我國公共應(yīng)急法制的現(xiàn)狀、問題與完善

　　中國政法大學(xué)馬懷德教授主持完成的國家社會科學(xué)基金重大項目《法治背景下的社會預(yù)警機制和應(yīng)急管理體系研究》（項目號06＆ZD022），最終成果為專著《法治背景下的社會預(yù)警機制和應(yīng)急管理體系研究》和《應(yīng)急管理法治化研究》，2010年3月由法律出版社出版。項目組成員有：李岳德、莫紀宏、莫于川、李程偉、張紅、林鴻潮、詹承豫、趙鵬等。

　　2007年11月1開始實施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》標志著我國的公共應(yīng)急法制體系框架初成，在應(yīng)對各類突發(fā)事件中發(fā)揮了重要作用。但面對南方雪災(zāi)、汶川地震、玉樹地震、新疆“7.5”暴亂等重特大突發(fā)事件，當(dāng)前的公共應(yīng)急法制體系也暴露出一系列問題。該項成果分析了當(dāng)前公共應(yīng)急法制體系的現(xiàn)狀和不足，提出了發(fā)展完善的方案。

　　一、我國公共應(yīng)急法制體系的現(xiàn)狀、問題與成因

　　以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為中心的我國現(xiàn)行公共應(yīng)急法制體系著重于確定應(yīng)急管理的制度框架，提出了應(yīng)急管理的概念和目標，但缺乏實現(xiàn)目標的具體措施，問題主要集中在以下幾方面。

　　1、應(yīng)急組織體系不夠健全，無法整合各類應(yīng)急資源。首先，以各級政府作為應(yīng)對突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)難以有效調(diào)度全部應(yīng)急資源。一方面，政府無權(quán)直接調(diào)度各級黨委所掌握的大量應(yīng)急資源；另一方面，軍地聯(lián)動常效機制的缺乏導(dǎo)致應(yīng)急處置中的溝通不暢、協(xié)調(diào)不力。其次，缺乏實權(quán)性的日常機構(gòu)作為執(zhí)法主體。當(dāng)前的各級政府應(yīng)急辦只履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，沒有指揮、調(diào)動各類應(yīng)急資源的實權(quán)，導(dǎo)致：（1）法律上規(guī)定的宣教演練、風(fēng)險評估、物資儲備等工作難以有效推動；（2）應(yīng)急資源缺乏整合，具有應(yīng)急管理職能的工作部門交叉重疊，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴重；（3）難以建立長效的應(yīng)急管理體制，臨時指揮機構(gòu)因職責(zé)不清而只能依靠領(lǐng)導(dǎo)高位協(xié)調(diào)；（4）應(yīng)急處置結(jié)束后難以科學(xué)、客觀總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。

　　2、社會和市場力量參與突發(fā)事件應(yīng)對缺乏制度保障。首先，民間組織、志愿者等社會力量參與突發(fā)事件應(yīng)對的機制不完善。特別是在籌措資金、開展服務(wù)等方面還存在一系列障礙，有關(guān)支持、鼓勵民間組織和志愿者參與突發(fā)事件應(yīng)對的法規(guī)、政策尚屬空白。其次，應(yīng)急處置的職權(quán)僅由政府承擔(dān)，一些公用企事業(yè)單位如電力、能源、運輸、電信等缺乏法律授權(quán)，導(dǎo)致其開展必要的應(yīng)對活動時存在法律障礙。如在南方雨雪冰凍災(zāi)害中，電網(wǎng)企業(yè)要迅速搶修電力設(shè)施，而搶修過程中不可避免地對部分耕地、林地、樹木有所占用或破壞，但目前的法律并未授權(quán)電網(wǎng)企業(yè)采取相應(yīng)措施，事后給電力企業(yè)帶來了大量的民事糾紛。最后，保險制度不健全，缺乏有效的市場化風(fēng)險分擔(dān)機制�！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》要求建立國家財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險保險體系，由于缺乏配套規(guī)定，實際難以落實。目前，我國自然災(zāi)害保險覆蓋率很低，據(jù)民政部統(tǒng)計，我國自然災(zāi)害保險賠款僅占損失的1%，遠低于國際上30%至40%的水平。

　　3、對應(yīng)急預(yù)案的編制和演練要求不夠明確。目前的應(yīng)急法上有關(guān)預(yù)案編制和演練的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對預(yù)案的制定程序、制定標準、演練評估、修訂完善等方面缺乏明確要求，導(dǎo)致不少預(yù)案內(nèi)容空洞，缺乏可操作性，沒有結(jié)合自身實際，對啟動條件、部門職責(zé)等核心內(nèi)容做出明確規(guī)定，無法為應(yīng)急活動提供有效指引。而且，預(yù)案之間缺乏銜接，各自為戰(zhàn)，難以應(yīng)對重大的復(fù)合性突發(fā)事件。

