西部三農(nóng)問題的形成機理破解思路及政策建議

　　國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重大項目《西部全面建設(shè)小康社會中的三農(nóng)問題及對策研究》（項目號04&ZD018），最終成果是專著：《中國西部三農(nóng)問題通論》（中國社會科學(xué)出版社2010年2月版，132萬字），項目首席專家蘭州大學(xué)聶華林教授，主要參加人員：李泉、李秀紅、任海軍、楊敬宇、楊向飛、翟彬、藺全錄、羅哲、張貢生、高黎、于鴻君、劉同德、張帥等。

　　我國全面建設(shè)小康社會最困難之處，不在東部，在西部；不在城市，在農(nóng)村，特別是在西部農(nóng)村。西部三農(nóng)問題的成因有其特殊性，是由于西部存在著特殊的自然生態(tài)環(huán)境條件和社會經(jīng)濟發(fā)展條件。西部是欠發(fā)達狀況下的三農(nóng)問題。只有正確認識西部三農(nóng)問題的特殊性和形成機理，才能找到破解的正確途徑。

　　一、西部三農(nóng)問題的形成機理

　　西部農(nóng)民增收緩慢且十分困難只是一種表象，只有正確認識西部三農(nóng)問題形成的的機理，那么表象問題才有可能得以解決。西部三農(nóng)問題既是西部PPE惡性循環(huán)的結(jié)果，也是西部RAP惡性循環(huán)的結(jié)果，更突出的表現(xiàn)為PPE惡性循環(huán)與RAP惡性循環(huán)耦合作用的結(jié)果。

　　首先，西部三農(nóng)問題是西部PPE怪圈（“貧困——人口過度增長——環(huán)境退化”惡性循環(huán)）作用的結(jié)果。必須正視這樣一個現(xiàn)實，西部生態(tài)環(huán)境惡化狀況并不是孤立的一種現(xiàn)象，一方面是和西部惡劣的自然環(huán)境相聯(lián)系的，另一方面更突出的是和西部農(nóng)村貧困落后相聯(lián)系的。貧困使人們只能顧及眼前的生存需要，很難顧及長遠利益。因為貧困，人們無力解決自己的生態(tài)環(huán)境問題；因為貧困，人們也難以有效制止自己對生態(tài)環(huán)境的破壞行為。同樣，因為生態(tài)環(huán)境脆弱，人們?nèi)狈�解決貧困問題的有效途徑；因為生態(tài)環(huán)境惡化，人們生活更加貧困。顯見地，貧困和生態(tài)環(huán)境退化狀況下的人口過度增長必然更加加劇貧困和生態(tài)環(huán)境退化。

　　其次，西部“三農(nóng)”問題也是RＡＰ怪圈 ( “農(nóng)村社會發(fā)育程度低――傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)所占分額大、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一――農(nóng)民文化素質(zhì)低” 惡性循環(huán) )作用的結(jié)果。所謂ＲＡＰ怪圈是指西部農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民三者各自發(fā)展條件不足而形成的相互影響和相互制約的惡性循環(huán)現(xiàn)象。西部農(nóng)村社會發(fā)育程度低突出地表現(xiàn)在人口居住分散且社會分工發(fā)育不良。社會發(fā)育低既使農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏良好的社會經(jīng)濟環(huán)境條件，也使農(nóng)民素質(zhì)的提高缺乏良好的社會條件。西部農(nóng)村規(guī)模大、質(zhì)量低、結(jié)構(gòu)不合理的人力資源狀況不但影響著農(nóng)民家庭的實際收入，而且還會給農(nóng)村社會進步和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生現(xiàn)實的不利影響，更不利于農(nóng)村的長遠發(fā)展。

