中國基層糾紛解決機(jī)制研究

　　四川大學(xué)左衛(wèi)民教授主持完成的國家社科基金重大項(xiàng)目《和諧社會(huì)的構(gòu)建與人民內(nèi)部矛盾解決體系的完善》，（項(xiàng)目號05&ZD044），形成的最終研究成果包括3部專著及多篇論文。課題組成員有：劉方權(quán)、郭松、馬靜華、馮露、張嘉軍。

　　我國進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期以來，各種社會(huì)矛盾劇增，糾紛種類日趨新型化，糾紛激烈程度明顯增強(qiáng)，涉及因素日趨復(fù)雜。2002年以后，全國各級人民法院每年受理的各類社會(huì)矛盾高達(dá)700萬－1000萬件以上，各級信訪部門每年受理的反映各種矛盾的信訪已超過1000萬件。面對人民內(nèi)部矛盾糾紛的新發(fā)展和新特點(diǎn)，中國既存化解、解決矛盾糾紛的制度和機(jī)制已經(jīng)出現(xiàn)一定程度的應(yīng)對失措。一些矛盾未能得到有效解決，甚至激化為群體性矛盾，已直接影響到社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。為此，本項(xiàng)目以S縣為具體考察對象，通過對各類糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行狀況進(jìn)行總體考察和深度把握，客觀揭示各種機(jī)制在應(yīng)對特定類型糾紛時(shí)的積極作用和存在問題，繼而提出有針對性的改革建議，供黨和政府決策參考，以促進(jìn)現(xiàn)有糾紛解決體系的完善，促進(jìn)社會(huì)和諧。

　　一、關(guān)于警察調(diào)處糾紛機(jī)制

　　在人民調(diào)解等基層糾紛解決機(jī)制的作用日漸式微的情況下，警察的糾紛解決功能作為一種社會(huì)沖突的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，對于及時(shí)有效地抑制沖突激化、平息矛盾，具有重要的作用。從公安機(jī)關(guān)警務(wù)功能的角度而言，通過警察對糾紛的干預(yù)，對于預(yù)防與減少因?yàn)榧m紛而轉(zhuǎn)化的違法犯罪的發(fā)生，具有不容忽視的效果。在當(dāng)前的社會(huì)治理體系之下，警察解決糾紛是糾紛本身、糾紛當(dāng)事人、區(qū)域社會(huì)內(nèi)的糾紛解決體系、公安機(jī)關(guān)、警察等諸因素互動(dòng)的結(jié)果。

　　警察調(diào)處的糾紛最為突出的特點(diǎn)在于糾紛當(dāng)事人之間在糾紛的過程中幾乎都存在著程度不同的暴力沖突。而眾多的糾紛之所以流向派出所，原因主要包括：第一，糾紛主體之間的暴力沖突與群眾對公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)性質(zhì)的認(rèn)知之間形成了契合，使得糾紛當(dāng)事人以及與糾紛無關(guān)的糾紛目擊者自覺地將之訴諸公安機(jī)關(guān)；第二，傳統(tǒng)的民間調(diào)解所依賴的權(quán)威性資源日漸不再，日常糾紛發(fā)生時(shí)缺乏一個(gè)有效的社會(huì)危機(jī)支持網(wǎng)絡(luò)，糾紛主體只得訴諸于公安機(jī)關(guān)等權(quán)力機(jī)關(guān)以尋求問題的解決；第三，現(xiàn)代公安機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)化布局，以及快速反應(yīng)的警務(wù)機(jī)制滿足了糾紛當(dāng)事人對糾紛解決的便捷性要求，同時(shí)，公安機(jī)關(guān)解決糾紛作為警務(wù)活動(dòng)整體的內(nèi)容之一，不僅反應(yīng)迅速，而且不收取任何的費(fèi)用，具有社會(huì)公共物品的特點(diǎn)，也容易為公眾所享用。各種糾紛調(diào)處方式中，調(diào)解是派出所解決糾紛的主要方式，而且這種調(diào)解表現(xiàn)出快速性和一定程度的強(qiáng)制性。

　　未來相對較長的一段時(shí)期里，仍然會(huì)有大量的糾紛流向公安機(jī)關(guān)，并且仍將以治安糾紛以及其他糾紛主體之間存在著暴力沖突情形的糾紛為主。從社會(huì)治理的角度來看，無論是在社會(huì)治安綜合治理的政策框架之下，還是在構(gòu)建和諧社會(huì)，創(chuàng)建平安社區(qū)的運(yùn)動(dòng)之中，公安機(jī)關(guān)都將在較長的一段時(shí)期之內(nèi)將排查與解決民間糾紛作為基層警務(wù)工作的重要內(nèi)容，并在糾紛解決的過程中表現(xiàn)出與其治理目的相一致的主動(dòng)性。

