WTO—SPS協(xié)議實(shí)施機(jī)制及國際動(dòng)物衛(wèi)生法比較研究

　　農(nóng)業(yè)部動(dòng)物檢疫所陳向前教授主持的國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《WTO—SPS協(xié)議實(shí)施機(jī)制及國際動(dòng)物衛(wèi)生法比較研究》（批準(zhǔn)號(hào)為0 2 B F X 0 3 1），最終成果為同名論文集。課題組成員有：劉金才、黃保續(xù)、趙維寧等28人。

　　一、研究的目的和意義

　　我國是一個(gè)畜牧業(yè)生產(chǎn)大國，肉、蛋及水產(chǎn)品產(chǎn)量已居世界領(lǐng)先水平，而我們的動(dòng)物產(chǎn)品出口量則不足1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家20%—60%出口量的水平。這其中既有產(chǎn)品本身的質(zhì)量原因，也有一些進(jìn)口國不符合SPS協(xié)議的措施對(duì)我國出口貿(mào)易的限制。因此，有必要對(duì)WTO-SPS協(xié)議的實(shí)施機(jī)制和國際動(dòng)物衛(wèi)生法進(jìn)行系統(tǒng)的研究，并深入地剖析發(fā)達(dá)國家具體實(shí)施WTO-SPS協(xié)議的策略與技巧，為制定科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略和措施提供研究資料，以期更好地運(yùn)用WTO的規(guī)則，充分享受應(yīng)有的權(quán)利和合理地履行應(yīng)盡的義務(wù)。

　　二、研究成果的主要內(nèi)容

　　本課題從SPS協(xié)議的條款解析、條款適用和美國實(shí)施SPS協(xié)議狀況，以及實(shí)施SPS協(xié)議對(duì)我國動(dòng)物衛(wèi)生工作的影響等幾個(gè)方面入手，通過以案說法的形式對(duì)SPS協(xié)議的基本原則、條款內(nèi)容及適用規(guī)則，從自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)兩個(gè)層面進(jìn)行了跨學(xué)科的綜合研究與分析,以揭示SPS協(xié)議的實(shí)施機(jī)制，從而使本課題的研究成果更便于直接應(yīng)用于社會(huì)實(shí)踐。

　　本課題還采用比較研究的方法對(duì)世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）的國際動(dòng)物衛(wèi)生法進(jìn)行了研究和分析，系統(tǒng)地分析了OIE和WTO的關(guān)系及其在國際貿(mào)易中的作用，以求科學(xué)、準(zhǔn)確地描述OIE動(dòng)物衛(wèi)生工作新動(dòng)向，及其對(duì)我國動(dòng)物衛(wèi)生工作的影響，提出了相關(guān)的對(duì)策建議。

　　最終研究成果為，“SPS協(xié)議實(shí)施機(jī)制及條款適用研究”、“實(shí)施SPS協(xié)議現(xiàn)場(chǎng)考察報(bào)告”、“實(shí)施SPS協(xié)議應(yīng)對(duì)策略研究”和“國際動(dòng)物衛(wèi)生法比較研究”等內(nèi)容豐富的論文集。

　　三、研究成果中的重要觀點(diǎn)和對(duì)策建議

　　（一）重要觀點(diǎn)

　　第一，科學(xué)合理性原則（Scientific justification）是SPS協(xié)議的核心，實(shí)施任何SPS措施必須有科學(xué)依據(jù)。WTO成員制定和實(shí)施SPS措施時(shí)，如果存在國際標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)當(dāng)完全依照國際標(biāo)準(zhǔn)的要求實(shí)施；如果不存在國際標(biāo)準(zhǔn)，或者采取的SPS措施所達(dá)到的保護(hù)水平高于國際標(biāo)準(zhǔn)，則必須以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果為依據(jù)；如果采取臨時(shí)性措施，則必須符合相關(guān)科學(xué)證據(jù)不充分、措施依據(jù)了可獲得的科學(xué)證據(jù)、在適當(dāng)期限內(nèi)對(duì)其措施進(jìn)行評(píng)估審議等三個(gè)條件。