　　再次，西部三農(nóng)問題還是PPE怪圈和RAP怪圈耦合作用的結(jié)果。一方面交通和信息的閉塞，農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的落后，直接影響到教育、文化等社會事業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)村人口的文化素質(zhì)很難得以提高；另一方面貧困和環(huán)境退化造就了人口的過度增長，使農(nóng)村產(chǎn)生了大量“剩余人口”，這些“剩余人口”的絕大部分構(gòu)成了低素質(zhì)的農(nóng)民隊伍。而低素質(zhì)的農(nóng)民隊伍則一方面制約了農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，另一方面又會進一步產(chǎn)生大量的農(nóng)村“剩余人口”，從而加劇了貧困和環(huán)境退化。這樣，西部農(nóng)村過度人口增長狀況下的低素質(zhì)農(nóng)民隊伍就構(gòu)成了PPE怪圈和RAP怪圈的耦合節(jié)點。關(guān)注PPE怪圈與RAP怪圈的耦合節(jié)點是很重要的。問題歸結(jié)到一點就是要從根本上解決西部農(nóng)村的貧困問題。而要解決農(nóng)民貧困問題就必須增加農(nóng)民收入，但是受制于生態(tài)環(huán)境、人口和社會發(fā)育程度低等因素，要迅速提高農(nóng)民收入又是不可能的。因此，解決西部三農(nóng)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是必須打破PPE怪圈和RAP怪圈及其耦合節(jié)點。

　　二、破解西部三農(nóng)問題的總體思路 

　　破解西部三農(nóng)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是必須打破PPE怪圈RAP怪圈及其耦合關(guān)系鏈。其總體思路是：通過經(jīng)濟重建，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整；通過生態(tài)重建，以生態(tài)發(fā)展既解決生態(tài)環(huán)境惡化問題又重塑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，增加農(nóng)民收入；通過社會重建，走農(nóng)村城鎮(zhèn)化之路提高農(nóng)村社會發(fā)育程度；通過制度重建，以適當(dāng)?shù)闹贫冗x擇和制度安排，既解決社會發(fā)育遲緩的問題，又向經(jīng)濟技術(shù)要效益；通過文化重建，塑造新型農(nóng)民，提高農(nóng)村文明程度，實施文化扶貧和管理扶貧；通過城鄉(xiāng)關(guān)系重建，協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系，協(xié)調(diào)城市工業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展的關(guān)系，通過城鄉(xiāng)聯(lián)動，建立一整套適合西部實際的、行之有效的農(nóng)業(yè)反哺機制。

　　1、經(jīng)濟重建。經(jīng)濟重建的核心是以市場化為目標的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。在新時期，要推動西部農(nóng)業(yè)發(fā)展，僅有減免稅負政策還是遠遠不夠的，應(yīng)不斷加大各級政府預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資，擴大農(nóng)業(yè)公共品供給范圍，重點是中小型農(nóng)田水利設(shè)施和節(jié)水灌溉設(shè)施、生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)與技術(shù)推廣服務(wù)、鄉(xiāng)村道路、人畜飲水工程、電網(wǎng)改造、通訊、廣播電視和農(nóng)產(chǎn)品交易市場設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上加快土地流轉(zhuǎn)，當(dāng)前的關(guān)鍵是正確處理和引導(dǎo)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的合理轉(zhuǎn)讓。同時，要大力發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，并以此對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)生更為緊密地聯(lián)系，努力改變農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的單一性。要根據(jù)市場化目標的要求，實施農(nóng)業(yè)企業(yè)化。農(nóng)業(yè)企業(yè)化有利于加速農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，培育新的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長點，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟水平；有利于培育市場主體，推動農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、商品化和社會化生產(chǎn)；有利于從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟內(nèi)部實施二元經(jīng)濟的新突破。

