中國兩型社會試驗區(qū)的體制機制創(chuàng)新

　　湖南商學(xué)院歐陽峣教授主持的國家社科基金重大項目《全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新研究》，（項目號08&ZD042），最終成果《中國兩型社會試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新研究》，已列入湖南省“十二五” 重點圖書出版規(guī)劃，將由湖南大學(xué)出版社出版。該項目由湖南商學(xué)院牽頭，中南財經(jīng)政法大學(xué)、湖南省社科院和省經(jīng)濟研究信息中心參加，項目組成員有：李定珍、張建民、尹向東、唐宇文、夏飛、聶國卿、彭炳忠、生延超、陳修謙、孫紅玲、陶開宇、劉敏、劉黎輝、鄧柏盛、黃漫宇、易先忠、蔡建河、杜焱、劉智勇、羅會華、李堅飛。

　　本項目研究主要基于世界經(jīng)濟發(fā)展、中國經(jīng)濟發(fā)展和中部地區(qū)發(fā)展的背景，目的在于借鑒國際的經(jīng)驗和模式，探索中部地區(qū)建設(shè)兩型社會的具體路徑及對策措施，通過改革與創(chuàng)新形成新的體制機制，為推動全國改革、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與社會和諧發(fā)揮示范和帶動作用。其主要意義在于，從理論上看，基于制度創(chuàng)新的視角，系統(tǒng)研究兩型社會試驗區(qū)的體制機制創(chuàng)新，尋求實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的具體模式及其制度保障，以新的內(nèi)容豐富和充實科學(xué)發(fā)展觀和制度經(jīng)濟學(xué)理論；從實踐上看，基于體制機制的視角，深入研究兩型社會試驗區(qū)的體制機制設(shè)計及思路，構(gòu)建體制機制創(chuàng)新的框架，為加快試驗區(qū)建設(shè)提供可操作的政策措施。

　　一、研究過程和方法

　　根據(jù)本項目的戰(zhàn)略性研究特征，我們致力于分析現(xiàn)實狀況、明確創(chuàng)新思路和提出對策措施。

　　1、通過系統(tǒng)的調(diào)查和分析，比較全面準確地把握了試驗區(qū)的資源環(huán)境及其體制機制的狀況。調(diào)查研究是戰(zhàn)略研究的基礎(chǔ)，課題組開展了廣泛的調(diào)查研究，具體的調(diào)研工作分三種形式進行。第一種是問卷調(diào)查，我們制作了三份調(diào)查問卷，分別發(fā)放給黨政機關(guān)、企業(yè)和居民。共發(fā)放問卷1700份，收回1503份，問卷回收率為88.4%。我們整理了問卷調(diào)查的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進行了相關(guān)的數(shù)據(jù)分析。第二種是實地調(diào)查，我們先后到長沙、株州、湘潭和武漢市召開座談會，聽取各市政府辦、研究室、兩型辦、發(fā)改委、經(jīng)委、國土局、環(huán)保局、財政局、稅務(wù)局等部門的意見；同時，對典型企業(yè)和專家學(xué)者進行了深度訪談。第三種是查閱資源，我們收集了大量的研究文獻和統(tǒng)計年鑒，進行了認真的研讀和分析。通過細致的工作，比較全面地掌握了兩個試驗區(qū)的資源環(huán)境狀況，比較準確地把握了試驗區(qū)體制機制的缺陷，比較深入地分析了目前存在的問題及原因嗎，從而為探索試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新奠定了堅實的基礎(chǔ)。

　　2、通過深入的研究和探索，基本明確了試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新的思路。對試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新的研究，本身是一項創(chuàng)新的研究；現(xiàn)有的研究文獻很少涉及體制機制創(chuàng)新的問題，需要我們進行新的探索。我們的收獲主要體現(xiàn)在，一是總結(jié)了國際上的成功經(jīng)驗，分析了其中的啟示和借鑒；二是分析了目前存在的問題，明確了改革和創(chuàng)新的方向；三是制定了系統(tǒng)的創(chuàng)新思路，形成了完整的創(chuàng)新框架。從總體上看，我們把試驗區(qū)的體制機制創(chuàng)新分解為兩個層次。第一層次是直接的體制機制創(chuàng)新，即資源節(jié)約和環(huán)境保護的體制機制創(chuàng)新；第二層次是間接的體制機制創(chuàng)新，即產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、技術(shù)支撐和政府管理的體制機制創(chuàng)新。這個創(chuàng)新的框架，比較好地概括了試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新的整體內(nèi)容。

