中國工業(yè)化和城市化過程中的農(nóng)民工問題

　　武漢大學(xué)簡新華、辜勝阻教授作為首席專家主持的2005年度（首屆）國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目《工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的農(nóng)民工問題研究》（項目號05&ZD056），其最終成果為人民出版社2008年10月出版的研究專著《中國工業(yè)化和城市化過程中的農(nóng)民工問題研究》。課題組成員有簡新華、辜勝阻、劉傳江、李珍、鐘水映、楊艷琳、成德寧、楊玲、魏珊、余江、黃錕、張國勝、何志揚(yáng)。

　　農(nóng)民工問題是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的非常突出的重大問題，深入研究的難度很大，不僅是因?yàn)檫@個問題十分復(fù)雜，而且是由于已有大量相關(guān)研究。本成果在全面系統(tǒng)調(diào)查研究和論述農(nóng)民工問題的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討和分析三個方面的問題，即《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的政策效應(yīng)問題、農(nóng)民工市民化問題、第二代農(nóng)民工的新特點(diǎn)及新問題。

　　本書由五大部分構(gòu)成，共分12章。第一部分是總論即第一章，全面概述中國工業(yè)化和城市化的特殊性、農(nóng)民工問題的產(chǎn)生、原因、內(nèi)容、解決的途徑和根本出路。第二部分是農(nóng)民工問題的主要方面和影響因素的分析，包括第二至六章。第三部分是解決農(nóng)民工問題的途徑，包括第七至九章，主要是制度分析。第四部分是農(nóng)民工特別是第二代農(nóng)民工即新生代農(nóng)民工的新情況、新問題、新特點(diǎn)的分析，包括第十和第十一章。第五部分即第十二章是論述農(nóng)民工市民化的困難和途徑，重點(diǎn)是包括戶籍、社會保障、勞動就業(yè)、住房、土地、教育等制度障礙和制度創(chuàng)新，農(nóng)民工市民化的成本困難與資金籌集。

　　本成果的重要內(nèi)容和力圖作出的貢獻(xiàn)是：

　　1．調(diào)查研究了《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的政策效應(yīng)。

　　比較分析《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》出臺前后，農(nóng)民工的生存狀況及其變化，以及導(dǎo)致這些變化的原因，對《國務(wù)院意見》的實(shí)施效果做出評價，并提出需要進(jìn)一步解決的問題和政策建議。

　　通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的狀況發(fā)生了新變化：農(nóng)民工的工資有了較大幅度的提高，但工資水平仍然大大低于全國平均水平；工資拖欠問題有所緩解，但一些行業(yè)和地區(qū)工資拖欠問題依然嚴(yán)峻；政府提供的就業(yè)服務(wù)有所改善，但大部分農(nóng)民工獲取工作信息和工作的途徑仍然以非正式途徑為主；農(nóng)民工超時加班現(xiàn)象依然嚴(yán)重，大部分農(nóng)民工享受不到法定休息日；雖然農(nóng)民工對企業(yè)和工種崗位的滿意度較高，但農(nóng)民工的社會滿意度較低；農(nóng)民工參加社會保障的意愿和實(shí)際參保率有所提高，但仍存在許多制約因素；盡管大部分農(nóng)民工愿意市民化，但他們?nèi)谌氤鞘腥源嬖诤艽蟮恼系K和困難；東部地區(qū)仍然是農(nóng)民工的主要輸入地，但在中部地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量增加，跨省、跨地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工比重下降。

　　造成這種情況的原因是多方面的，總的來說，首先是政策效應(yīng)和制度因素，還包括中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的特點(diǎn)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的變化、農(nóng)民工問題解決的長期性和復(fù)雜性等。農(nóng)民工的狀況之所以在短短的一年時間內(nèi)就得到有效的改善，主要原因在于農(nóng)民工問題引起社會和各級政府的高度重視，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的貫徹，顯現(xiàn)出明顯的政策效應(yīng)。而農(nóng)民工問題之所以還沒有得到根本改變，尤其是農(nóng)民工比較強(qiáng)烈的市民化愿望之所以還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)，主要原因也在于制度的缺陷和政策效應(yīng)的不足，許多政策措施還有待進(jìn)一步落實(shí)。農(nóng)民工市民化的進(jìn)程緩慢，則是由于目前還存在的戶籍制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度、城鄉(xiāng)土地制度的缺陷和資金不足。所以必須在進(jìn)一步落實(shí)各項解決農(nóng)民工問題的政策的同時，還需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，加大相關(guān)投入，逐步消除農(nóng)民工市民化的制度障礙和資金困難，從根本上解決農(nóng)民工問題。