　　2、生態(tài)重建。生態(tài)重建不是簡單的生態(tài)恢復(fù)，而是要求將生態(tài)發(fā)展作為解決西部生態(tài)環(huán)境問題與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題的突破口。其基本意思是：以生態(tài)建設(shè)為基礎(chǔ)，以人工生態(tài)模擬為條件并通過一定的生態(tài)技術(shù)、生化技術(shù)、工程技術(shù)、經(jīng)濟技術(shù)等手段建立起來的生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)，不僅應(yīng)具有維持人類的生態(tài)條件、提高人民生活質(zhì)量的效用，而且還應(yīng)有較高的經(jīng)濟產(chǎn)出并伴隨著經(jīng)濟產(chǎn)出的增加對農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)產(chǎn)生明顯有利的變化，有利于新型產(chǎn)業(yè)（生態(tài)產(chǎn)業(yè)、水土保持產(chǎn)業(yè)、沙產(chǎn)業(yè)、林產(chǎn)業(yè)、草產(chǎn)業(yè)等）的形成，通過新型產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展促進農(nóng)村特色經(jīng)濟的發(fā)展，激活農(nóng)村貧困地區(qū)的造血功能以解決貧困落后。西部農(nóng)村要以防護林體系、水源涵養(yǎng)林體系、水土保持林體系為重點，以改善中小氣候為核心，建立區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境系統(tǒng)。在小流域治理上，要以水土保持為中心，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟型的壩系農(nóng)業(yè)。

　　3、社會重建。社會重建的目的就是為了提高西部農(nóng)村的社會發(fā)育程度。西部農(nóng)村社會發(fā)育程度低更為突出的表現(xiàn)是社會分工的欠發(fā)育。社會分工欠發(fā)育而導(dǎo)致市場經(jīng)濟發(fā)展遲緩，市場經(jīng)濟發(fā)展遲緩與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的自然經(jīng)濟基礎(chǔ)不無關(guān)系。西部農(nóng)村尤其是貧困山區(qū)社會分工欠發(fā)育一個非常重要的原因是人口居住的高度分散化，既使社會分工發(fā)育內(nèi)在的動力缺失。而交通、通訊、廣播電視、水電等基礎(chǔ)設(shè)施的落后則惡化了社會發(fā)育的環(huán)境。在西部農(nóng)村越是深山區(qū)、高寒山區(qū)，交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施越發(fā)落后，其人口密度也就越發(fā)低，從而也就越發(fā)落后，是很不容易形成真正經(jīng)濟意義上的社會分工的。為了提高西部農(nóng)村的社會發(fā)育程度，首先要加大各級政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度；其次要通過生態(tài)移民、扶貧移民、梯度移民等重大舉措，使貧困山區(qū)的人口向生存與發(fā)展條件相對較好的村鎮(zhèn)和小城市集中；再次在人口相對比較集中的地方，要搞好市場建設(shè)，發(fā)展集市貿(mào)易，促進社會分工的發(fā)育；第四要在推進城鎮(zhèn)化的同時，注意鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)的適度集中，努力克服城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)空洞化，使向城鎮(zhèn)集中的農(nóng)民能夠方便地就業(yè)。

　　4、制度重建。制度重建的目標就是通過適當(dāng)?shù)闹贫冗x擇與制度安排，既提高社會發(fā)育程度又向經(jīng)濟技術(shù)要效益。西部有著比東部更為嚴重的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟制度。在這種制度安排下，政治上，農(nóng)民缺少平等的參與機會；政策上，農(nóng)民是被動的接受者；行政上，農(nóng)民常常是被管理的對象；經(jīng)濟上，農(nóng)民缺少公平競爭與發(fā)展的機會，形不成集團力量；就業(yè)上，農(nóng)民缺少與城市居民相等的就業(yè)機會，就業(yè)往往受到種種限制；公共服務(wù)上，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民往往屬于最后考慮的范疇；社會保障與國家福利上，農(nóng)民常常成為被遺忘的角落，等等。首先，從制度創(chuàng)新的角度來看，解決西部三農(nóng)問題的核心是要還農(nóng)民以“國民待遇”，給農(nóng)民以平等的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)利。西部三農(nóng)問題特殊性還表現(xiàn)為矛盾的多重性、復(fù)雜性與積累性，必須依靠政府的積極干預(yù)，適時做出政策調(diào)整，支持農(nóng)業(yè)，扶持農(nóng)村，幫助農(nóng)民。其次，要把穩(wěn)步推進現(xiàn)行戶籍制度改革與穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系結(jié)合起來。要認識到在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，西部農(nóng)村特別是貧困山區(qū)，土地仍將是農(nóng)民生存與發(fā)展的基本生產(chǎn)要素。對于這樣的一批農(nóng)民關(guān)鍵不是要急于解決戶籍制度問題，關(guān)鍵是要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包制度。再次，要報科學(xué)界定地方政府的職責(zé)，建立健全地方財政體制，優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)。切實有效地精簡縣、鄉(xiāng)的機構(gòu)和人員，加快地方政府職能轉(zhuǎn)變。第四，要大力推進農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，關(guān)鍵的是要在西部農(nóng)村將集體經(jīng)濟股份化。因為在西部農(nóng)村集體經(jīng)濟不但是腐敗的溫床，而且成為一些地方官員尋租的籌碼，根源就在于這種沒有群眾基礎(chǔ)的“集體經(jīng)濟”體制。