　　3、通過有針對性的借鑒和創(chuàng)新，制定了一套可操作的對策措施。我們借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，認真地研究對策措施。圍繞資源節(jié)約、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、技術(shù)支撐和政府管理的體制機制創(chuàng)新，提出了比較系統(tǒng)的操作辦法。有的對策措施創(chuàng)新性強或針對性強，有的對策措施比較切實可行，受到了政府和社會的重視。比如，關(guān)于長沙大河西先導(dǎo)區(qū)政府管理體制改革的做法及政策建議，關(guān)于長沙市節(jié)約集約利用土地的做法及政策建議，總結(jié)和概括了試驗區(qū)建設(shè)創(chuàng)新實踐的經(jīng)驗；關(guān)于完善試驗區(qū)法規(guī)體系的政策建議，關(guān)于實行“綠色消費積分卡”制度的政策建議，借鑒了日本的經(jīng)驗；關(guān)于加強兩型社會宣傳教育的政策建議，發(fā)現(xiàn)了試驗區(qū)建設(shè)和改革的基礎(chǔ)性問題。這些政策建議針對性和操作性強，具有較好的推廣價值。

　　 二、成果的主要內(nèi)容

　　本項成果的內(nèi)容包括7個子課題的研究成果，共分為3個部分和7章。第一部分是總論內(nèi)容，包括兩型社會建設(shè)戰(zhàn)略和體制機制創(chuàng)新的總體思路。第1章闡述了科學(xué)發(fā)展觀與兩型社會建設(shè)戰(zhàn)略的必然聯(lián)系，總結(jié)了日本和歐盟探索資源節(jié)約和環(huán)境保護體制機制的成功經(jīng)驗，并通過對試驗區(qū)資源環(huán)境狀況的綜合評價，制定了兩型社會建設(shè)戰(zhàn)略的指標體系。第2章分析了兩型社會體制機制創(chuàng)新的涵義和作用，提出了改革創(chuàng)新的路徑設(shè)計，明確了基本的原則、思路和框架。第二部分是主體內(nèi)容，包括資源節(jié)約和環(huán)境保護的體制機制創(chuàng)新。第3章分析了試驗區(qū)的資源開發(fā)狀況與體制機制缺陷，明確了資源節(jié)約型生產(chǎn)方式、消費方式和城市發(fā)展模式中體制機制創(chuàng)新的重點，提出了創(chuàng)新的思路及對策措施。第4章分析了試驗區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況與體制機制缺陷，闡述了財政、貨幣和資源性政策的作用，提出了試驗區(qū)環(huán)境保護體制機制創(chuàng)新的思路及對策措施。第三部分是支撐內(nèi)容，包括產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、技術(shù)支撐和政府管理的體制機制創(chuàng)新。第5章分析了試驗區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況與體制機制缺陷，明確了體制機制設(shè)計需要解決的問題，提出了產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)體制機制創(chuàng)新的思路及對策措施。第6章分析了試驗區(qū)對兩型技術(shù)的巨大需求，探討了兩型技術(shù)的需求生成機制和供給生成機制，提出了技術(shù)支撐體制機制創(chuàng)新的思路及對策措施。第7章回顧了長株潭城市群和武漢城市圈政府管理體制改革的歷程，制定了改革的三階段路線設(shè)計及階段目標，提出了試驗區(qū)政府管理體制機制創(chuàng)新的對策措施。