　　2．重點(diǎn)研究了第二代農(nóng)民工的新特點(diǎn)和新問題。

　　農(nóng)民工從20世紀(jì)80年代中期開始在中國出現(xiàn)，到現(xiàn)在已經(jīng)20多年，現(xiàn)在的農(nóng)民工大多數(shù)是第二代農(nóng)民工，農(nóng)民工問題主要是第二代農(nóng)民工的問題。第二代農(nóng)民工與第一代農(nóng)民工相比，具有許多不同的新特點(diǎn)，并產(chǎn)生了一些新問題。在國家正式提出著力解決新生代農(nóng)民工問題之前兩年，就重點(diǎn)分析了第二代農(nóng)民工的新特點(diǎn)和新問題，本成果具有一定的超前性。

　　本成果重點(diǎn)調(diào)查研究了"80后"（1980年以后出生的）第二代農(nóng)民工（或稱新生代農(nóng)民工）的新特點(diǎn)及其新問題，發(fā)現(xiàn)第二代農(nóng)民工在成長的家庭、社會環(huán)境和經(jīng)歷上與其長輩差異很大，在文化程度、人格特征、打工動因、工作期望、生活方式、城市認(rèn)同感、市民化追求、與農(nóng)村農(nóng)業(yè)和土地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等方面也都與第一代農(nóng)民工迥然不同，出現(xiàn)了情感需求強(qiáng)烈、相對被剝奪感強(qiáng)化和放大、群體內(nèi)向化和孤立無助感加重、市民化愿望迫切、職業(yè)技能提升乏力、就業(yè)待遇預(yù)期高成導(dǎo)致"民工荒"出現(xiàn)的重要因素、加劇農(nóng)村精英的流失等新問題。

　　3．分析了中國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的特殊路徑：從農(nóng)民到農(nóng)民工再到市民的艱難變遷，探討了農(nóng)民工市民化的原因、困難和途徑，論證了農(nóng)民工市民化是中國農(nóng)民工的根本出路，指明了最終解決農(nóng)民工問題的方向。

　　比較全面深刻地揭示了中國農(nóng)民工及其問題產(chǎn)生的原因，指出主要原因在于改革開放以來中國在改革傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程的同時，又實(shí)行的是"漸進(jìn)式"的改革方式和"離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城"的非城市化的農(nóng)村工業(yè)化戰(zhàn)略，使得城市化滯后于工業(yè)化的局面始終沒有根本改變，戶籍、勞動就業(yè)、社會保障、土地等制度改革的任務(wù)短期內(nèi)難以完成，再加上農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量龐大、素質(zhì)不高、轉(zhuǎn)移困難、農(nóng)民工市民化的成本很高、所需資金短期內(nèi)也難以籌集、城市發(fā)展和建設(shè)也不足，農(nóng)民工及其問題正是這些因素綜合作用的結(jié)果，使得農(nóng)民只能先實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，轉(zhuǎn)變成農(nóng)民工。

　　闡明了農(nóng)民工必須市民化理由即重大意義，指出市民化是農(nóng)民工的根本出路，只有大部分農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化，才能從根本上解決農(nóng)民工問題，各種與農(nóng)民工身份相聯(lián)系的歧視現(xiàn)象將自然消失，能夠更好地保護(hù)農(nóng)民工的利益；市民化的"農(nóng)民工"不用再保留承包地這條最后保障線，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營，也不用每年回農(nóng)村過春節(jié)，大大緩解春運(yùn)的壓力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力持久、穩(wěn)定、最終的轉(zhuǎn)移，有助于真正減少農(nóng)民，有效地解決"三農(nóng)問題"；農(nóng)民工市民化比其他農(nóng)民市民化的成本更低、更容易，因?yàn)檗r(nóng)民工已經(jīng)非農(nóng)化，在城鎮(zhèn)已有工作，也比較了解城鎮(zhèn)，更容易融入城鎮(zhèn)，從而更好地改變城鎮(zhèn)化滯后的不合理狀況，推動工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展；農(nóng)民工市民化還能夠擴(kuò)大市場需求，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有助于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，增加就業(yè)機(jī)會；農(nóng)民工市民化能夠徹底克服農(nóng)民工弱勢化、邊緣化傾向，有利于社會穩(wěn)定的維持和社會主義和諧社會的建設(shè)。