　　4、應(yīng)急處置的事前準備工作缺乏保障性措施。《突發(fā)事件應(yīng)對法》等多部法律都規(guī)定了預(yù)防為主的原則，但這些法律中的相關(guān)規(guī)定大多只提到了工作目標，而缺乏實現(xiàn)這些目標所必須采取的的具體措施及相應(yīng)的保障性規(guī)定，或者雖然有規(guī)定，但缺乏必要的硬性約束。首先，應(yīng)急資金缺乏保障，作為應(yīng)急資金重要來源的財政預(yù)備費經(jīng)常被零散地用于各種開支，一旦發(fā)生重大突發(fā)事件，實際可以動用的資金難以滿足需要；其次，專業(yè)應(yīng)急救援力量在編制、業(yè)務(wù)素質(zhì)、技術(shù)手段、裝備水平等方面卻難以滿足實際需要；再次，物資儲備不足，應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系尚未完全建立，尤其是應(yīng)急物資的生產(chǎn)能力儲備在多數(shù)地方?jīng)]有得到重視；最后，對應(yīng)急宣傳教育、培訓(xùn)與演練的時間、頻次沒有明確要求。

　　5、事后恢復(fù)與重建缺乏系統(tǒng)的制度安排。首先，政府之間的職責(zé)界定不清�，F(xiàn)行立法僅僅規(guī)定受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府可以向上一級人民政府請求支援，上一級人民政府根據(jù)實際情況提供支援或組織其他地區(qū)提供支援。但中央政府與受災(zāi)地地方政府之間、支援地政府與受災(zāi)地政府之間的責(zé)任分擔(dān)原則和辦法不夠明確，容易出現(xiàn)過度依賴中央政府和對口支援地政府的情況。其次，法律對重建規(guī)劃、補償、安置、救助等涉及公眾重大利益的事項缺乏指導(dǎo)原則，程序規(guī)制也不充分，難以妥善協(xié)調(diào)、平衡各方利益。在汶川地震災(zāi)后重建中，就暴露出一些重建規(guī)劃對公眾居住習(xí)慣和既得土地使用權(quán)等權(quán)益照顧不充分、集中安置難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的實際需要、部分救助措施與群眾的實際需求不符等問題。最后，事后調(diào)查評估缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計，難以查明原因經(jīng)過，總結(jié)經(jīng)驗，追究責(zé)任。如汶川地震發(fā)生后，一些遇難者家屬強烈要求追究建筑工程質(zhì)量的責(zé)任，但由于缺乏有關(guān)規(guī)定，難以妥善處理。

　　二、完善我國公共應(yīng)急法制體系的若干建議

　　通過總結(jié)一系列重大突發(fā)事件的應(yīng)對經(jīng)驗，該項成果建議，應(yīng)當(dāng)圍繞《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修改這一核心，著重在我國公共應(yīng)急管理的主體、規(guī)則、程序、保障措施等盡可能做出詳細的制度安排，確保應(yīng)急管理做到權(quán)責(zé)明確、規(guī)則清晰、保障有力。

　　1、建立各級應(yīng)急管理委員會作為應(yīng)對突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)�！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》將各級政府確定為應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，初步解決了各部門間的“條條分割”問題，但仍未能實現(xiàn)黨、政、軍應(yīng)急力量的統(tǒng)一指揮。為進一步完善應(yīng)急管理的組織體系，有必要考慮從中央到地方設(shè)立集黨、政、軍于一體的應(yīng)急管理委員會。由于在法律中不宜直接規(guī)定黨的有關(guān)負責(zé)人參加應(yīng)急委員會，可以采用“其他負責(zé)人”的表述。各級應(yīng)急管理委員會作為本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)對突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理的決策和指揮。為了保障這一目標的實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)對“屬地管理”原則予以進一步明確，賦予對突發(fā)事件應(yīng)對工作負有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的相應(yīng)級別應(yīng)急管理委員會在緊急情況下有指揮本行政區(qū)域內(nèi)駐軍和武警部隊、駐當(dāng)?shù)卮怪鳖I(lǐng)導(dǎo)部門、駐當(dāng)?shù)貒�有企事業(yè)單位的權(quán)力，確保在第一時間實現(xiàn)對突發(fā)事件的全面響應(yīng)。

