由財政部財政科學研究所賈康研究員擔任首席專家的國家社會科學基金重大項目《增強自主創(chuàng)新能力、建設創(chuàng)新型國家的財稅政策與體制變革研究》（項目號06&ZD016），最終成果為專著《建設創(chuàng)新型國家的財稅政策與體制變革》，將于2011年3月由中國社會科學出版社出版。課題組主要成員有：賈康、劉軍民、白景明、趙全厚、閆坤、李志軍、楊元杰、石英華、王桂娟、丁偉、許文等。

　　增強自主創(chuàng)新能力和建設創(chuàng)新型國家，是我國面向現(xiàn)代化目標發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇，是國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心，是推動發(fā)展方式加快轉變和經濟結構戰(zhàn)略性調整的重要支撐。創(chuàng)新型國家建設作為一項宏大的系統(tǒng)工程，涉及經濟社會發(fā)展的方方面面，對體制、機制、政策、制度乃至政府行政管理都提出了新的要求。政策支持是增強自主創(chuàng)新能力的重要手段，體制變革與機制創(chuàng)新則是重要的制度性保障。財稅政策作為政府宏觀調控的主要手段，在優(yōu)化創(chuàng)新資源配置、激勵企業(yè)技術創(chuàng)新和科技成果產業(yè)化、營造自主創(chuàng)新良好環(huán)境，以及促進體制、機制轉變等方面，可以且應該發(fā)揮重要作用。無論是政府財政科技投入政策，還是稅收優(yōu)惠、政府采購、科技投融資政策等，對提高國家的科技發(fā)展水平以及企業(yè)的創(chuàng)新能力均具有至關重要的作用。

　　一、主要內容和基本觀點

　　加快經濟發(fā)展方式轉變是我國"十二五"時期科學發(fā)展的鮮明主線，這就必須切實貫徹落實統(tǒng)領全局的科學發(fā)展觀，依靠大力自主創(chuàng)新，堅持走創(chuàng)新型國家建設之路，充分發(fā)揮科學技術"第一生產力"的能動作用。即要把增強自主創(chuàng)新能力作為發(fā)展的戰(zhàn)略基點和調整產業(yè)結構、促進節(jié)能降耗、實現(xiàn)低碳增長的中心環(huán)節(jié)和重要支撐。財稅政策則應充分運用各種政策工具實施重點突出、方式靈活、成效顯著的杠桿式支持。

　　總體來看，我國支持創(chuàng)新的財稅政策目前還不盡完善，主要表現(xiàn)為政策體系還不夠完備，功能不健全，政策措施的針對性不強，政策框架的系統(tǒng)性不強，實施中政策的相互銜接與協(xié)同不足。盡管當前我國已初步形成了一套相對完整的創(chuàng)新政策支持體系，但在體制、機制和政策上仍然存在不少障礙，如基礎性、共性技術研究提供不足，原創(chuàng)性成果不多；缺乏有效的技術轉移和擴散機制，產學研結合效率不高；一些政策在執(zhí)行中還存在抑制創(chuàng)新動力的效果；企業(yè)創(chuàng)新的微觀基礎和激勵機制還不健全；政府資源配置導向與自主創(chuàng)新不協(xié)調，創(chuàng)新政策的動員效力還較弱；科技政策與產業(yè)政策、投融資政策、貿易政策、人力資源和人事管理制度銜接不足，存在相互抵觸的現(xiàn)象；有效的創(chuàng)新風險分擔機制和鼓勵創(chuàng)新成果應用的需求政策缺乏；科技型中小企業(yè)創(chuàng)新融資難的問題久而難決；國家重大科研項目決策體制機制不健全，行政主導項目立項和經費配置的現(xiàn)象仍較為嚴重；財政科技經費財務管理僵化，不適應新時期突出"人才為本"、科技創(chuàng)新、智力創(chuàng)造貢獻的要求。