　　5、文化重建。這里講的文化是指廣義文化。文化重建的目的就是提高西部農(nóng)民文化素質(zhì)，塑造新型農(nóng)民，提高西部農(nóng)村文明程度。舒爾茨認為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的出路在于向農(nóng)民進行人力資本投資，使得現(xiàn)代生產(chǎn)要素得以在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域廣泛使用。首先要大力發(fā)展西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育和職業(yè)技術(shù)教育。政府應(yīng)保證和不斷加大對基礎(chǔ)教育的投資力度，嚴格西部農(nóng)村九年制義務(wù)教育。其次要注意對農(nóng)村婦女的教育與培訓(xùn)，關(guān)心婦女健康，發(fā)揮婦女在農(nóng)村文明建設(shè)中的作用，使婦女充分參與經(jīng)濟與社會發(fā)展。再次各級政府應(yīng)加強農(nóng)村文明建設(shè)的教育與宣傳，搞好農(nóng)村廣播、電視等現(xiàn)代媒體的建設(shè)與發(fā)展；要通過科技集市和科技專業(yè)戶來普及農(nóng)業(yè)科技知識，以農(nóng)民喜聞樂見的形式提高其農(nóng)業(yè)科技水平。第四實施“文化扶貧”，即在貧困山區(qū)通過文化下鄉(xiāng)、思想教育到戶、科技扶貧到戶、九年制義務(wù)教育落實到戶、勞動技能培訓(xùn)到戶等形式，使貧困山區(qū)的農(nóng)民的文化、思想、技能有一個真正的提高。第五實施“管理扶貧”，即在扶貧的過程中要把職業(yè)勞動技能的培訓(xùn)與市場經(jīng)濟和經(jīng)營管理知識教育結(jié)合起來，為他們所掌握的實用技術(shù)的進一步開發(fā)創(chuàng)造條件。第六要把農(nóng)村人力資源開發(fā)作為一項準公共服務(wù)，以公共財政支持來完善農(nóng)村職業(yè)教育體系。

　　6、城鄉(xiāng)關(guān)系重建。城鄉(xiāng)關(guān)系重建的目的就是協(xié)調(diào)西部城市與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系、協(xié)調(diào)城市工業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的關(guān)系，通過城鄉(xiāng)聯(lián)動建立一整套適合西部實際的農(nóng)業(yè)反哺機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，突破非常突出的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)格局。西部城鄉(xiāng)關(guān)系重建的關(guān)鍵就是要推動城鄉(xiāng)一體化改革，目標就是要改變計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)差距化的發(fā)展戰(zhàn)略，建立起經(jīng)濟地位平等、開放互通、互補互促、共同發(fā)展的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新格局。首先要打破城鄉(xiāng)間的種種經(jīng)濟不平等性，使城鄉(xiāng)居民和各類經(jīng)濟主體都能夠享受平等的經(jīng)濟待遇，擁有平等的發(fā)展權(quán)利、義務(wù)和機會。其次要打破城鄉(xiāng)經(jīng)濟界限，使城鄉(xiāng)居民和城鄉(xiāng)的各種生產(chǎn)要素都能夠真正自由遷徙和自由流動。第三要改變城鄉(xiāng)分割、各自獨立發(fā)展的格局，在對貧困地區(qū)人口進行適度集中的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮城市先進生產(chǎn)力和先進文化的擴散與輻射作用；要以城鎮(zhèn)為龍頭，形成城鄉(xiāng)分工合作、優(yōu)勢互補和第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的格局。城鄉(xiāng)關(guān)系重建的另一個重要方面就是要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)工業(yè)一體化。在長期的城鄉(xiāng)分割發(fā)展體制影響下，西部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)與城市工業(yè)發(fā)展相分離，形成了獨立于城市工業(yè)之外的“第二工業(yè)體系”，也加劇了低水平的市場競爭，使消費品市場往往出現(xiàn)機構(gòu)性過剩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一方面要發(fā)展與城市工業(yè)的產(chǎn)前環(huán)節(jié)與產(chǎn)后環(huán)節(jié)的聯(lián)系與分工，另一方面要注意發(fā)展特色農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，堅持以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的發(fā)展方向。

