我國的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害及防范體系建設(shè)研究

　　四川大學(xué)王國敏教授主持完成的國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《中國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理與防范體系研究》（批準(zhǔn)號(hào)03BJY041），最終成果為同名專著。課題組成員有：鄭曄、李建華、周慶元、岳纏、張媛。

　　一、我國自然災(zāi)害的基本狀況

　　中國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣、造成損失大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國旱災(zāi)占57%，水災(zāi)占30%，風(fēng)雹災(zāi)占8%，霜凍災(zāi)占5%。建國以來，平均每3.0～3.5年出現(xiàn)一次嚴(yán)重的自然災(zāi)害。2006年的夏季，洪澇、干旱襲擊我國大部分地區(qū)。福建等沿海地區(qū)先后遭受7次較大規(guī)模洪澇、臺(tái)風(fēng)災(zāi)害的襲擊；西南的重慶市大部分地區(qū)和四川省東部地區(qū)持續(xù)高溫少雨，局部地區(qū)遭受了50年一遇的特大干旱；河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、寧夏等省區(qū)也發(fā)生了嚴(yán)重的災(zāi)情，這是自2001年以來自然災(zāi)害最嚴(yán)重的一年。2007年夏，洪澇災(zāi)害又一次無情的襲擊了四川、重慶、云南、貴州、湖南、河南等24個(gè)省市。洪澇災(zāi)害來勢(shì)之兇猛，使許多城市和農(nóng)村變成了一片沼澤，重慶市遭遇了115年以來最嚴(yán)重的一次暴雨災(zāi)害的襲擊，主城區(qū)交通幾乎癱瘓，多個(gè)縣城進(jìn)水受淹水利、電力、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施毀壞嚴(yán)重。自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定的重要因素，嚴(yán)重影響了我國的可持續(xù)發(fā)展。

　　自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生給我國造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。資料分析表明，20世紀(jì)60～90年代，自然災(zāi)害對(duì)糧食的減產(chǎn)幅度多年平均為5%，棉花減產(chǎn)達(dá)20～30%，油料減產(chǎn)達(dá)15%左右。按全國平均水平計(jì)算，20世紀(jì)50年代的單位成災(zāi)面積損失值為2190元/公頃，60年代為3255元/公頃，70年代為5880元/公頃，80年代為12120元/公頃，40年翻了兩番多。建國50多年來，各種自然災(zāi)害導(dǎo)致糧食生產(chǎn)10次波動(dòng)（其中有6次超常波動(dòng)）。而且，自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失呈逐年上升趨勢(shì)：20世紀(jì)50年代為480億元，60年代為570億元，70年代為590億元，80年代為690億元；按1990年可比價(jià)格計(jì)算，90年代以后，年均已經(jīng)超過1000億元。進(jìn)入21世紀(jì)后，自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失明顯加重，2001年因?yàn)?zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失為1942.2億元；2002年為1637.2億元；2003年為1884.2億元；2004年為1602.3億元；2005年為2042.1億元；2006年截止8月份為1600億元，六年平均達(dá)到1784.67億元，2005年的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到了進(jìn)入新世紀(jì)以來的最高值。建國50多年來，各種自然災(zāi)害導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失總計(jì)約25000億元左右。

　　自然災(zāi)害也是農(nóng)村貧困的重要根源。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究表明：水旱災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的破壞平均每提高10%，農(nóng)村貧困發(fā)生率會(huì)增加2%～3%。另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)調(diào)查的結(jié)果表明：在我國農(nóng)村絕對(duì)貧困人口中有71.2%是當(dāng)年返貧人口。在當(dāng)年返貧農(nóng)戶中，有55%的農(nóng)戶當(dāng)年遭遇了自然災(zāi)害，其中有16.5%的農(nóng)戶當(dāng)年遭受了減產(chǎn)5成以上的自然災(zāi)害，42%的農(nóng)戶連續(xù)2年遭受了自然災(zāi)害。這不僅給農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)帶來巨大的損失，而且使國家財(cái)政背上沉重的負(fù)擔(dān)，也給整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展蒙上了一層陰影。