　　1.關于創(chuàng)新型國家建設的理論研討、現(xiàn)實考察和國際經驗。

　　項目研究對創(chuàng)新型國家的內涵、特征、發(fā)展路徑進行了全面考察，從國家競爭力的角度闡釋了自主創(chuàng)新之于一國經濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略意義；從創(chuàng)新投入能力和創(chuàng)新產出能力等多個層面對我國自主創(chuàng)新能力的發(fā)展進行了評價；系統(tǒng)回顧了國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論發(fā)展的基本脈絡，并借鑒西方主要創(chuàng)新型國家的發(fā)展路徑，提出了我國現(xiàn)階段提高自主創(chuàng)新能力和建設創(chuàng)新型國家應注意的階段性特點和應把握的重點。

　　主要觀點和建議包括：建設創(chuàng)新型國家，首先，需要對傳統(tǒng)體制、制度進行系統(tǒng)革新，破除不利于創(chuàng)新要素集聚和發(fā)揮作用的因素，重點解決影響或制約創(chuàng)新動力和效率等深層次體制和機制性問題；其次，加強國家創(chuàng)新體系的整體設計和分類指導，促進創(chuàng)新要素的互動和優(yōu)化配置，強化創(chuàng)新主體的地位和功能；再次，要在充分尊重經濟社會發(fā)展對科學科技的需求及科技創(chuàng)新活動客觀規(guī)律的基礎上來配置創(chuàng)新資源，在科技創(chuàng)新的鏈條上合理配置資源，尤其是要大力促進創(chuàng)新成果的擴散、轉移和轉化運用，最大程度地提高創(chuàng)新的效率和有效性；最后，需要抓住一些關鍵技術來取得突破，通過創(chuàng)新支持，促進相關產業(yè)和重點領域的跨越式發(fā)展，發(fā)揮科技創(chuàng)新對經濟社會發(fā)展的重要支撐作用。

　　2.增強自主創(chuàng)新能力與建設創(chuàng)新型國家的財稅支持政策。

　　應構建多維度、全方位、立層面的政策支持體系，通過政策引導、資金支持、稅收優(yōu)惠、政府采購等多種手段降低企業(yè)技術創(chuàng)新的成本和風險，并要根據(jù)各種財稅政策工具和支持手段的特點、運行機制和作用方式，對技術創(chuàng)新的不同階段、不同主體、不同環(huán)節(jié)上的適用性，以及對技術創(chuàng)新活動的產生影響和效果來決策實施。其中關鍵是要建立創(chuàng)新激勵機制，調動全社會的創(chuàng)新積極性，充分釋放整個社會的創(chuàng)新活力。

　　在財政投入支持創(chuàng)新方面：①要著力建立健全財政科技投入穩(wěn)定增長機制建設，與重申《科技進步法》要求的"國家財政用于科學技術的經費的增長幅度要高于國家財政經常性收入的增長幅度"相比，更為重要的是要找到其落實保障機制，如規(guī)定政府新增財力的一定比例應用于安排科技支出；②優(yōu)化財政科技投入結構，處理好穩(wěn)定支持經費和競爭性經費的關系，完善對科研機構和大學研究規(guī)范的資金支持機制，結合科研機構改革和科研機構績效，適當加大穩(wěn)定支持力度，設立基本科研業(yè)務費和行業(yè)科技專項經費，大幅增加科研條件建設經費支持，并推進財政科技投入從單純對單位或項目的支持到更加注重對"平臺"、"體系"和"網絡"支持的轉變；③科技投入應從政府配置資源為主轉向建立多元化的創(chuàng)新投入體系，創(chuàng)新政策從部門科技政策為主轉向綜合性政策，科技管理從直接配置資源和審批項目的微觀管理為主轉向以打造有利于創(chuàng)新的政策、平臺和制度環(huán)境為主。④政府科技投入要突出重點，體現(xiàn)宏觀性、戰(zhàn)略性、公益性、政策性，重點用于支持市場機制不能有效配置資源的基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、共性關鍵技術研究開發(fā)等科技活動。要加大對企業(yè)研發(fā)活動的資助，高度重視一些財政投入可以"四兩撥千斤"的支持領域，如以貼息方式支持企業(yè)技術改造，以信用擔保等方式促進政策性融資更多更好地發(fā)揮作用；⑤創(chuàng)新財政科技投入管理體制與機制，加強政府相關部門之間科技預算資金的統(tǒng)籌協(xié)調，從源頭上協(xié)調政府科技資源配置，集成和整合不同部門、不同渠道的財政資金，改變科技經費多頭配置、多頭管理的格局，消除條塊分割，建立多部門間統(tǒng)籌協(xié)調機制，減少科技資源的分散重復配置，實現(xiàn)共建共享共用，提高科技資源的利用效率；⑥合理配置創(chuàng)新鏈上各環(huán)節(jié)的政府資金和資源投入，同時要著力健全政府科技投入資金管理和監(jiān)督評價，加強科研項目經費支出的管理，建立科研項目經費的績效評價制度；⑦不斷優(yōu)化投入機制、創(chuàng)新資金投入方式，支持產學研一體化，提高投入效率。