　　2、設(shè)立實權(quán)性的各級應(yīng)急管理日常工作機構(gòu)作為執(zhí)法機關(guān)。目前，我國各級政府大多并未設(shè)立專業(yè)性的應(yīng)急管理日常工作機構(gòu)。因此，可以考慮在目前各級政府辦公廳（室）內(nèi)設(shè)的應(yīng)急辦這一基礎(chǔ)上，通過充實其職權(quán)，使之既成為各級應(yīng)急管理委員會的辦公機構(gòu)，又充當(dāng)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的執(zhí)法主體。應(yīng)當(dāng)通過立法明確各級政府應(yīng)急辦的職權(quán)范圍，使之成為專職化、實權(quán)化、常態(tài)化，能夠調(diào)度專業(yè)救援隊伍和應(yīng)急資源的日常應(yīng)急事務(wù)管理機構(gòu)，這些職權(quán)包括：（1）在日常狀態(tài)下，具體履行各級政府在危機預(yù)防和應(yīng)急準備中的主要職能，并監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推進各政府部門的危機預(yù)防和應(yīng)急準備工作；（2）在發(fā)生突發(fā)事件時，充當(dāng)應(yīng)急管理委員會的辦公機構(gòu)，保證應(yīng)急管理委員會指揮和決策的順暢；（3）在應(yīng)急處置結(jié)束后，具體負責(zé)協(xié)調(diào)各項恢復(fù)重建工作，并主持對事件原因和處置過程的調(diào)查總結(jié)；（4）管理本行政區(qū)域的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，保證突發(fā)事件信息在收集、傳輸、共享、處理各環(huán)節(jié)的全面、準確、暢通。為此，在行政序列上，應(yīng)當(dāng)考慮將應(yīng)急辦從政府的辦公廳（室）中分立出來，列入縣級以上人民政府的辦事機構(gòu)當(dāng)中。

　　3、完善社會和市場力量參與突發(fā)事件應(yīng)對的動員機制。首先，應(yīng)當(dāng)明確民間組織、志愿者等社會力量在突發(fā)事件應(yīng)對中的地位。雖然我國的民間組織存在先天不足，在應(yīng)急資源、應(yīng)急技術(shù)和組織管理等方面難以和發(fā)達國家相提并論，不足以擔(dān)當(dāng)應(yīng)急主力軍的角色，但其機構(gòu)小、人員多、分布廣、機制活、反應(yīng)快等特點一旦得以充分發(fā)揮，仍可對政府的救災(zāi)工作形成重要補充。因此，應(yīng)當(dāng)在法律上建立規(guī)范、指導(dǎo)社會力量參與應(yīng)對突發(fā)事件的制度，構(gòu)建公立慈善基金與非政府志愿者團體合作制度，明確鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與救援的保險、稅收、資助等方面的扶持措施。其次，應(yīng)當(dāng)授予公用企事業(yè)單位必要的應(yīng)急處置權(quán)。我國的許多公用企事業(yè)單位在平常狀態(tài)下依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)行使著廣泛的行政管理職能，而在處置突發(fā)事件的非常狀態(tài)下卻缺乏必要的法律授權(quán)，在需要廣泛動員、集成、協(xié)調(diào)多種力量的災(zāi)害應(yīng)對過程中，平常的“二元”行政管理體制反被“一元化”，這是當(dāng)前應(yīng)急體制的一大缺失。因此，有必要明確規(guī)定突發(fā)事件發(fā)生后，供水、供電、供熱、公共交通等領(lǐng)域的公共企事業(yè)單位，可以根據(jù)相關(guān)決定、命令，在其經(jīng)營、管理的范圍內(nèi)實施應(yīng)急處置，確保其能夠依法開展相應(yīng)的應(yīng)對活動。最后，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)設(shè)計國家財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險保險制度。從突發(fā)事件社會保障的發(fā)展趨勢來看，社會保險和商業(yè)保險正在迅速取代國家救助的主導(dǎo)地位。以救助為底線、以保險為核心、以捐贈為補充的混合型災(zāi)害保障機制是多數(shù)發(fā)達國家的共同選擇。盡管受制于國民支付能力和保險市場的發(fā)育程度，我國難以在短期內(nèi)實現(xiàn)各主要災(zāi)種的普遍投保，但這不應(yīng)影響將保險作為主要出路的政策選擇。有必要在法律中規(guī)定設(shè)立國家巨災(zāi)保險基金，建立再保險制度，鼓勵企業(yè)開發(fā)巨災(zāi)保險，同時出臺由國家對保費給予一定補貼，或連續(xù)多年保后無災(zāi)時返還一定比例保費作為獎勵等鼓勵措施。