　　應(yīng)當(dāng)從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的高度來認(rèn)識警察調(diào)處糾紛，將糾紛調(diào)處納入“三基工程”建設(shè)之中，作為一項(xiàng)日常工作常抓不懈。同時(shí)，還應(yīng)修訂法律法規(guī)，明確公安機(jī)關(guān)警察調(diào)處民間糾紛的授權(quán)法律根據(jù)，以及經(jīng)由警察調(diào)處糾紛所達(dá)成協(xié)議的法律效力。針對警察調(diào)處民間糾紛的合法性問題，還可通過創(chuàng)新機(jī)制較好地予以彌補(bǔ)。從內(nèi)部管理角度，應(yīng)完善績效考核機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)民警調(diào)處糾紛的積極性，加強(qiáng)對基層公安機(jī)關(guān)民警解決糾紛技能的培訓(xùn)。

　　二、信訪解決糾紛機(jī)制

　　信訪反映的糾紛涉及征地補(bǔ)償安置、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)分配、城市管理、商品房“兩證”辦理、原改制企業(yè)職工社保等方面，充分表現(xiàn)出處于轉(zhuǎn)型期的S縣的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。

　　從糾紛解決的方式看，制度上主要規(guī)定了交辦和建議兩種，而實(shí)踐中主要是協(xié)調(diào)和包案。與其他糾紛解決機(jī)制相比，協(xié)調(diào)、包案會(huì)動(dòng)用更多的行政、經(jīng)濟(jì)資源。根據(jù)重復(fù)訪數(shù)據(jù)、個(gè)案分析及電話問卷等信息，可以認(rèn)為信訪解決糾紛的效果并不理想。法院或者司法對特定類型糾紛的拒絕，是導(dǎo)致當(dāng)事人在救濟(jì)無路的情況下訴諸信訪的重要原因。

　　短期看，信訪解決糾紛機(jī)制有其合理性，將會(huì)在一定范圍內(nèi)繼續(xù)存在。這是因?yàn)�，在利益均衡機(jī)制尚未建立，各種利益矛盾沖突激烈，而司法救濟(jì)能力存在局限的情況下，信訪無論作為一種利益表達(dá)機(jī)制，還是作為一種具體的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，對于解決那些涉及重大復(fù)雜利益，需要調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源才能“擺平”的糾紛確實(shí)有其必要，也具有訴訟、仲裁、人民調(diào)解等其他糾紛解決機(jī)制所不可比擬的優(yōu)勢。長期看，這種解決模式絕不應(yīng)當(dāng)是一種常態(tài)，而只能是轉(zhuǎn)型時(shí)期的一種無可奈何之舉，其必要更多的應(yīng)當(dāng)是通過信訪本應(yīng)具有的權(quán)利表達(dá)功能將這些政策性糾紛導(dǎo)入常規(guī)性的糾紛解決渠道，如訴訟、仲裁、協(xié)商、調(diào)解之中。

　　三、城市拆遷糾紛的行政裁決機(jī)制

　　在城市拆遷糾紛的諸種解紛機(jī)制中，拆遷行政裁決是當(dāng)下最重要的機(jī)制。從拆遷性質(zhì)和形態(tài)看，拆遷糾紛主要為官方利益的隱蔽性、糾紛形成的長期性和單方自決的非法性等特征。

　　宏觀上，拆遷糾紛源于城市發(fā)展，而在微觀層面，源于難以調(diào)和的利益分歧與對價(jià)格評估的公信力質(zhì)疑。從解決方式看，“裁決”被最大程度地避免，而在“和諧拆遷”的思想指導(dǎo)下，裁決人員主要采用庭審化調(diào)解、背對背協(xié)調(diào)和評估式說服等多元化的調(diào)解辦案機(jī)制。實(shí)踐中，拆遷裁決機(jī)制的主要問題表現(xiàn)為裁決主體的中立性不足與裁決程序的壓制性較強(qiáng)。理想模式是司法裁判，但在當(dāng)下，應(yīng)按照兼顧個(gè)人利益與公共利益、平衡法治主義與功利主義的基本原則對現(xiàn)行拆遷裁決程序進(jìn)行改革。

　　主要對策包括：分離拆遷管理與拆遷裁決職能，即將拆遷裁決職能從拆遷管理部門分離出來，建立相對獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)；擴(kuò)大拆遷裁決的受案范圍，即將所有類型的拆遷糾紛納入拆遷裁決受案范圍，包括拆遷許可糾紛、補(bǔ)償安置糾紛、拒絕搬遷糾紛和強(qiáng)制拆遷糾紛等；改革現(xiàn)有的房屋價(jià)格評估機(jī)制，即在堅(jiān)持價(jià)格評估機(jī)制的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)評估程序的參與性和評估方式、標(biāo)準(zhǔn)的合理性。