　　三、破解西部三農(nóng)問題的部分政策建議

　　1、率先在西部農(nóng)村進行十二年制義務(wù)教育的試點工作

　　國家應(yīng)當(dāng)借鑒英國20世紀曾實施的“教育優(yōu)先區(qū)”政策和美國20世紀曾實施的“補償教育”政策，將西部農(nóng)村作為“教育優(yōu)先發(fā)展區(qū)”，在西部農(nóng)村率先實施“十二年制義務(wù)教育”和農(nóng)民終身教育的試點工作。將現(xiàn)今所實施的“九年制義務(wù)教育”延伸到高中階段，即完成“九年制義務(wù)教育”的西部農(nóng)村孩子，可以進行分流，能夠進入高中的繼續(xù)進入高中學(xué)習(xí)，其他的可以進入農(nóng)村職業(yè)技術(shù)學(xué)校學(xué)習(xí)。這兩種情況的學(xué)雜費都由中央和地方政府買單，并帶有強制型，學(xué)齡階段的孩子都必須完成學(xué)業(yè)。

　　在我國城鄉(xiāng)普遍實施“十二年制義務(wù)教育”是一個必然的歷史發(fā)展趨勢。那種認為在我國實施“十二年制義務(wù)教育”不符合中國國情的說法是不作為的一種表現(xiàn)。事實目前西部的一些經(jīng)濟發(fā)展較好的縣如陜西省吳起縣，已全面免除了農(nóng)村高中階段的學(xué)生的學(xué)雜費，從一定意義上講這就是一種在農(nóng)村實行“十二年制義務(wù)教育”的雛形，也是一種西部地方政府自己進行的試點。首先，建議國家將在城鄉(xiāng)普遍實施“十二年制義務(wù)教育”寫入“十二五”或“十三五”發(fā)展計劃綱要；第二，建議國家把在西部農(nóng)村實施“十二年制義務(wù)教育”試點和農(nóng)民終身職業(yè)教育作為推動其經(jīng)濟社會發(fā)展的重大工程來抓。

　　2、建立農(nóng)民家庭土地承包使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的補償機制

　　資料顯示，西部農(nóng)民的工資性收入已占到其全年收入的65%以上。因此，一些西部省市區(qū)就提出了要讓農(nóng)民工成為產(chǎn)業(yè)工人的口號。所謂產(chǎn)業(yè)工人，應(yīng)是指在現(xiàn)代工廠、礦山、交通運輸?shù)绕髽I(yè)從事集體生產(chǎn)勞動，以工資收入為生活來源的工人。而當(dāng)今我國經(jīng)濟社會生活中所存在的城鎮(zhèn)農(nóng)民工和產(chǎn)業(yè)工人的一個基本區(qū)別是，農(nóng)民工并不是以打工工資為生活的基本來源，打工工資只是對生活的一個補充，仍然是留戀和依賴家鄉(xiāng)土地。因此，要使農(nóng)民工成為真正意義上的產(chǎn)業(yè)工人，必須割斷他們對土地的依賴。