　　三、成果的主要觀點

　　1、科學(xué)發(fā)展觀與兩型社會建設(shè)是指導(dǎo)思想與實踐戰(zhàn)略的關(guān)系，是戰(zhàn)略思想與戰(zhàn)略決策的關(guān)系。兩型社會建設(shè)戰(zhàn)略是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的邏輯必然：從科學(xué)發(fā)展觀到可持續(xù)發(fā)展原則，再到資源節(jié)約型社會，這是具有客觀必然性的邏輯鏈條；從科學(xué)發(fā)展觀到人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展原則，再到環(huán)境友好型社會，這也是具有客觀必然性的邏輯鏈條。

　　2、兩型社會建設(shè)的資源環(huán)境發(fā)展目標是綜合性的。資源環(huán)境承載力應(yīng)包含多種動態(tài)的要素和內(nèi)容，資源環(huán)境的承載對象既包含自然資源環(huán)境系統(tǒng)，更涉及社會資源環(huán)境使用和治理效率與水平系統(tǒng)，主要有自然資源的豐裕度、資源的使用效率、環(huán)境治理能力與水平以及生態(tài)環(huán)境破壞程度等。

　　3、兩型社會的體系機制創(chuàng)新，就是按照“兩型社會”建設(shè)的要求，對原有體制進行改革、調(diào)整和優(yōu)化。體制與機制是一對具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的范疇，體制是機制的載體，機制是體制的屬性，兩者都對社會系統(tǒng)運行的目標和程度起著規(guī)定和調(diào)節(jié)的作用；通過規(guī)范和引導(dǎo)主體的行為，為兩型社會建設(shè)提供新的體制機制保障。

　　4、兩型社會試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新應(yīng)該遵循“協(xié)同發(fā)展、重點突破、逐步推進”的原則。協(xié)同發(fā)展就是將源源節(jié)約、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、技術(shù)支持和政府管理體制機制有機結(jié)合，全面推進各個領(lǐng)域的改革；重點突破就是在環(huán)境治理、節(jié)能減排以及土地利用、政府管理等重點領(lǐng)域率先突破，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)帶動整個試驗區(qū)的改革和建設(shè)；逐步推進就是將改革過程區(qū)分不同的階段，在不同的階段達到一定目標，最后達到改革的總目標。

　　5、兩型社會試驗區(qū)的體制機制創(chuàng)新應(yīng)該堅持統(tǒng)籌兼顧的方法。調(diào)動各種主體的積極性，綜合運用各種手段，協(xié)調(diào)推進各個領(lǐng)域的體制機制創(chuàng)新；總體思路是在建設(shè)主體上構(gòu)建“政府、企業(yè)、居民”相結(jié)合的體制機制，在建設(shè)內(nèi)容上構(gòu)建“技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、文化”相結(jié)合的體制機制，在建設(shè)手段上構(gòu)建“行政、市場、教育”相結(jié)合的體制機制。

　　6、兩型社會試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新是復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。資源節(jié)約、環(huán)境保護以及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、技術(shù)支撐和政府管理的體制機制創(chuàng)新應(yīng)該是最基本的內(nèi)容，其中資源節(jié)約和環(huán)境保護體制機制創(chuàng)新是主體內(nèi)容，屬于第一層次，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、技術(shù)支撐和政府管理體制機制創(chuàng)新是直接相關(guān)的內(nèi)容，屬于第二層次。

　　7、兩型社會的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)體制機制是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)各要素之間相關(guān)關(guān)系的制度體系以及作用過程與方式。它是一個結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和功能耦合的有機系統(tǒng)，其基本構(gòu)成包括經(jīng)濟利益驅(qū)動機制、產(chǎn)業(yè)環(huán)境拉動機制、政府政策激勵機制和法律道德約束機制，其中的每一種機制又由具有特殊功能的次級機制構(gòu)成。

　　8、“兩型技術(shù)”具有外部性強和創(chuàng)新動力不足等特征。需要通過有效的制度安排，從需求和供給兩個環(huán)節(jié)培育生成機制，引導(dǎo)消費觀念的轉(zhuǎn)變、確定資源環(huán)境價格和采取激勵性政策培育生成機制，增強創(chuàng)新動力、產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合攻關(guān)和技術(shù)聯(lián)盟培育供給機制。