　　四、環(huán)境糾紛的行政解決機(jī)制

　　隸屬于環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)受理和解決了大多數(shù)環(huán)境糾紛。環(huán)境糾紛除具有原因復(fù)雜性、主客體不確定性、社會(huì)性等特點(diǎn)外，還具有如下特點(diǎn)：糾紛投訴人基本是環(huán)境污染的自然受害人，多人投訴占一定比例；防止型訴求所占比例較高；糾紛來源渠道多樣化；設(shè)廠型糾紛占有相當(dāng)比例。

　　除了采用責(zé)令改正、停止違法行為，限期整改、治理，限期搬遷和責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)等四種行政性解決方式之外，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)還采用以“協(xié)調(diào)”式的民事調(diào)解方式。環(huán)境糾紛的行政解決機(jī)制具有依附性/非獨(dú)立性、狀況性/非規(guī)范性、封閉性/非公開性及決定性/非合意性的特點(diǎn)。從糾紛解決效果看，投訴人對糾紛解決結(jié)果的接受度較高，但滿意程度偏低。制度層面的主要問題包括：立法調(diào)整的缺失、解紛機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、解紛程序封閉及解紛方式單一、與糾紛解決有關(guān)的監(jiān)測義務(wù)不確定、糾紛解決結(jié)果的效力不明。

　　從對策角度，應(yīng)考慮：填補(bǔ)立法空白，應(yīng)盡快擬定《環(huán)境損害賠償法》和《環(huán)境糾紛行政處理辦法》；設(shè)置相對獨(dú)立的糾紛解決機(jī)構(gòu)，具有可操作性的辦法是在縣及縣以上環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)中配備專職處理糾紛的環(huán)境監(jiān)察人員；增加程序公開性和調(diào)解方式的運(yùn)用，具體包括增加程序公開度、保證當(dāng)事人參與程序運(yùn)作的基本權(quán)利，以及可考慮在行政性解決方式的基礎(chǔ)上強(qiáng)制性地增加民事性解決方式；增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測在糾紛解決中的運(yùn)用，進(jìn)一步細(xì)化行政解決程序中環(huán)境監(jiān)測站的監(jiān)測義務(wù)。

　　五、勞動(dòng)爭議仲裁機(jī)制

　　勞動(dòng)爭議的增長與自然因素、經(jīng)濟(jì)因素和組織因素的變化密切相關(guān)。其主要特征表現(xiàn)為：集體勞動(dòng)爭議比例小，但涉及勞動(dòng)者人數(shù)眾多，社會(huì)影響較大；公有制單位發(fā)生爭議的比例不低；身份型爭議比例較小，經(jīng)濟(jì)型勞動(dòng)爭議所占比例較大；工傷爭議的發(fā)生頻率和標(biāo)的額均為最高。除了已有文獻(xiàn)揭示的原因外，勞動(dòng)爭議發(fā)生的主要原因還有：勞動(dòng)合同的簽約率低，勞動(dòng)關(guān)系雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確；工傷爭議方面，用人單位利用效率低下的工傷保險(xiǎn)理賠程序，拖延工傷處理，進(jìn)而引發(fā)爭議；保險(xiǎn)福利爭議方面，不少用人單位未依法或依約為勞動(dòng)者購買各種保險(xiǎn)，一旦解除勞動(dòng)關(guān)系，極易形成爭議；勞動(dòng)報(bào)酬?duì)幾h方面，因人力資源管理過程不規(guī)范，勞動(dòng)者的工作量難以確定而容易引發(fā)爭議；等等。

　　仲裁機(jī)制主要表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：庭審方式靈活，裁判機(jī)制高度書面化，職業(yè)法律人員參與有限但作用明顯。其總體效果較好，但一定比例的案件未被立案、和解調(diào)解率不高的現(xiàn)象也反映了一定程度的問題。在制度層面，仲裁機(jī)制的主要問題有：立案條件設(shè)定過高、仲裁機(jī)構(gòu)的行政化傾向在一定程度上影響了裁判公正、仲裁程序缺乏必要的分類機(jī)制、仲裁與訴訟關(guān)系設(shè)置不盡合理、勞動(dòng)者法律援助機(jī)制保障不足（配套）。