　　本成果從理論、實(shí)踐、政策三個層面的結(jié)合上和農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、進(jìn)入工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市、再融入城市的農(nóng)民工市民化變遷過程的"三環(huán)節(jié)"上，探討了農(nóng)民工市民化的理論框架、制度安排和政策思路。

　　分析了農(nóng)民工市民化面臨的困難，指出目前農(nóng)民工市民化主要面臨兩大障礙或困難，即制度障礙和成本困難，特別研究了農(nóng)民工市民化的成本構(gòu)成和分?jǐn)�，提出了克服困難的途徑包括深化改革、創(chuàng)新制度、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)、合理推進(jìn)城鎮(zhèn)化、加快城鎮(zhèn)建設(shè)、大力發(fā)展教育事業(yè)、提高農(nóng)民工素質(zhì)、多渠道籌集更多農(nóng)民工市民化資金等。

　　4．突出分析了城市化進(jìn)程中的農(nóng)村人口變動的兩個新情況。

　　分析了中國城市化發(fā)展過程中農(nóng)村人口變動新出現(xiàn)的兩個重要的非正�，F(xiàn)象：一是"農(nóng)村人口剪刀差"現(xiàn)象，即農(nóng)村人口比重下降而農(nóng)村家庭戶數(shù)量卻穩(wěn)定上升；二是"農(nóng)村人口逆淘汰"現(xiàn)象，即富裕而有能力的農(nóng)民離開農(nóng)村造成的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋零和衰敗，說明了這兩個新情況產(chǎn)生的原因，彌補(bǔ)了這方面研究的不足。

　　5．研究了中國農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的機(jī)制及其制約因素。

　　全面分析中國農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的推動因素和阻礙因素，指出主要是制度性制約因素，提出了農(nóng)村人口退出機(jī)制的主要目標(biāo)有三，即為農(nóng)村人口提供相對寬裕的發(fā)展空間、為農(nóng)村土地資源的集約利用創(chuàng)造條件、為農(nóng)村人口融入城鎮(zhèn)提供動力支持；農(nóng)村人口退出機(jī)制的特征是，建立在退出人口自愿選擇、政府加以引導(dǎo)的基礎(chǔ)之上，退出是漸進(jìn)的過程，由政府牽頭制定一個相關(guān)領(lǐng)域聯(lián)動的機(jī)制；農(nóng)村人口退出機(jī)制的核心內(nèi)容是建立合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

　　6．形成了解決兩種不同類型農(nóng)民工居住問題的對策思路。

　　在深入分析永久遷移型（定居型）和非永久遷移型（非定居型）兩種不同類型農(nóng)民工居住的現(xiàn)狀、特點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，提出解決非永久遷移型農(nóng)民工居住問題，應(yīng)該制定并貫徹落實(shí)建筑業(yè)等行業(yè)的農(nóng)民工居住標(biāo)準(zhǔn)，改善農(nóng)民工在城市打工期間的居住條件，在"城中村"改造中充分考慮農(nóng)民工的居住需求，降低他們在打工期間的居住成本，政府鼓勵社會利用閑置房屋，建設(shè)農(nóng)民工公寓低價出租給農(nóng)民工；解決永久遷移型農(nóng)民工居住問題，應(yīng)該將永久遷移型農(nóng)民工納入政府住房保障體系，制定適合定居型農(nóng)民工的多層次的住房保障政策，建立穩(wěn)定的農(nóng)民工住房保障資金渠道。

　　7．提出了解決農(nóng)民工問題的制度改革應(yīng)由地區(qū)試點(diǎn)、局部推進(jìn)轉(zhuǎn)向全國統(tǒng)籌、整體配套的新主張。