　　在稅收政策方面，應著力構建激勵型的稅收政策體系，要由優(yōu)惠型稅收政策轉向激勵型稅收政策；調整和完善稅收政策，收縮針對產品和一般投資的稅收優(yōu)惠，擴大針對研發(fā)活動的稅收優(yōu)惠，并由主要僅對高技術企業(yè)及其產品和服務實施的稅收優(yōu)惠，轉變?yōu)閷λ�有企業(yè)研發(fā)活動實施稅收優(yōu)惠；通過法律形式進一步明確界定企業(yè)研發(fā)活動的范圍和內容，建立與國際規(guī)范相一致的研發(fā)活動統(tǒng)計標準以及研發(fā)支出會計核算，建立企業(yè)研發(fā)強度計算的統(tǒng)一規(guī)范標準；擴大研發(fā)稅收激勵范圍和激勵強度，需要考慮設計更適用的政策工具，如參考邊際稅收抵扣的方法，進一步降低稅收優(yōu)惠的門檻；從技術創(chuàng)新的角度制定評估研發(fā)稅收激勵措施的詳細指南，根據(jù)企業(yè)技術創(chuàng)新活動的特點及其創(chuàng)新環(huán)節(jié)構建健全的稅收激勵體系，促使企業(yè)真正成為技術創(chuàng)新投入和活動的主體；同時，各級稅務部門要增強服務意識，最大程度地減少企業(yè)獲得創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的成本，將激勵創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠落到實處。

　　在政府采購政策方面，首先，要將創(chuàng)新產品和技術采購作為政府采購的重要目標導向之一，將其法律化、顯性化和具體化，進一步完善政府采購的實施細則，強化政府采購的執(zhí)行力和配套措施，讓政府采購的戰(zhàn)略意圖真正惠及自主創(chuàng)新企業(yè)；其次，突破傳統(tǒng)政府采購節(jié)約資金的單一功能約束，建立專項的創(chuàng)新產品和技術政府采購制度和配套措施，處理好政府采購資金向特定行業(yè)傾斜、扶持與純市場條件下公開招投標的競價模式相沖突的問題；再次，完善創(chuàng)新產品政府首購和訂購企業(yè)研發(fā)產品服務的政策，在首購、訂購、首臺（套）重大技術裝備試驗和示范項目、推廣應用等方面不斷探索政府采購的支持新方式，建立分散首購和訂購失敗的風險補償機制；最后，要完善自主創(chuàng)新產品認定程序和相關管理辦法，動態(tài)調整、更新自主創(chuàng)新產品目錄。

　　此外，在推進創(chuàng)新環(huán)境的營造、優(yōu)化和強化政策性金融對自主創(chuàng)新的支持等方面，財政稅收都應發(fā)揮重要的作用。

