中央黨校李良棟教授主持完成的國家社科基金重大項目《改革和完善中國共產(chǎn)黨領導方式執(zhí)政方式問題研究》，（項目號04&ZD014）,形成多份研究報告及學術(shù)論文。

　　一、改革和完善黨的領導方式、執(zhí)政方式是實現(xiàn)黨的領導、人民民主和依法治國有機統(tǒng)一的重要途徑

　　發(fā)展中國特色社會主義民主政治的根本原則是實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，改革和完善黨的領導方式、執(zhí)政方式是實現(xiàn)上述三者有機統(tǒng)一的重要途徑。在中國，人民當家作主離不開黨的領導，黨的領導也必須體現(xiàn)保證人民當家作主。從理論上說，共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領導和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。因此，中國共產(chǎn)黨在政治上的一切努力就是支持和保證人民群眾當家作主。堅持黨的領導和發(fā)揚人民民主兩者之間在理論上說應該是完全一致的，但是，由于歷史和現(xiàn)實的種種原因，兩者在實踐操作中還沒有達到完全一致。在一定程度上說，這與黨原有的領導方式、執(zhí)政方式有關。

　　原有黨的領導方式和執(zhí)政方式脫胎于革命戰(zhàn)爭年代，形成于原有的計劃經(jīng)濟體制之下，盡管歷史上曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用，其自身也存在決策速度快、執(zhí)行效率高的優(yōu)勢，但已經(jīng)不很適應社會主義現(xiàn)代化建設新的歷史需要。中共十一屆三中全會以來，圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟和發(fā)展民主、健全法制，對原有的領導方式和領導體制作了很大程度的調(diào)整和改革。但是，也必須看到，目前黨的領導方式和執(zhí)政方式的現(xiàn)狀與社會主義現(xiàn)代化建設新的歷史要求相比，與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟新的經(jīng)濟格局相比，與發(fā)展民主和健全法治新的歷史要求相比，還存在著一些不很適應的地方。必須看到，黨領導人民發(fā)揚民主不等于代替人民行使民主權(quán)利。在我國，人民代表大會是體現(xiàn)人民當家作主的國家權(quán)力機關，在國家生活中應該具有至高無上的地位。但是，在相當長的一段時間內(nèi)，由于原有的政治體制存在的一些弊端，政府機關、司法機關實際在很大程度上是對黨委負責，而對人民代表大會負責卻做得不夠，造成了人民代表大會及其常委會的權(quán)威性沒有體現(xiàn)出來。

　　按照目前學術(shù)界的通行看法，領導與執(zhí)政是既有區(qū)別又有聯(lián)系的兩個范疇。領導的內(nèi)涵是率領和引導的意思，體現(xiàn)在動員、組織人民群眾實現(xiàn)某種任務和協(xié)調(diào)社會生活關系各個方面之中，其主要涵義屬于政治范疇。而執(zhí)政則是一個政黨依照法律在國家政權(quán)中享有主導地位、并通過國家政權(quán)將自己的治國主張貫徹于國家事務管理過程中的活動，其主要涵義是一個法律范疇。 政黨與政權(quán)確實是有著區(qū)別的不同政治主體。政黨是為奪取政權(quán)和鞏固政權(quán)而集合起來的政治組織；而政權(quán)是國家是實現(xiàn)統(tǒng)治階級意志的組織形式。一般地說，政黨的領導機關是由該政黨的全體成員推舉的，是政治組織的內(nèi)部活動；而國家權(quán)力機關及其組織成員是由具有選舉權(quán)的公民依照法律直接或間接選舉產(chǎn)生的，屬于法律活動的范疇。政黨并不直接掌握公權(quán)力，而政權(quán)則是公權(quán)力的集中代表。在政治生活中，政黨的領導機關不能簡單等同更不能代替政權(quán)的領導機關，政黨本身（同樣包括執(zhí)政黨）也不能直接使黨的決定成為國家即全體公民的意志。中國共產(chǎn)黨是國家政權(quán)的領導核心，但并不是國家權(quán)力機關。黨的領導活動通常是通過制定正確的政治綱領來動員和組織全社會去實現(xiàn)某種目的和任務，主要是一種政治行為。而黨的執(zhí)政活動則主要是國家行為，所有活動必須規(guī)范在法律層面，依照法律進行。