　　二、建立農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害防范體系的對(duì)策建議

　　1．進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的預(yù)警機(jī)制。自然災(zāi)害的預(yù)警機(jī)制，就是將預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)和防治結(jié)合在一起的自然災(zāi)害防范系統(tǒng)。自然災(zāi)害并不是不可預(yù)防的，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立自然災(zāi)害的預(yù)警機(jī)制，通過雷達(dá)監(jiān)測(cè)技術(shù)、衛(wèi)星云圖接受處理系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)遠(yuǎn)程傳輸網(wǎng)絡(luò)、公共信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)對(duì)自然災(zāi)害進(jìn)行早期預(yù)報(bào)，提早防范，以起到預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、緩解風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)付風(fēng)險(xiǎn)和降低自然災(zāi)害危害的作用。

　　2．科學(xué)合理規(guī)劃不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)。農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的防御，在根本上要從農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)入手，只有生態(tài)環(huán)境得到有效改善，自然災(zāi)害才能得到有效遏制。我國農(nóng)村地域廣闊，各地生態(tài)環(huán)境差異較大，必須根據(jù)不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)，科學(xué)合理規(guī)劃不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)。第一，長江上游、黃河中上游地區(qū)應(yīng)作為長江、黃河水源涵養(yǎng)基地，讓長江、黃河上游森林“休養(yǎng)生息”。嚴(yán)禁亂砍濫伐，防止水土流失、土壤沙化。堅(jiān)持實(shí)施天然林資源保護(hù)工程和退耕還林還草工程，強(qiáng)化保護(hù)力度，鑄造我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的綠色屏障和環(huán)境支持系統(tǒng)。第二，北方草原區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)有三個(gè)：一是草原和荒漠地帶不適宜發(fā)動(dòng)大規(guī)模造林運(yùn)動(dòng)，只能以種草還草為主。應(yīng)加大對(duì)天然草場(chǎng)的保護(hù)力度，改良現(xiàn)有林草植被，改良草場(chǎng)（種）；二是控制畜群數(shù)量，合理利用天然草場(chǎng)資源，實(shí)行以草定畜、圍欄封育、劃區(qū)輪牧；三是搞好人工草場(chǎng)特別是冬春草場(chǎng)建設(shè)，加強(qiáng)人工種草，飛播牧草，培育新品種，建立人工飼草基地。以保持草原區(qū)生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，西北干旱區(qū)重點(diǎn)發(fā)展集水節(jié)水型生態(tài)農(nóng)業(yè)。實(shí)行“量水而行”的原則，改善節(jié)水灌溉技術(shù)，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌、微灌等技術(shù)，強(qiáng)化水資源合理調(diào)配，提高水資源利用率。增強(qiáng)水土保持的社會(huì)化管理，對(duì)各主要流域水資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，建立水土流失預(yù)防監(jiān)督體系和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，以防止水土進(jìn)一步流失。第四，青藏高原區(qū)應(yīng)以保護(hù)現(xiàn)有自然生態(tài)系統(tǒng)為主，禁止不合理開發(fā)，對(duì)具有特殊生態(tài)價(jià)值的草地類型實(shí)行劃區(qū)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。第五，西南喀斯特地區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱，應(yīng)進(jìn)一步堅(jiān)持封山育林、人工造林改善生態(tài)環(huán)境，同時(shí)，要加強(qiáng)小流域治理，防治水土流失，提高抵御滑坡、泥石流等自然災(zāi)害的能力。

　　3．建立和完善農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害財(cái)政救助體系。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，在工業(yè)化中后期階段，政府財(cái)政救助資金至少應(yīng)占GDP的1.5%。我國從1986年以來，國家大幅度增加了財(cái)政救助資金，但所占比重仍然偏低，1986年為0.41%，這以后不僅沒有增加，其比重還呈下降趨勢(shì)，1996年降至0.16%，1999年有所回升，但仍未達(dá)到1986年的水平，僅為0.31%。2004年我國GDP達(dá)到136515億元，而財(cái)政救助資金僅為122億元，僅占GDP的比重為0.089%。我國目前已經(jīng)進(jìn)入到工業(yè)化中期階段，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、財(cái)政反哺農(nóng)民、城市反哺農(nóng)村的發(fā)展時(shí)期，建議政府應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整國民收入分配格局，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)農(nóng)村的投入，在5年內(nèi)財(cái)政救助資金占GDP的比重可提高到1.0%，5～10年內(nèi)可提高到1.5%，使國家財(cái)政救助資金增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配。政府財(cái)政的救助資金主要用于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，以提高農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力。

