工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的理論與實踐研究

　　中國農(nóng)業(yè)大學(xué)校長柯炳生教授主持的國家社會科學(xué)基金重大項目《工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的理論與實踐研究》（項目號05&ZD052），其最終成果為同名專著，于2008年由人民出版社出版。該課題第一至四專題主持人分別是鄭有貴、武力、張照新、余佶，參加人員有董志凱、翟雪玲、焦紅坡、陳華寧、董彥彬、吳仲斌、陳艷麗、蔣芳、溫銳、趙云旗、程連升、黃志鋼。

　　一、主要內(nèi)容、重要觀點與政策建議

　　1、為什么要實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)方針

　　第一至四章回答了為什么要實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)方針的問題。

　　第一章“宏局大勢：事關(guān)全局的‘三農(nóng)’問題與反哺要義”，概括了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的六大方面本質(zhì)內(nèi)涵，分析了“三農(nóng)”問題的全局性重大意義，對“三農(nóng)”問題的現(xiàn)狀進行了客觀判斷，討論了政府在解決“三農(nóng)”諸方面問題中的職能和責(zé)任，闡述了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的本質(zhì)要義。落實工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，在本質(zhì)上，是調(diào)整國家財政分配的格局，加大對“三農(nóng)”的投入。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，表達的是一個思想，不是兩件事。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的實現(xiàn)方式，主要是通過二次分配的方式，是通過國家財政來進行的，即國家把來自于工業(yè)和城市經(jīng)濟部門的財政收入，通過國家財政支出，更多地用于“三農(nóng)”。至于各種社會企業(yè)和個人，通過捐助慈善等方式，拿出資金支持“三農(nóng)”，當(dāng)然也可以視為屬于“反哺”的方式，但是，這只是個例情況，不是普遍規(guī)范。落實工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，就是要強化國家的支持“三農(nóng)”政策。這是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的本質(zhì)要義。

　　第二章“仁智互見：工農(nóng)關(guān)系的理論觀點縱覽”，闡述了馬克思主義經(jīng)典作家和歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對于工農(nóng)關(guān)系與城鄉(xiāng)關(guān)系的論述，討論了國內(nèi)外學(xué)者有關(guān)方面的理論觀點。馬克思等革命導(dǎo)師高度重視工農(nóng)關(guān)系與城鄉(xiāng)關(guān)系，把消滅工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別作為實現(xiàn)共產(chǎn)主義的主要任務(wù)。毛澤東在革命戰(zhàn)爭年代提出中國革命的問題說到底是農(nóng)民問題，新中國成立后則反復(fù)強調(diào)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，提出了以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、工業(yè)為主導(dǎo)的方針。鄧小平在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出：“中國經(jīng)濟能不能發(fā)展,首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展�！苯瓭擅裉岢鰶]有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒有全國的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村的穩(wěn)定就沒有整個社會的穩(wěn)定。以胡錦濤同志為總書記的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體，高度重視“三農(nóng)”問題，全面繼承了革命導(dǎo)師和中央三代領(lǐng)導(dǎo)人的重要思想，并且適應(yīng)新形勢、新情況和新條件的變化，實事求是，與時俱進，有了重大的深化和發(fā)展：在“三農(nóng)”理論上有重大創(chuàng)新，在“三農(nóng)”工作內(nèi)容上有重大拓展，在解決“三農(nóng)”問題措施上有重大突破。關(guān)于工農(nóng)關(guān)系，西方經(jīng)濟學(xué)家主要從結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和資源轉(zhuǎn)移的角度入手，考察經(jīng)濟發(fā)展過程中工業(yè)和農(nóng)業(yè)關(guān)系的不同發(fā)展階段、各自的作用及在發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)采取的政策取向等。

　　第三章“鑒史知今: 新中國工農(nóng)關(guān)系政策的演變”，描述總結(jié)了新中國成立以來工農(nóng)關(guān)系的演變歷程。中國工農(nóng)關(guān)系的演變，為關(guān)于發(fā)展中國家的研究提供了難得的案例，既反映出中國特有的問題，也反映出農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明發(fā)展的一般規(guī)律：一是工農(nóng)業(yè)必須協(xié)調(diào)發(fā)展。工業(yè)與農(nóng)業(yè)相互促進，又相互制約，實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展是國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的前提和必然要求。當(dāng)代中國國民經(jīng)濟運行總體趨勢是向工業(yè)傾斜，1952-2005中國工農(nóng)業(yè)增加值年平均速度之比為3.5∶1，高于國際上的一般水平。這種偏斜運行，嚴重影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的順利推進，也導(dǎo)致國民經(jīng)濟的波動與調(diào)整交替發(fā)生。二是實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展必須處理好國民收入在工農(nóng)業(yè)兩個部門的分配關(guān)系，這是實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提。三是實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展必須實行有利于農(nóng)業(yè)富余勞動力向工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的政策。