　　黨的十六大報告指出，“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領導。黨委在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用，集中精力抓大事，支持各方獨立負責、步調(diào)一致地開展工作。進一步改革和完善黨的工作機構(gòu)和工作機制。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委和人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關的領導人員，并對他們進行監(jiān)督；支持政府履行法定的職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯(lián)等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶�！�2黨的十六大確定的這些原則，需要通過黨的領導方式的科學化、合理化和規(guī)范化去實現(xiàn)。在依法治國、建設社會主義法治國家的歷史條件下，中國共產(chǎn)黨作為中國社會主義建設的政治領導核心，它的所有領導活動和執(zhí)政活動都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進行。黨對國家生活的領導，不是直接管理國家生活而是間接地實行政治領導。這種間接地對國家政治生活實行政治領導，就是執(zhí)政黨作為整體執(zhí)掌國家政權(quán)的方式。

　　當然，在注意區(qū)分黨的領導方式和執(zhí)政方式之間區(qū)別的同時，我們又不能忽略領導方式和執(zhí)政方式之間的聯(lián)系。在社會主義國家，共產(chǎn)黨對國家和社會的領導權(quán)與執(zhí)掌國家政權(quán)的執(zhí)政權(quán)又是有聯(lián)系的。這是中國政治同西方政治的根本差別。西方的政黨政治主要圍繞執(zhí)政活動進行，他們的政黨與國家政權(quán)不存在領導關系。而中國共產(chǎn)黨對國家政治生活的領導是由憲法確定的。江澤民曾經(jīng)說過：“我們的黨是執(zhí)政黨，黨的領導是要通過執(zhí)政來體現(xiàn)�！�1在我國，黨的領導是執(zhí)政的前提和基礎，沒有黨的領導地位，就沒有黨的執(zhí)政地位，黨的領導活動有相當一部分內(nèi)容特別是對國家政治生活的領導同時也就是執(zhí)政的內(nèi)容。同樣，黨的執(zhí)政活動又是實現(xiàn)黨的領導地位的重要保證。在社會主義國家，執(zhí)政黨只有在執(zhí)政活動中表現(xiàn)出高超的能力和非凡的績效，才能加強和鞏固執(zhí)政黨的領導地位，實現(xiàn)執(zhí)政黨領導地位的長治久安，這是我們之所以要改革和完善黨的執(zhí)政方式的根本原因。黨作為執(zhí)政黨在憲法和法律的范圍內(nèi)實行依法執(zhí)政，不能超越國家政權(quán)又不能離開國家政權(quán)。在中國的政治生活系統(tǒng)中，執(zhí)政黨與作為國家權(quán)力機關的人民代表大會以及作為國家權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)的人民政府、司法機關都是政治活動的主體，相互之間必然存在著互動關系。改革和完善黨的領導方式、執(zhí)政方式就是要尋求彼此之間一種合理的互動關系。所以，改革和完善黨的領導方式、執(zhí)政方式是實現(xiàn)黨的領導、人民民主與依法治國有機統(tǒng)一的重要途徑。

　　二、執(zhí)政黨應該善于通過國家政權(quán)領導國家生活和社會生活

　　當今世界絕大多數(shù)國家都是政黨政治。在政黨政治的條件下，政黨依照法律對于國家政權(quán)實行合理規(guī)范的控制和影響，已成為世界各國政治發(fā)展的普遍趨勢和歷史潮流。中國要走向政治現(xiàn)代化，就應該適應這種歷史的趨勢，善于通過國家政權(quán)領導國家生活和社會生活。