　　4．建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家為了降低和分散農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)而建立的一種特殊經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。我國農(nóng)業(yè)救災(zāi)應(yīng)從單一的依靠政府財(cái)政救助的“一線式”模式，向“網(wǎng)狀式”保障模式的轉(zhuǎn)變。課題組認(rèn)為：（1）建立以政府補(bǔ)貼為主的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。國家應(yīng)盡快制定《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，對(duì)關(guān)系到國計(jì)民生的大宗農(nóng)作物實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)，政府對(duì)強(qiáng)制性保險(xiǎn)的農(nóng)作物應(yīng)實(shí)行低費(fèi)率和高補(bǔ)貼的政策，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家所采取的通用做法。（2）建立農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的合作保險(xiǎn)制度。合作保險(xiǎn)是農(nóng)民以互助共濟(jì)為原則，在自愿的基礎(chǔ)上將防險(xiǎn)與保險(xiǎn)相結(jié)合而組織起來的民間性的農(nóng)業(yè)合作基金組織。其資金來源可以由地方政府支持一部分、“以工補(bǔ)農(nóng)”費(fèi)用中擠出一部分、農(nóng)戶出一部分構(gòu)成合作保險(xiǎn)基金。（3）建立政府和社會(huì)共同聯(lián)辦的農(nóng)作物保險(xiǎn)集團(tuán)。農(nóng)作物保險(xiǎn)集團(tuán)是以政府控股為主體，社會(huì)參股的形式建立起來的股份有限公司。公司按照三級(jí)（出資者、董事會(huì)、經(jīng)理制）控制的群體結(jié)構(gòu)運(yùn)行，對(duì)一些農(nóng)作物實(shí)行商業(yè)性保險(xiǎn)，以轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

　　5．建立科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。（1）建立生態(tài)環(huán)境政府補(bǔ)償機(jī)制。中央政府對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的補(bǔ)償投入應(yīng)承擔(dān)主要部分；地方各級(jí)政府也應(yīng)加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)力度，增加財(cái)政預(yù)算和人、財(cái)、物的投入，提高對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償力度。（2）建立流域范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。通過購買排放配額的形式來補(bǔ)償對(duì)整個(gè)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的破壞，這一制度很好地解決了生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金短期的難題。（3）建立保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制。一是征收資源使用稅，提高資源稅率。我國現(xiàn)有的加工產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)大都以農(nóng)業(yè)自然資源為原材料，因此，國家應(yīng)當(dāng)征收資源使用稅，并適當(dāng)提高現(xiàn)行資源稅率，擴(kuò)大資源稅的征收范圍，把資源成本、環(huán)境成本納入到企業(yè)效益核算指標(biāo)體系，最后國家再以轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，達(dá)到以工補(bǔ)農(nóng)的目的。二是以立法的形式進(jìn)行剛性約束。通過國家立法或區(qū)域立法等剛性規(guī)定來進(jìn)行強(qiáng)制性約束，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償行為的形成。

　　三、學(xué)術(shù)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值

　　本成果由六章構(gòu)成。全書立足于中國的國情、農(nóng)情和災(zāi)情，緊緊圍繞著農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害以及對(duì)自然災(zāi)害的防御與治理這一主題來展開研究，試圖通過建立模型對(duì)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的類型、地域等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，為我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的辨識(shí)、估算與評(píng)價(jià)體系的建立提供了可供參考的研究方法。成果的一大特點(diǎn)就是在理論維度上建立的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式和綜合性自然災(zāi)害防范體系具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)性和可操作性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理模式的探索和對(duì)我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的實(shí)際評(píng)估具有重要意義；而立體交叉型防范體系的建立無疑會(huì)對(duì)我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害單一型防范體系的修正和彌補(bǔ)發(fā)揮積極作用。