　　第四章“他山之石：國外農(nóng)業(yè)支持政策的得失分析”，介紹分析了歐盟、美國、韓國、巴西等國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的做法、經(jīng)驗與教訓(xùn)。從中得出一些經(jīng)驗和啟示：（1）財政支農(nóng)支出的強度與整個國民經(jīng)濟的發(fā)展水平密切相關(guān)。越是發(fā)達的國家，財政支農(nóng)支出的強度越大。（2）國情不同，主要政策目標不同，具體的財政扶持重點也就不同。農(nóng)產(chǎn)品供給過剩的國家，對增加生產(chǎn)的目標不是很重視，而將保障農(nóng)民收入作為核心目標。相應(yīng)地，農(nóng)產(chǎn)品供給不足的國家如韓國，對增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力更加重視。（3）同一國家，對不同的目標，也要采取不同的措施。如果以保障收入為目標，則最有效的辦法是脫鉤支付，簡便易行。這也是歐盟和美國的最新農(nóng)業(yè)政策走向。而如果以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力或者提高農(nóng)業(yè)競爭力為目標，則最有效的措施是加強農(nóng)業(yè)科研等政府服務(wù)和加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。（4）在提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面，采取了兩種方法：一種是對較大型和具有公益性的工程，如鄉(xiāng)間道路和水庫等，全部由政府財政投資建設(shè)；而對一些農(nóng)場自用性質(zhì)的投資，如田間道路、農(nóng)機具、農(nóng)場建筑等，政府往往提供投資補助或者貸款利息優(yōu)惠。（5）在提供補貼方面，主要是直接提供給農(nóng)民，而基本沒有對投入品產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品營銷產(chǎn)業(yè)的補貼。（6）國外直接補貼措施是多種多樣的，既有屬于綠箱政策的措施，也有屬于黃箱政策和藍箱政策的措施；既有以保障農(nóng)民收入為目標的措施，也有以促進生產(chǎn)發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境為目標的措施。

　　2、財政支農(nóng)現(xiàn)狀與反哺能力

　　第五至六章回答了目前中國是否具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)能力的問題。

　　第五章“取予比較：現(xiàn)階段國家財政支農(nóng)與農(nóng)民貢獻”，對于目前中國的工農(nóng)關(guān)系與城鄉(xiāng)關(guān)系進行量化分析。主要結(jié)論有：第一，近年來中國財政支農(nóng)投入有了大幅度的增加。第二，由于同期中國財政收入和財政支出的增長幅度更高，因此，國家用于農(nóng)業(yè)方面的支出在國家財政中的比重并沒有提高，反而有所下降。中央財政“三農(nóng)”支出占中央財政收入的比重由1996年的21％下降到2006年的17％以下；地方財政支農(nóng)支出占地方財政支出的比重由1996年的7.9％降低到2005年的6.5％。第三，在中央財政“三農(nóng)”支出中，有一些項目支出不是直接用于“三農(nóng)”的，如“農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付”和“緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付”；還有一些不是全部用于“三農(nóng)”的，如“基本建設(shè)投資”和“農(nóng)產(chǎn)品政策性補助支出”。如果將這些部分扣除，實際用于“三農(nóng)”的支出水平就顯得更低一些，2005年占中央財政收入的比重可能不到10％。第四，在地方財政支農(nóng)支出方面，各個地區(qū)差別很大。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，人均財政收入水平高的地區(qū)，通常對農(nóng)業(yè)的財政投入水平也比較高。農(nóng)業(yè)大省的財政支農(nóng)水平大都較低，無論是按農(nóng)村人均水平還是按耕地面積畝均水平。第五，在國家財政支農(nóng)支出中，中央財政僅占8％，而地方財政占92％。因此，各省份地方財政農(nóng)業(yè)投入的巨大差異，也就是整個國家財政在不同省份之間農(nóng)業(yè)投入的巨大差異。解決這種地區(qū)之間農(nóng)業(yè)投入水平的巨大差異，出路只能是加大中央財政的農(nóng)業(yè)投入水平，大幅度地提高中央財政在財政支農(nóng)支出中的比重。第六，取消農(nóng)業(yè)四稅和三提五統(tǒng)之后，農(nóng)民仍然在為國家財政做著特殊的貢獻，突出地表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)民工創(chuàng)造的財政收入兩大方面。按統(tǒng)計資料計算，2005年農(nóng)民在土地征用過程中對國家財政的貢獻為2655億元左右；根據(jù)統(tǒng)計資料與樣本調(diào)查數(shù)據(jù)估算，2005年農(nóng)民工創(chuàng)造的國家財政收入約占財政收入總額的10％左右，達3300多億元。這兩項中的任意一項，都超過了同年國家財政農(nóng)業(yè)支出的數(shù)額。