　　在社會主義中國，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨執(zhí)掌政權(quán)，毫無疑問必須而且應該影響和控制國家政權(quán)，承擔組織和管理國家政治生活的任務。問題在于，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，應該采取什么形式影響和控制國家政權(quán)。以往的做法是執(zhí)政黨在許多問題上事實上代替了國家政權(quán)，造成國家政權(quán)的功能弱化。所以，我們才把改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式問題提上日程。改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，改變以往在一些問題上代替政權(quán)活動的做法，最佳的形式是執(zhí)政黨溶入國家政權(quán)之中。這里必須說明，執(zhí)政黨依法溶入國家政權(quán)活動，絕不是過去那種黨政嚴重不分的狀態(tài)，而是按照科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政原則，探索和尋求一系列合理、規(guī)范、合法的方式和體制，進入國家政權(quán)并且對其實現(xiàn)影響和控制。

　　在我國，執(zhí)政黨溶入國家政權(quán)可影響國家政權(quán)，首先應該溶入人民代表大會。之所以如是說，是因為：人民代表大會是共產(chǎn)黨領導和支持人民在政治上當家作主的主要渠道。我國的人民代表大會是擁有至高無上權(quán)力的國家機關。我國憲法明確規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人民政府和司法機關由各級人民代表大會產(chǎn)生，向人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。

　　我國的人民代表大會制度是在中國共產(chǎn)黨的領導下運行的。在我國，人民在政治上當家作主離不開黨的領導，共產(chǎn)黨推進社會主義民主更不能離開人民群眾。在中國的政治生活系統(tǒng)中，共產(chǎn)黨與人民代表大會都是政治活動的主體，他們之間必然存在著互動關系,而這種互動關系應該是辨證統(tǒng)一的良性互動關系。我國民主政治建設的根本原則和發(fā)展目標是實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，這就客觀地要求執(zhí)政黨在執(zhí)政實踐中應該同人民代表大會統(tǒng)一起來，善于通過人民代表大會去控制和掌握國家政權(quán)。

　　執(zhí)政黨溶入國家政權(quán)活動，其次是應該能夠控制和影響國家權(quán)力執(zhí)行機關。對政府權(quán)力運作的過程施加影響從而實現(xiàn)控制政府的目的，是現(xiàn)代政黨政治普遍追求的目標。毫無疑問，中國共產(chǎn)黨作為政治領導核心應該對國家權(quán)力執(zhí)行機關實現(xiàn)政治領導，作為國家權(quán)力執(zhí)行機關的各級人民政府和作為國家司法機關的各級人民法院、人民檢察院也必須接受中國共產(chǎn)黨的領導，自覺地在工作中貫徹和執(zhí)行黨的路線、方針和政策。但是，黨對國家權(quán)力執(zhí)行機關的領導，并不等于可以直接統(tǒng)領、甚至插手這些機關的工作，而是通過政治領導來實現(xiàn)。

　　黨對國家權(quán)力執(zhí)行機關實行政治領導一是把黨的政治主張經(jīng)過法定程序交由國家權(quán)力機關變成國家意志，在此基礎上，要求政府機關和司法機關嚴格執(zhí)行上升為國家意志的法律。二是通過對政府機關、司法機關及其工作人員執(zhí)行法律的監(jiān)督體現(xiàn)政治領導。三是通過法定程序推薦政府組成重要人員實現(xiàn)領導。同時，對經(jīng)過實踐證明不能勝任職務或犯有錯誤的政府組成人員和重要干部，享有向國家權(quán)力機關提出罷免的建議權(quán)。

　　改革和完善執(zhí)政黨的領導方式和執(zhí)政方式，是一個錯綜復雜的系統(tǒng)工程。為此，執(zhí)政黨必須加強對這項工作的領導，不斷提高執(zhí)政黨自身的領導能力和政治水平。要組織有關人員就這個問題深入進行理論研究和政策研究，為改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式提供科學的理論指導和正確的政策保障。同時，在科學制定規(guī)劃的基礎上，積極穩(wěn)妥地在一定范圍內(nèi)進行試點實驗，及時總結(jié)經(jīng)驗，不斷把握規(guī)律，循序漸進地推進這項工作，使改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式真正能夠在科學化、理性化、實效化的軌道上運行。