　　戶籍、勞動就業(yè)、社會保障、土地等相關(guān)制度的缺陷是農(nóng)民工問題產(chǎn)生的主要原因，解決農(nóng)民工問題必須進(jìn)行制度改革和創(chuàng)新。到目前為止，我國在這些方面的制度改革主要是分地區(qū)、分類型、分階段、先試驗(yàn)、后推廣，由各個試點(diǎn)地區(qū)和單位分別采取不同方式進(jìn)行。通過深入的調(diào)查研究，我們認(rèn)為解決農(nóng)民工問題的制度改革應(yīng)由地區(qū)試點(diǎn)、局部推進(jìn)、各行其是轉(zhuǎn)向全國統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)配套、統(tǒng)一行動、整體推進(jìn)。因?yàn)�，農(nóng)民工問題是由多方面的因素造成的，各種因素緊密相聯(lián)、互相制約，是帶有全局性、整體性、系統(tǒng)性特征的問題，解決農(nóng)民工問題的各項制度改革和創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，必須綜合配套，在全國整體推進(jìn)，僅有局部試驗(yàn)、措施不一、單兵獨(dú)進(jìn)的改革，不可能從根本上解決農(nóng)民工問題。雖然先局部試驗(yàn)，可以降低改革成本、減少改革阻力、積累改革經(jīng)驗(yàn)，但不能最終解決問題。即使是漸進(jìn)式改革，試驗(yàn)之后，也需整體推進(jìn)。再說，戶籍、勞動就業(yè)、社會保障、土地等相關(guān)制度的改革已經(jīng)先后進(jìn)行了20年左右的局部試驗(yàn)，現(xiàn)在這種局部試驗(yàn)性改革的局限性和缺陷已經(jīng)表現(xiàn)出來了，不能在整體上解決問題，應(yīng)該下決心進(jìn)入在全國綜合配套、整體推進(jìn)的階段。

　　農(nóng)民工社會保障制度的有效建立僅僅依靠地方政府的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，其原因在于：農(nóng)民工在全國范圍的高流動性和就業(yè)的不穩(wěn)定性，使各地方政府無法解決其社會保障權(quán)益轉(zhuǎn)移問題；農(nóng)民工的社會保障責(zé)任由流入地、流出地政府分擔(dān)，依靠地方政府難以協(xié)調(diào)；局部改革、各行其是，往往措施不配套、政策自相矛盾，不僅效果差，而且使人們無所適從�，F(xiàn)階段農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)，應(yīng)該走出地方試點(diǎn)的模式，由地區(qū)試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全國統(tǒng)籌，由地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向中央政府主導(dǎo)，從全局角度確立農(nóng)民工社會保障制度框架，這是中央政府義不容辭的責(zé)任。指出戶籍制度改革不能取消了之，戶籍制度的改革并不是像人們想象的那么簡單，不是宣布取消就完事的，也是不能完全取消的。戶籍制度改革的關(guān)鍵并不是戶籍制度本身，而是剝離嵌入在戶籍制度之中的其他二元制度并且消除由此帶來的不平等待遇，使農(nóng)民工獲得與市民平等的權(quán)利和待遇。其中，最重要的是建立和健全社會保障制度。強(qiáng)調(diào)解決春運(yùn)緊張問題的關(guān)鍵在農(nóng)民工市民化，因?yàn)檗r(nóng)民工如果大部分實(shí)現(xiàn)市民化，就很少需要回家過年，也就能從根本上緩解甚至解決春運(yùn)緊張問題。

　　本成果不像以往那樣站在城市居民的立場上或從城市的角度研究農(nóng)民工問題，而是更多地站農(nóng)民工的立場上，從重點(diǎn)關(guān)注保障農(nóng)民工的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，求得工農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的新視野研究農(nóng)民工問題。

　　本成果獲得較好的社會影響和評價。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家譚崇臺教授寫的書評摘要發(fā)表在《光明日報》2009年6月16日理論版，全文發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2009年第3期。王冰教授寫的新書評介發(fā)表在《人民日報》2009年4月10日第7版，書評發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)評論》2009年第3期。該書中包括的"中國農(nóng)民工最新情況調(diào)查報告--<國務(wù)院意見>實(shí)施前后的比較分析"，2007年被國務(wù)院研究室的《送閱件》摘要介紹，得到回良玉副總理、俞正聲政治局委員和湖北省領(lǐng)導(dǎo)的批示和肯定。湖北省主管農(nóng)民工工作的副省長蔣大國則明確肯定："此調(diào)查有理有據(jù)有建議，具有較強(qiáng)的針對性、現(xiàn)實(shí)性和指導(dǎo)性"。在全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦組織的成果評審中，獲得評審專家的較高評價，認(rèn)為"研究成果提出我國農(nóng)民工問題的解決重點(diǎn)是第二代農(nóng)民工問題、農(nóng)民工最最終發(fā)展結(jié)果是農(nóng)民工市民化等問題，為我國剩余勞動力轉(zhuǎn)移指明了方向，對我國農(nóng)民工問題的解決提供了較全面的理論支撐，具有較高的學(xué)術(shù)價值，也有重要的實(shí)踐意義和政策應(yīng)用價值。"