中國(guó)人民大學(xué)孫久文教授主持完成的國(guó)家社科重大課題 “走向2020年的我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略------工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，走城鄉(xiāng)互動(dòng)、工農(nóng)互促的協(xié)調(diào)發(fā)展道路問(wèn)題研究”（項(xiàng)目號(hào)05&ZD053）課題，最終成果為同名研究報(bào)告。課題評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，該研究報(bào)告交中國(guó)人民大學(xué)出版社出版同名專著。課題組成員有文余源、韋廷柒、葉振宇、肖春梅、張佰瑞等。

　　一、我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的總體評(píng)價(jià)

　　隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和國(guó)家綜合實(shí)力加強(qiáng)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展作為21世紀(jì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)和平崛起、邁向現(xiàn)代化的重大發(fā)展戰(zhàn)略，目前已經(jīng)進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期。本課題研究是在國(guó)家社科基金委的資助下，以我國(guó)目前的城鄉(xiāng)關(guān)系為研究對(duì)象，探討我國(guó)到2020年的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

　　改革開(kāi)放30年來(lái)，與城市繁榮發(fā)展的同時(shí)，工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)，城市與區(qū)域發(fā)展脫節(jié)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是新時(shí)期中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)面臨和亟需解決的突出矛盾之一。

　　科學(xué)評(píng)價(jià)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀十分重要。我們選取空間關(guān)聯(lián)水平、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)水平、社會(huì)文化關(guān)聯(lián)水平、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平等指標(biāo)，評(píng)價(jià)我國(guó)分省區(qū)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平，結(jié)果如下表：

　　從全國(guó)的發(fā)展態(tài)勢(shì)分析，“十二五”時(shí)期城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要矛盾轉(zhuǎn)化為農(nóng)村發(fā)展的落伍。2007年，我國(guó)全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到246619億元，人均2700美元，從我國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和水平來(lái)看，總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。

　　二、我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀分析

　　經(jīng)歷改革開(kāi)放30年，我國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

　　第一，城市化滯后于工業(yè)化的狀況正逐步得到解決。改革開(kāi)放的初期，我國(guó)城市化落后于工業(yè)化是大家的共識(shí)。由于城市發(fā)展不足，工業(yè)發(fā)展缺少空間載體，農(nóng)村工業(yè)化應(yīng)運(yùn)而生。從90年代下半期開(kāi)始，由于城市化速度的加快，城市化滯后的現(xiàn)象正在逐步消失，城市化與工業(yè)化相互適應(yīng)的關(guān)系正在逐步得到確立。

　　第二，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要矛盾表現(xiàn)為快速發(fā)展的城市與逐漸邊緣化的農(nóng)村之間的矛盾。我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入快車(chē)道，到2006年底城市化率已經(jīng)達(dá)到43.9％，城鎮(zhèn)人口達(dá)到57700多萬(wàn)。由于城市主導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化，導(dǎo)致一些城市的建成區(qū)無(wú)序蔓延，大量吞噬耕地，也導(dǎo)致大量農(nóng)民進(jìn)城，變?yōu)槌鞘械娜鮿?shì)群體。通過(guò)減少農(nóng)村人口來(lái)提升農(nóng)村發(fā)展水平的設(shè)想碰到操作性困難。

　　第三，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性和自然生態(tài)條件的多樣性決定了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展要有多種模式。我國(guó)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在巨大的差異性，我國(guó)自然生態(tài)條件具有多樣性，這就決定了我國(guó)各種涉及到區(qū)域問(wèn)題的政策措施，都必須從區(qū)域的特點(diǎn)出發(fā)。

　　三、當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的深層次問(wèn)題

　　雖然我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展取得了很大成就，但城鄉(xiāng)失衡的現(xiàn)實(shí)，已經(jīng)對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了很大的影響。我們認(rèn)為當(dāng)前城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展存在的突出問(wèn)題是：

　　第一，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距持續(xù)加大。我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入絕對(duì)差距加大，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的程度。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)失衡問(wèn)題的解決空間在縮小，這主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的弱化，城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系尚不能夠完善和同軌，農(nóng)村居民對(duì)城鄉(xiāng)巨大生活水平落差在感情上失望。