　　3.關于增強自主創(chuàng)新能力與建設創(chuàng)新型國家的體制變革。

　　自主創(chuàng)新離不開體制、機制和制度保障。需要找準制約自主創(chuàng)新的體制瓶頸，深入研究制約自主創(chuàng)新的體制、機制和制度性障礙，建立健全有利于自主創(chuàng)新能力的體制框架和制度基礎，如企業(yè)技術開發(fā)機制、技術轉移機制、科技投入機制、科技人才激勵機制、科技評價機制等相關機制。要重點抓住一些長期以來制約科技創(chuàng)新的難點問題，如科技與經濟"兩張皮"、產學研結合難題、自主創(chuàng)新成果轉化和產業(yè)化"腸梗阻"等問題系統(tǒng)提出了解決對策。我們著重從宏觀體制和運行機制的角度，對政府行政管理體制、科技體制、創(chuàng)新人才教育和培養(yǎng)體制，科技投融資體制的現(xiàn)狀、存在主要問題及其適應性變革要求進行了系統(tǒng)梳理和剖析。

　　主要觀點和建議包括：①提高自主創(chuàng)新能力和創(chuàng)新型國家建設作為一項系統(tǒng)工程，需要加強國家創(chuàng)新體系的頂層設計，加強科技政策統(tǒng)籌協(xié)調，更好地整合、統(tǒng)籌各類創(chuàng)新資源，特別是要著眼于整合、優(yōu)化存量資源，突出共享共用（包括國家實驗室的開放，大型科研儀器、裝置、條件平臺的共享共用），提高其綜合使用率，發(fā)揮其最大效益，要推進體制改革，更好地發(fā)揮政府宏觀協(xié)調、政策引導、制度規(guī)范和服務功能；②建立從中央到地方強有力的自上而下的縱向領導體制，促進中央與地方政府形成科技創(chuàng)新的政策"合力"，建立橫向協(xié)同機制，加強部門協(xié)調溝通，建立科學決策、分工合理、協(xié)作配合、監(jiān)督有力的宏觀管理體制；③以制度創(chuàng)新引導企業(yè)創(chuàng)新活動，以市場機制為基礎，完善科技成果權益保護機制、強化科技成果轉化機制、創(chuàng)新產學研緊密結合機制，加快建立健全利益共享、風險共擔、互利雙贏的產學研合作機制，密切各創(chuàng)新單元之間的合作與交流，提高創(chuàng)新資源的利用率，實施創(chuàng)新成果轉化的股權激勵，促進創(chuàng)新成果的轉化、運用和產業(yè)化實施，形成加速科技成果轉化和產業(yè)化的有效機制；④構建支持自主創(chuàng)新的多層次資本市場和銀行體系，引導和支持資本與技術的有效對接，建立以鼓勵冒險、分散風險的風險投資制度，以金融機制分散企業(yè)創(chuàng)新的高風險和分享創(chuàng)新成功的高回報，在高技術產業(yè)化的過程中實現(xiàn)技術創(chuàng)新與金融機制創(chuàng)新的"并駕齊驅"，為自主創(chuàng)新提供金融支持體系；⑤培育和規(guī)范管理各類社會中介組織，強化中介組織的聯(lián)動集成作用，發(fā)揮其"粘合劑"的作用，重點完善包括技術市場、人才市場、信息市場、產權交易市場等在內的生產要素市場體系，形成有利于創(chuàng)新的市場體系結構，為技術創(chuàng)新提供集中高效服務；⑥著力改革科研評價體系和獎勵制度，激勵科研人員的積極性，完善公正、公平、公開的創(chuàng)新激勵機制，同時推進教育創(chuàng)新，培育創(chuàng)新人才；⑦加強對創(chuàng)新投入的事前評估和事后評估，建立以績效管理為目標的考核激勵機制，提高資金投入和創(chuàng)新資源的配置效率，保證創(chuàng)新投入的科學性和合理性，提高創(chuàng)新投入的效果；⑧集成整合產業(yè)發(fā)展所需的各類技術創(chuàng)新資源，為企業(yè)特別是廣大中小企業(yè)開展技術創(chuàng)新提供系統(tǒng)支撐和公共服務，有效提升我國企業(yè)的自主創(chuàng)新能力和產業(yè)核心競爭力；⑨改革和完善國家科研經費分配體制和決策機制，逐步打破行政主導科研經費分配的方式，建立健全學科平衡和同行評議機制，讓科技界各行業(yè)的專家來決定項目的優(yōu)秀程度及項目經費分配方式，建立起競爭優(yōu)勝的科技經費分配體制，回歸到科研本位，人才本位上。⑩在深化行政管理體制改革、金融體系改革等方面，積極探索開拓，支持促進自主創(chuàng)新。這涉及加強對企業(yè)自主創(chuàng)新的金融扶持和支持，加快科技金融改革創(chuàng)新步伐，促進科技與金融的結合，具體政策包括：建立多層次的創(chuàng)新投融資渠道和有有機聯(lián)系的多層次資本市場體系，發(fā)展創(chuàng)業(yè)風險投資和中介服務，實施非上市公司進入證券公司待辦股份轉讓系統(tǒng)的相關制度，實行產業(yè)投資基金或股權投資基金先行先試優(yōu)惠政策；改善對中小企業(yè)科技創(chuàng)新的金融服務，建立科技型中小企業(yè)貸款風險補償基金；完善科技型企業(yè)融資擔保機制，鼓勵銀行加大對科技型中小企業(yè)的信貸支持；開展知識產權等無形資產質押貸款試點等。