　　相應(yīng)的對策包括：放寬立案條件，增強(qiáng)仲裁程序的可利用性；進(jìn)一步增強(qiáng)仲裁程序的司法性，一方面，充分吸納仲裁實(shí)體化的改革經(jīng)驗(yàn)，包括取消仲裁機(jī)構(gòu)的行政職能、提高仲裁業(yè)務(wù)的專門化、保障辦案經(jīng)費(fèi)等，另一方面，應(yīng)當(dāng)取消仲裁庭（獨(dú)任仲裁員）組成的行政指令制度，建立多方遴選機(jī)制；區(qū)分案件復(fù)雜程度，相應(yīng)地確立繁簡不同與時(shí)限不等的仲裁程序；淡化法院訴訟，增強(qiáng)勞動(dòng)仲裁終結(jié)糾紛的功能，使之真正成為勞動(dòng)爭議糾紛解決體系的核心機(jī)制；擴(kuò)大法律援助范圍，建立部分類型案件的強(qiáng)制法律援助制度。

　　六、消費(fèi)者協(xié)會(huì)解決糾紛機(jī)制

　　向消協(xié)投訴已成為消費(fèi)糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人尋求糾紛解決的主要途徑。其主要特點(diǎn)表現(xiàn)為：經(jīng)常性、糾紛雙方力量的不均衡性、個(gè)案標(biāo)的額較小、生存型糾紛所占比例較大，等等。

　　消協(xié)解決糾紛的方式多種多樣，但具有如下特點(diǎn)：事實(shí)認(rèn)定模糊化、綜合利用各種資源、靈活多樣的糾紛解決策略。大部分消費(fèi)糾紛都得到及時(shí)、有效解決，當(dāng)事人相對滿意度較高。消協(xié)解紛機(jī)制的主要問題是：對糾紛事實(shí)和證據(jù)的調(diào)查過于簡化、對當(dāng)事人主體意志的尊重程度不夠、糾紛解決過程的公開性有所不足。

　　消協(xié)解決紛機(jī)制應(yīng)從以下方面進(jìn)行改革：加強(qiáng)對糾紛事實(shí)和證據(jù)的調(diào)查，配備獨(dú)立的糾紛解決人員，適當(dāng)提高程序的公開性和透明度。

　　七、人民調(diào)解

　　20世紀(jì)90年代以來，人民調(diào)解的解紛數(shù)量逐年下降，且降幅較大�；橐黾彝ゼm紛、房屋宅基地糾紛的下降趨勢最為明顯，但鄰里糾紛有所上升。

　　人民調(diào)解的解紛數(shù)量之所以呈現(xiàn)下降趨勢，主要原因是：隨著糾紛形態(tài)與當(dāng)事人訴求取向的變化，部分從人民調(diào)解流入法院訴訟；公安機(jī)關(guān)全天候的警務(wù)機(jī)制及其服務(wù)功能，也在一定程度上分流了相當(dāng)比例的糾紛。與糾紛解決數(shù)量的下降趨勢一致，人民調(diào)解組織也呈“質(zhì)”的下降。相應(yīng)的舉措是“層級化”與“網(wǎng)絡(luò)化”的發(fā)展。

　　基于公共選擇的原因，其他糾紛解決機(jī)制在很長時(shí)期內(nèi)都無法完全替代人民調(diào)解。借助國家權(quán)力的推動(dòng)，人民調(diào)解組織的發(fā)展可能蘊(yùn)含了基層社會(huì)自治秩序形成的契機(jī)。未來一段時(shí)期內(nèi)，人民調(diào)解的組織建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化，調(diào)解人員的年齡與知識結(jié)構(gòu)應(yīng)繼續(xù)調(diào)整，財(cái)政支持力度也應(yīng)繼續(xù)增強(qiáng)。

　　總體而言，S縣的糾紛解決體系高度統(tǒng)一于建構(gòu)和諧社會(huì)的整體目標(biāo)，解紛機(jī)制呈多樣化發(fā)展趨勢，明顯由國家權(quán)力主導(dǎo)，相互之間呈低度的協(xié)同性。其主要的問題如，國家化色彩過濃，當(dāng)事人主導(dǎo)性較弱，解紛機(jī)構(gòu)、機(jī)制之間的協(xié)調(diào)性不夠，部分類型糾紛的解決機(jī)制效果有限。

　　由于中國目前仍處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，而且這種轉(zhuǎn)型還遠(yuǎn)未結(jié)束，未來中國社會(huì)的糾紛與矛盾仍將處于多發(fā)態(tài)勢。因此，應(yīng)樹立一種促進(jìn)社會(huì)和諧的糾紛解決觀，即構(gòu)建何種糾紛解決體系、如何構(gòu)建、以及如何評價(jià)這一個(gè)糾紛解決體系都要以形成良性的社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。為此，應(yīng)強(qiáng)化四個(gè)制度建設(shè)：首先，堅(jiān)持多元化的發(fā)展方向，但要從制度層面理順相關(guān)基本問題；其次，健全當(dāng)事人主導(dǎo)糾紛解決的制度性保障；再次，增強(qiáng)解紛機(jī)制之間整體的協(xié)調(diào)性與聯(lián)動(dòng)性；最后，應(yīng)更重視國家能力的建設(shè)。