　　第二，耕地面積減少漸成不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)。土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)巨大的威脅。到2007年底全國(guó)耕地面積18.27億畝，中央提出保住18億畝耕地的紅線不能突破。耕地減少之所以漸成不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)，城市發(fā)展對(duì)土地?cái)U(kuò)張的欲望是根本原因，城市周邊土地商業(yè)開(kāi)發(fā)豐厚的利潤(rùn)是直接動(dòng)力，通過(guò)不切實(shí)際的城市規(guī)模擴(kuò)張的規(guī)劃來(lái)合理改變周邊農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)是主要手段。

　　第三，地區(qū)間的“人口紅利”已經(jīng)很難為繼。自1984年進(jìn)行城市人口管理改革以來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力從內(nèi)地農(nóng)村向沿海工業(yè)化地區(qū)流動(dòng)逐年增加。由于這些農(nóng)名工本身很低的勞動(dòng)成本、幾乎不用付出的教育和培訓(xùn)成本、完全不用承擔(dān)的農(nóng)民工就業(yè)的社會(huì)成本，使沿海地區(qū)能夠以勞動(dòng)力低工資成本維持20多年的較高的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，我們將其稱為“地區(qū)間人口紅利”。由于沿海地區(qū)的外向型企業(yè)為了本身的盈利，惘故工人的利益，長(zhǎng)期維持一種低工資的勞動(dòng)環(huán)境，使農(nóng)民工無(wú)法維持本身的生計(jì)，更無(wú)法顧及家人，使他們對(duì)沿海地區(qū)望而卻步。低工資時(shí)代的結(jié)束和勞動(dòng)力的有限供給，使“地區(qū)間人口紅利”逐步減少。

　　第四，農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)十分嚴(yán)重。最近幾年，城鎮(zhèn)化步伐加快，城市資源環(huán)境出現(xiàn)不同程度的緊張局面。城市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，近年有加劇之勢(shì)。

　　 四、2020年我國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主要任務(wù)

　　實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，要完成八大任務(wù)：

　　第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民的收入水平，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，是實(shí)施城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的首要任務(wù)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民收入到2020年翻一番的目標(biāo)，就要保持農(nóng)村居民人均純收入較快增長(zhǎng)的趨勢(shì)。我們使用計(jì)量模型計(jì)算的結(jié)果表明，城市居民人均收入增長(zhǎng)速度快于農(nóng)村居民的人均收入增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民收入差距還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。城鄉(xiāng)之間的差異的縮小不是未來(lái)10多年時(shí)間就能夠?qū)崿F(xiàn)的。我們?cè)O(shè)想，2020年應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入均等化的一個(gè)重要的階段化期限。

　　第二，完善城鄉(xiāng)反哺的土地制度是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的核心任務(wù)。研究表明，以18億畝耕地為紅線，2005年全國(guó)耕地面積為18.3億畝，進(jìn)入21世紀(jì)一來(lái)年均占用400萬(wàn)畝；如果以后按照之前占用耕地面積的一半來(lái)控制，年均為200萬(wàn)畝，則到2020年剩余18億畝。所以，到2020年建立起兼顧國(guó)家和農(nóng)民利益的、和諧的城鄉(xiāng)土地制度，是一項(xiàng)重要而艱巨的任務(wù)，也是最后的時(shí)限。

　　第三，解決城鄉(xiāng)發(fā)展中的人口遷徙問(wèn)題，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)之一。到底是什么原因造成了目前我國(guó)城鄉(xiāng)遷移現(xiàn)象？我們應(yīng)該怎么看待現(xiàn)階段中國(guó)的城鄉(xiāng)遷移呢？解決城鄉(xiāng)人口遷徙的正確途徑是什么呢？我們用計(jì)量模型對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了量化分解，得出具體的思路是：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，制定城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)劃；堅(jiān)持就地轉(zhuǎn)移和區(qū)外轉(zhuǎn)移相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)民有序合理流動(dòng)；消除體制性障礙，賦予進(jìn)城農(nóng)民平等享有城市公共服務(wù)和公共設(shè)施的權(quán)利；減輕進(jìn)城農(nóng)民的務(wù)工就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