　　四、具體的對策建議

　　本項目成果提出了一些有價值的對策建議。從總體上看，在資源節(jié)約、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、技術(shù)支撐、政府管理等方面都明確了體制機制創(chuàng)新的思路，提出了相應(yīng)的對策建議。

　　1、兩型社會試驗區(qū)建設(shè)存在的問題及對策建議。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新進展緩慢，主要表現(xiàn)在：新機構(gòu)職責(zé)不清，與政府部門職能重疊，協(xié)調(diào)工作的難度大；政府部門效率比較慢，政策執(zhí)行力不強，職能轉(zhuǎn)變的難度大；偏重工程項目建設(shè)，忽視體制機制創(chuàng)新，改革創(chuàng)新的難度大；中央和地方政策不配套，措施落實不到位，先行先試的難度大。針對這些問題提出在工作思路上實現(xiàn)幾個轉(zhuǎn)變。一是從重工程項目向重體制機制的轉(zhuǎn)變；二是從重全面推進向重率先突破的轉(zhuǎn)變：三是從重財稅支持向重技術(shù)創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變；四是從重行政權(quán)力向重法制建設(shè)的轉(zhuǎn)變。

　　2、長沙市節(jié)約集約利用土地的做法及政策建議。長沙市通過健全規(guī)劃約束機制、制度保障機制和管理促進機制，正在逐步形成有利于節(jié)約集約利用土地的體制機制。同時，在實踐中探索了五種節(jié)約用地模式：農(nóng)民高層公寓式安置節(jié)地模式，整合立體空間資源的城市建設(shè)節(jié)地模式，建設(shè)高層廠房、標準廠房的開發(fā)區(qū)節(jié)地模式，引導(dǎo)農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中的新農(nóng)村建設(shè)節(jié)地模式，優(yōu)化土地空間布局的城市道路節(jié)地模式。并提出了進一步推進土地節(jié)約集約利用的政策建議：一是綜合運用法律手段、行政手段和經(jīng)濟手段，完善監(jiān)管機制；二是建立城鄉(xiāng)一體化地價系統(tǒng)，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的用地政策；三是建立可操作性的技術(shù)評價體系，完善節(jié)約集約用地評估辦法。

　　3、長沙市大河西先導(dǎo)區(qū)創(chuàng)新管理體制機制的做法及政策建議。長沙市大河西先導(dǎo)區(qū)通過創(chuàng)新管理體制和運行機制、創(chuàng)新行政流程和審批機制、創(chuàng)新建設(shè)模式和投融資機制，初步形成了運轉(zhuǎn)高效的行政格局，為把改革引向深入提出了政策建議。一是加快各級政府行政管理體制的配套改革，二是健全和完善已顯雛形的先導(dǎo)區(qū)行政管理體制機制，三是努力形成長期有效運行和穩(wěn)定運行的機制。

　　五、學(xué)術(shù)影響和應(yīng)用價值

　　本成果已經(jīng)產(chǎn)生了較好的學(xué)術(shù)影響，闡述的思想觀點，在全國性的學(xué)術(shù)研討會上受到一些著名專家的肯定和好評。課題組共發(fā)表研究論文27篇，其中有的論文已在《人民日報》、《中國社會科學(xué)報》、《中國工業(yè)經(jīng)濟》、《財政研究》、《中國流通經(jīng)濟》、《國家行政學(xué)院學(xué)報》等國家級重要刊物發(fā)表。由于提出了兩型社會試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新的思路，并提出了可操作的對策建議，具有重要的應(yīng)用價值。國家環(huán)境保護部、湖南省委政策研究室、湖南省委宣傳部、湖南省人大常委會、湖南省政協(xié)委員會，先后采納和吸收了相關(guān)的政策建議。同時，這項成果引起了新聞媒體的關(guān)注，《中國綠色時報》、《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報》、《湖南日報》、《湖南經(jīng)濟報》、《三湘都市報》先后進行報道，并介紹了主要觀點、對策措施及其重要價值。