　　二、學術價值和應用價值

　　近年來，對技術創(chuàng)新財稅支持政策的研究成果已可謂汗牛充棟，但是在眾多的財稅政策工具中，政府應怎樣選擇，優(yōu)先和重點選擇哪種工具，政策工具效用發(fā)揮需要什么樣的條件，相互之間應如何協(xié)調配套，特別是如何與體制變革形成相互呼應的良性配合，既有的文獻尚缺乏系統(tǒng)闡述或針對性的解答。本項研究從把握我國轉軌階段所面臨的特殊問題和中長期發(fā)展的戰(zhàn)略需求出發(fā)，針對我國創(chuàng)新體系建設的基本現(xiàn)狀和主要問題，尤其是重點針對影響、制約整個社會創(chuàng)新動力和效率的深層次體制、機制的制度安排問題，以建立健全激勵型政策和制度體系為目標任務導向，以優(yōu)化財稅政策為主攻方向，研究提出深化體制改革、完善政策設計、改進制度安排、創(chuàng)新支持方式的相關建議。

　　本項研究系統(tǒng)梳理、評析有關經濟增長理論與技術創(chuàng)新理論，結合中國實際，進一步發(fā)展了創(chuàng)新型國家建設理論。并重點從公共財政視角出發(fā)，基于自主創(chuàng)新的效用外溢性、風險性、衍生性、長效性等特點，從塑造良好激勵機制的角度來研究自主創(chuàng)新的政策和制度需求，在此基礎上提出了完善創(chuàng)新財稅相關政策、制度供給和體制適應性變革的基本思路、措施建議。專家評審認為具有清晰的條理與要點、較高的學術價值、以及頗具建設性的政策建議與改革設計。研究形成的有關專題報告，在掌握第一手數(shù)據(jù)和材料的基礎上，圍繞以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新體系建設所遇到的核心技術、知識產權保護、創(chuàng)新成果轉化、創(chuàng)新環(huán)境、自主品牌發(fā)展等重點和難點問題進行研究，探討推動中國企業(yè)自主創(chuàng)新、提升核心競爭力的具體路徑，研究提出了相關支持政策。這些研究成果對國家有關部門和地方政府制定規(guī)劃、擬定制度、完善政策、改進工作應有重要的參考價值。該成果已入選國家重點社科成果出版計劃并通過專家評審，即將公開出版。