　　第四，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)是解決農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，而與之密切相關(guān)的是解決農(nóng)村工業(yè)化的問(wèn)題。我們的基本主張是：調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立以比較優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工。工業(yè)向城市和城鎮(zhèn)、工業(yè)點(diǎn)集中，形成工業(yè)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群，增強(qiáng)城市的輻射能力，形成城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的格局。農(nóng)村大力發(fā)展具有優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、集約農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)和休閑度假、觀光、會(huì)議、教育產(chǎn)業(yè)等。

　　第五，目前，我國(guó)社會(huì)保障在城鄉(xiāng)各自有不同的制度和標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障水平相差巨大，使農(nóng)村居民的相對(duì)地位進(jìn)一步弱化，城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元體制已經(jīng)成為了我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展和深化改革的障礙。從目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來(lái)分析，在2020年之前推倒城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元體制建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障一元體制是不現(xiàn)實(shí)的，所以，我們?cè)趫?bào)告中提出在城市的社會(huì)保障與農(nóng)村的社會(huì)保障之間，建立一個(gè)接口，使兩者能夠互相對(duì)接，實(shí)現(xiàn)互相轉(zhuǎn)換，為建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障一元體制創(chuàng)造條件。

　　第六，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本內(nèi)容。我國(guó)已進(jìn)入到了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化就是要通過(guò)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和建立健全以城帶鄉(xiāng)機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施、文教衛(wèi)生和社會(huì)保障事業(yè)等基本公共服務(wù)的發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步，逐步縮小城鄉(xiāng)居民享有的公共服務(wù)和生活水平的過(guò)大差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。我們?cè)趫?bào)告中用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法對(duì)基本公共服務(wù)均等化的效率進(jìn)行了測(cè)算，并依據(jù)研究結(jié)果，提出了我們?cè)O(shè)計(jì)的“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系及最低標(biāo)準(zhǔn)”。

　　第七，改革城鄉(xiāng)行政區(qū)劃是解決城鄉(xiāng)空間混亂問(wèn)題的重要途徑。城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的改革涉及到省級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村莊，其中包括三個(gè)層次的行政級(jí)別。因地制宜，形成合理的城鄉(xiāng)行政管理結(jié)構(gòu)和區(qū)域村莊布局，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。我們提出通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)行政區(qū)劃的改革，改變?cè)O(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大城市范圍，實(shí)行省縣兩級(jí)行政管理體制，以達(dá)到大、中、小城市以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村等建制單位的合理規(guī)模結(jié)構(gòu)體系和空間結(jié)構(gòu)體系，為我國(guó)城市化的進(jìn)一步深入以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展鋪平道路。在此基礎(chǔ)上，我們構(gòu)建了“城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)預(yù)測(cè)模型”，應(yīng)用此模型對(duì)2020年我國(guó)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行了預(yù)測(cè)，提出我國(guó)到2020年的優(yōu)化的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)是：城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.9％，農(nóng)村保持42.1％的人口。這42.1％農(nóng)村人口中，15％左右生活在初步城市化的集鎮(zhèn)，從事非農(nóng)生產(chǎn)，27％左右的人口是真正的農(nóng)村居民。走提升小城市和小城鎮(zhèn)質(zhì)量的道路，增加城市個(gè)數(shù)，使10萬(wàn)人以上的城市總數(shù)達(dá)到1000個(gè)，更好地實(shí)現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略。

　　第八，要完成上述任務(wù)，就要建設(shè)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的金融體系，這是一個(gè)最基礎(chǔ)性的工作。完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，深化農(nóng)村金融體制改革，要適度放松農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，繼續(xù)深化農(nóng)村信用社的改革，發(fā)揮商業(yè)銀行的金融支持作用，發(fā)揮政策性金融的作用，加快發(fā)展多元化的小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