　　4、完善應(yīng)急預(yù)案管理制度，確保其完整性、適用性、可操作性和相互銜接。首先，應(yīng)明確預(yù)案的制定標準，強調(diào)預(yù)案要結(jié)合實際情況，具備可操作性，并對預(yù)案的核心內(nèi)容做出明確細致的規(guī)定。同時，明確規(guī)定預(yù)案中在我國現(xiàn)有法律規(guī)范體系中的地位。其次，應(yīng)建立預(yù)案的演練機制。未經(jīng)演練的預(yù)案等于沒有預(yù)案，只有強制規(guī)定所有的預(yù)案必須經(jīng)過演練和評估，才能從根本上杜絕預(yù)案抄襲重復(fù)、空泛敷衍、脫離實際、無法操作等弊端。有必要從法律上對預(yù)案演練的組織部門、演練周期、演練方式及事后評估作出詳細安排。再次，對預(yù)案的修訂和完善做出明確要求。應(yīng)當(dāng)規(guī)定在大規(guī)模應(yīng)急演練或重大突發(fā)事件處置后，預(yù)案制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)對其加以修訂、完善；同時規(guī)定預(yù)案修訂的最短周期。最后，制定措施以增強預(yù)案間的協(xié)調(diào)性。一方面，應(yīng)當(dāng)在預(yù)案類型中補充規(guī)定綜合性預(yù)案，以應(yīng)對可能發(fā)生的如2008雪災(zāi)一般的多種類、并發(fā)式、綜合性災(zāi)害；另一方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)定備案審查、協(xié)同演練等方式以實現(xiàn)預(yù)案之間的相互銜接。

　　5、制定保障各項應(yīng)急準備工作落實的具體措施。首先，應(yīng)當(dāng)設(shè)立應(yīng)急專項準備資金，并明確規(guī)定資金的籌集渠道和到位方法，并重點確保應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急隊伍建設(shè)、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備配置、宣教演練等應(yīng)急管理的日常開支。其次，依托公安消防隊伍建立綜合性應(yīng)急救援隊伍，以此為基礎(chǔ)整合掌握在不同政府部門中的救援資源。同時，鼓勵建設(shè)多種形式的應(yīng)急救援隊伍，如成年志愿者組成的應(yīng)急救援隊伍、救援俱樂部、救援企業(yè)等。再次，規(guī)定應(yīng)急物資儲備的目錄儲備和生產(chǎn)能力儲備，并根據(jù)不同的儲備方式規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)管措施。最后，將每年的5月12日定為全國防災(zāi)減災(zāi)日，以培育公眾對災(zāi)難的憂患意識，增強面對突發(fā)事件時的自救互救能力。規(guī)定在這一天，各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮�面臨的主要災(zāi)害類型，組織公眾進行應(yīng)急演練；學(xué)校集中進行公共安全知識教育；公共媒體集中進行防災(zāi)減災(zāi)的公益性宣傳；政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將一年來防災(zāi)減災(zāi)工作的情況形成報告并向社會公開。此外，還應(yīng)對日常應(yīng)急宣教、培訓(xùn)與演練做出更加細致和更具強制性的規(guī)定。

　　6、對事后恢復(fù)重建中的重要問題作出安排。首先，對恢復(fù)重建中中央政府和地方政府的職責(zé)進行界定，建立相對合理的中央和地方分擔(dān)機制。同時，將現(xiàn)有對受災(zāi)地區(qū)的對口支援機制在法律上明確下來。其次，對損失評估、重建規(guī)劃、補償、安置、救助、撫恤等涉及公眾重大利益的事項規(guī)定指導(dǎo)性原則，設(shè)計能夠充分照顧受影響群眾實際需求的決策程序，同時強調(diào)政府的安置、救助等政策以確保受災(zāi)群眾的基本生活，輔助其開展自救為限度，不宜過多承擔(dān)損失彌補功能。另外，在現(xiàn)有恢復(fù)重建措施的基礎(chǔ)上，還應(yīng)補充規(guī)定對受災(zāi)群眾的心理干預(yù)機制。最后，要求有關(guān)人民政府在突發(fā)事件處置結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)組織對突發(fā)公共事件的起因、性質(zhì)、影響、責(zé)任、應(yīng)對工作的情況、恢復(fù)重建等問題進行科學(xué)的調(diào)查評估，并根據(jù)需要組織對某一專項問題的調(diào)查評估。不僅有成績，也要吸取教訓(xùn)。調(diào)查評估結(jié)果向社會公布，并向本級人民代表大會常務(wù)委員會作出專項工作報告。