　　要割斷農(nóng)民工對土地的依賴的切入點就是建立農(nóng)民家庭土地承包使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的補償機制。建議在不改變現(xiàn)行農(nóng)村土地家庭土地承包經(jīng)營30年不變的前提下，為方便農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)民家庭土地承包使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的補償機制，即只要農(nóng)民工自愿放棄農(nóng)村土地承包的使用權(quán)進入城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，政府和土地集體所有權(quán)者就應(yīng)當(dāng)給予一定的經(jīng)濟補償。補償經(jīng)費的來源的國家部分應(yīng)來源于國家用于城鎮(zhèn)建設(shè)資金，土地集體所有權(quán)者所給予的補償?shù)馁Y金來源應(yīng)是土地使用權(quán)的出讓金。同時，也應(yīng)允許農(nóng)民工自帶退宅還耕指標進入城鎮(zhèn)購房和就業(yè)，政府要明確以承包地的使用權(quán)置換進入城鎮(zhèn)后社會保障用的長期性和合法性。

　　從國家層面來看，要保護進城農(nóng)民工的根本利益，要使農(nóng)民工逐步成為真正意義上的產(chǎn)業(yè)工人，從長遠看應(yīng)當(dāng)著手探討農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的改革，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的“同權(quán)、同地、同價”和統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

　　3、要避免因發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟而貽誤農(nóng)村發(fā)展

　　西部農(nóng)村大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟的一個不容回避的負面效應(yīng)是建設(shè)新農(nóng)村的主體去建設(shè)城市，外出打工的農(nóng)民對家鄉(xiāng)農(nóng)村如何發(fā)展的問題已不太關(guān)心，尤其是“80后”和“90后”農(nóng)民工既缺乏農(nóng)業(yè)勞動經(jīng)歷和技術(shù)也缺乏農(nóng)業(yè)勞動熱情，已和家鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)生了嚴重的隔離感，而農(nóng)村“留守人口”則對家鄉(xiāng)農(nóng)村如何發(fā)展茫然無措，導(dǎo)致一些農(nóng)村尤其是偏遠農(nóng)村開始出現(xiàn)蕭條的現(xiàn)象。

　　在促進西部農(nóng)村勞務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的過程中，必須明確西部農(nóng)村和農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的政府責(zé)任。同時，西部在發(fā)展農(nóng)村勞務(wù)經(jīng)濟的過程中，必須重視農(nóng)村留守人口問題，防止農(nóng)村因青壯年勞動力的減少而出現(xiàn)人口的逆淘汰現(xiàn)象，影響西部農(nóng)村的長遠發(fā)展。為此，對于農(nóng)村留守婦女，要注意通過開辦各種學(xué)習(xí)班使她們學(xué)習(xí)各種農(nóng)業(yè)科技知識，以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要；對于農(nóng)村留守兒童，重點關(guān)注他們的學(xué)習(xí)和健康，并形成長期工作制度；對于農(nóng)村留守老人，建立完善的老年人組織，依法養(yǎng)老。為了西部農(nóng)村的長遠發(fā)展，要結(jié)合農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園，鼓勵和支持在外長期打工的西部農(nóng)村能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

　　4、給予西部農(nóng)民承包土地以“永佃權(quán)”

　　西部農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)是在堅持土地集體所有的前提下，強化農(nóng)戶承包土地的“永佃權(quán)”即長期使用權(quán)，給予農(nóng)民用養(yǎng)土地以激勵，克服短期化行為和粗放經(jīng)營慣性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也為土地順暢流轉(zhuǎn)提供前提條件。給予西部農(nóng)戶以承包土地“永佃權(quán)”也意味著農(nóng)戶承包土地的準資產(chǎn)性質(zhì)。同時，依靠財政轉(zhuǎn)移支付，允許農(nóng)戶將土地永佃權(quán)出售給政府，或以土地永佃權(quán)換取社會保障，以利逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。通過建立土地永佃權(quán)的二級交易市場，允許農(nóng)戶土地永佃權(quán)在二級市場上的自由買賣，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場配置，根本改變農(nóng)村土地的細碎化經(jīng)營局面，既有利于農(nóng)村土地經(jīng)營的流轉(zhuǎn)與集中，也有利于農(nóng)村土地的規(guī)�；�和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。