　　五、實(shí)施城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的政策建議

　　為完成上述八個(gè)方面的任務(wù)，報(bào)告提出的政策建議是：

　　第一，順應(yīng)我國(guó)改革開(kāi)放三十年形成的、符合國(guó)際發(fā)展潮流的國(guó)家實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的大戰(zhàn)略，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)發(fā)展架構(gòu)。我們主張從促進(jìn)城鎮(zhèn)化繼續(xù)向前發(fā)展的思路去解決當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的若干關(guān)鍵的突出問(wèn)題，包括區(qū)域中心城市擴(kuò)張過(guò)快的問(wèn)題、城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)問(wèn)題、局部地區(qū)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不相協(xié)調(diào)問(wèn)題、城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的區(qū)域土地資源和環(huán)境的約束日趨強(qiáng)烈問(wèn)題和大規(guī)模人口跨區(qū)域流動(dòng)造成大量的農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題等。

　　第二，堅(jiān)持“十一五”規(guī)劃提出的實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的基本目標(biāo)，走“又好又快”的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的發(fā)展道路。早在上個(gè)世紀(jì)90年代，國(guó)家就提出了實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)規(guī)劃或設(shè)想。要繼續(xù)堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。我們認(rèn)為，近年來(lái)城鎮(zhèn)化率每年提高1.2－1.3個(gè)百分點(diǎn)，超出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受能力。要關(guān)注各項(xiàng)約束條件的情況，防止虛假城鎮(zhèn)化。

　　第三，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展條件下，貫徹“五個(gè)統(tǒng)籌”的基本模式是集約型的城鎮(zhèn)化和農(nóng)村的社區(qū)化。將城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、土地承載力等統(tǒng)籌考慮，避免因過(guò)度開(kāi)發(fā)而造成大量土地閑置或者低效利用以及延伸出的征地、失業(yè)等問(wèn)題。我們提出集約型城鎮(zhèn)化的觀點(diǎn)，要依據(jù)區(qū)域的自然地理狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、人口規(guī)模和區(qū)域定位，確定每一個(gè)地區(qū)的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，使大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展落實(shí)到具體的區(qū)域。對(duì)于農(nóng)村發(fā)展，我們主張建設(shè)現(xiàn)代社區(qū)化的村莊。理想的農(nóng)村社區(qū)，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代城市社區(qū)在農(nóng)村的復(fù)制：以居住功能為主體，涵蓋了社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、服務(wù)和人口管理的統(tǒng)一體；伴隨交通的發(fā)達(dá)，生產(chǎn)性功能與生活性功能不再嚴(yán)格重疊，在土地初次分配（承包）之后，社區(qū)就不再擴(kuò)大宅基地的范圍，也就沒(méi)有義務(wù)為社區(qū)的居民提供承包土地。

　　第四，探索因地制宜的土地管理政策和經(jīng)驗(yàn)。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的核心問(wèn)題之一是解決土地問(wèn)題。解決農(nóng)村土地問(wèn)題的核心是建立兼顧國(guó)家和農(nóng)民利益的、和諧的城鄉(xiāng)土地制度，但目前大多地方政府的城市化政策都存在變相掠奪農(nóng)民土地的傾向。對(duì)此我們建議：村莊改造要以改善農(nóng)民居住條件為主要目的，不宜把農(nóng)民的宅基地用地指標(biāo)由政府拿去統(tǒng)一使用；有關(guān)部門(mén)要嚴(yán)格把關(guān)城市規(guī)劃和村莊規(guī)劃中的面積擴(kuò)展，不要讓規(guī)劃成為大規(guī)模占用土地的工具；應(yīng)當(dāng)根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展程度的區(qū)劃，分類總結(jié)城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)并加以推廣，已有的城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)應(yīng)在同類條件的地方實(shí)施，不宜全面推廣。

　　我們這個(gè)具有5000年農(nóng)耕文明的國(guó)度，正面臨著城市化大潮的沖擊,我們堅(jiān)信,城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是應(yīng)對(duì)這種沖擊的唯一正確的途徑。