　　第六章“水漲庫盈：工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的宏觀經(jīng)濟條件分析”，對中國宏觀經(jīng)濟和國家財政收入的發(fā)展歷程和未來走勢進行了分析。預(yù)計在2011-2020年期間，經(jīng)濟增長維持8.5%的速度是有可能的，這個速度比改革開放28年來的潛在增長率平均水平低了1.5個百分點，甚至還略低于整個20世紀80年代的增長率平均水平。但是從經(jīng)濟總量來說，則與過去不可同日而語；在未來15年中，城市就業(yè)能力的增長，將會實現(xiàn)1.35億農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)。未來15年內(nèi)，全國財政收入將繼續(xù)保持較高增長幅度，很有可能保持在10％以上的水平，至少不會低于國內(nèi)總收入的增長幅度。這將為落實工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村方針，不斷加大國家財政對“三農(nóng)”的投入力度，奠定堅實的基礎(chǔ)。

　　3、如何構(gòu)建工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策體系

　　第七至九章回答了如何落實工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)方針的問題。

　　第七章“有的放矢：工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策體系的構(gòu)建”，提出新形勢下構(gòu)建中國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策的目標、原則和重點領(lǐng)域。財政支農(nóng)框架體系由四大部分構(gòu)成。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持體系。其主要政策目標是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保中國的糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。屬于這個體系的主要支持措施是：農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、政府農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)投入品（良種）補貼、農(nóng)業(yè)投資（農(nóng)機具購置）補貼、市場政策（最低收購價格政策）。二是農(nóng)民收入支持體系。其主要政策目標是促進農(nóng)民增加收入，主要支持措施是直接補貼。三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支持體系。其主要政策目標是改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。主要支持措施是：農(nóng)村道路、飲水、電力、電訊等公益事業(yè)的建設(shè)和維護。對村莊內(nèi)部和周邊的環(huán)境整治給予引導(dǎo)性扶持。四是農(nóng)村社會事業(yè)支持體系。其主要目標是提高農(nóng)村居民（國民）的身體與文化素質(zhì)，穩(wěn)定社會。主要支持措施是加強對農(nóng)村義務(wù)教育、職業(yè)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障方面的財政投入。

　　第八章“利器善事：工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的體制改革保障”，系統(tǒng)地討論分析了一系列體制與政策改革問題，包括管理體制、投入體制、土地與經(jīng)營制度、戶籍與就業(yè)、推廣與培訓(xùn)、金融支持、社會保障等。其中，需要對財政支農(nóng)管理體制進行改革：一是進一步細化各級財政的支農(nóng)責(zé)任。對于那些具有全國性公共屬性的領(lǐng)域、在實施行動和技術(shù)上必須全國統(tǒng)一規(guī)劃的領(lǐng)域，如糧食安全、資源保護和環(huán)境建設(shè)，劃歸為中央財政的支出范圍；對于那些地方公共品屬性較強，而且在技術(shù)上、規(guī)劃上可以由地方單獨實施的，則劃歸為地方財政支出范疇。同時，完善轉(zhuǎn)移支付制度，對于不發(fā)達地區(qū)，給予一般性和專項補助，以滿足其支農(nóng)支出的需要。二是積極推進支農(nóng)資金的整合。在現(xiàn)有局限于部門領(lǐng)域的資金整合擴大到全部的財政支農(nóng)資金。三是深化財政支出科目分類改革。將各類支出中人員開支和建設(shè)經(jīng)費開支分別列出，有利于強化對財政支農(nóng)資金的管理和檢查。歸并重復(fù)設(shè)立的專項資金，實現(xiàn)同類財政支農(nóng)資金的統(tǒng)一規(guī)劃和利用，提高支農(nóng)資金的使用效率。四是提高財政支農(nóng)資金使用的透明度，加強財政支農(nóng)資金的監(jiān)督和檢查。五是完善立法，建立財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制。

　　第九章“八仙過海：不同地區(qū)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的探索實踐”，選取了八個縣（市、區(qū)）作為案例，介紹了這些地區(qū)在貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)方針，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展方面的一些做法和經(jīng)驗。啟示性意義主要有：第一，無論是發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)，都可以在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)方面有所作為。第二，各個地區(qū)進行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)時，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)，針對當(dāng)?shù)刈钔怀龅膯栴}，采取有地方特點的具體有效措施。第三，不發(fā)達地區(qū)地方財政實力較弱，中央財政應(yīng)當(dāng)加大對這些地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。第四，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，解決好“三農(nóng)”問題，是一項長期性的重大歷史任務(wù)，需要有長期奮斗的思想，堅持不懈地努力。對于不發(fā)達地區(qū)如此，即使對于經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)較高的地區(qū)來說，也是如此。

　　二、價值與影響

　　本課題澄清了有關(guān)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的認識問題，從理論上界定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，實證分析了國內(nèi)外工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的實踐，為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村政策的實施提供了理論依據(jù)，具有理論意義和學(xué)術(shù)價值。同時，課題組提出了加強財政支農(nóng)政策的總體思路，明確中國財政支農(nóng)框架體系由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持體系、農(nóng)民收入支持體系、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支持體系、農(nóng)村社會事業(yè)支持體系等四大部分構(gòu)成，并提出了一系列制度和體制保障措施方面的建議，具有決策參考意義和應(yīng)用價值。課題的階段成果，獲得了國家和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，有的成果被吸收到有關(guān)文件和法律中，有的成果在重要報刊發(fā)表后也產(chǎn)生了積極的影響。