　　第二，非歧視性原則（Nondiscriminatory）是世界貿(mào)易組織的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，也是SPS協(xié)議的首要原則。非歧視性原則包括最惠國待遇（Most Favored Nation ,MFN）和國民待遇（National Treatment）兩方面的含義。最惠國待遇是指某一WTO成員提供給其他成員國的任何利益、優(yōu)惠、特權(quán)或豁免，均應(yīng)立即無條件地給予全體世貿(mào)組織其他成員的國民。國民待遇原則是指一國在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和民事權(quán)利方面給予其境內(nèi)的外國國民的待遇不低于其給予本國國民的待遇。

　　第三，堅(jiān)持與國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則或建議協(xié)調(diào)一致（Harmonization）是SPS協(xié)議的基本要求。SPS協(xié)議在鼓勵(lì)成員積極采用的國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議時(shí)，給出多種選擇途徑，即可以完全符合、也可以依據(jù)、還可以高于。本課題將這些途徑簡(jiǎn)捷地表述為符合SPS協(xié)議的三種情形：（1）等同采用。依據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議制定和實(shí)施SPS措施，并基于風(fēng)險(xiǎn)分析，則該措施應(yīng)視為符合SPS協(xié)議；（3）不采用。實(shí)施的SPS措施沒有國際標(biāo)準(zhǔn)或保護(hù)水平高于國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議時(shí)，必須基于科學(xué)原理并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，則該措施也符合SPS協(xié)議。

　　第四，SPS協(xié)議中的等效性原則（Equivalence），是在適當(dāng)動(dòng)植物衛(wèi)生保護(hù)水平的基礎(chǔ)上得以產(chǎn)生。適當(dāng)?shù)膭?dòng)植物衛(wèi)生保護(hù)水平（ALOP），是指WTO成員在采取SPS措施以保護(hù)其境內(nèi)人類、動(dòng)物和植物的生命或健康時(shí)認(rèn)為適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平或可接受的最低風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵诓煌�的國家可以有多種方法來確保食品安全或保護(hù)動(dòng)植物健康，也就是說達(dá)到同一保護(hù)水平的SPS措施可以各式各樣。SPS協(xié)議承認(rèn)了這種事實(shí)，并規(guī)定，如果出口成員對(duì)出口產(chǎn)品所采取的SPS措施，客觀上達(dá)到了進(jìn)口成員的ALOP，則進(jìn)口成員就應(yīng)當(dāng)接受這種措施，即允許這種產(chǎn)品進(jìn)口，哪怕這種措施不同于自己所采取的措施，或不同于從事同一產(chǎn)品貿(mào)易的其他成員所采用的措施。等效性原則要求成員在不危及本國ALOP的前提下，增強(qiáng)貿(mào)易合作方對(duì)其衛(wèi)生與安全標(biāo)準(zhǔn)的信心。

　　第五，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原則（Risk assessment）是一個(gè)成員制定或?qū)嵤㏒PS措施的科學(xué)基礎(chǔ)或決策依據(jù)。各成員在制定SPS措施時(shí)應(yīng)以有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)，同時(shí)考慮有關(guān)國際組織制定的有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)。在采取SPS措施時(shí)，成員有兩種選擇：一是依據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)，二是自己進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來評(píng)價(jià)食源性風(fēng)險(xiǎn)及可能產(chǎn)生的后果。

　　第六，無病蟲害區(qū)和低度流行區(qū)更進(jìn)一步增加了SPS協(xié)議的可行性。SPS協(xié)議要求各成員應(yīng)當(dāng)承認(rèn)不以行政區(qū)劃對(duì)有害生物的分布進(jìn)行界定的非疫區(qū)原則，也就是說，非疫區(qū)可以是一個(gè)國家的部分地區(qū)，也可以是涵蓋若干個(gè)國家的部分地區(qū)。確定一個(gè)非疫區(qū)，要考慮地理、生態(tài)系統(tǒng)、流行病監(jiān)測(cè)、以及SPS措施的效果等因素。各成員在接受病蟲害非疫區(qū)原則的同時(shí)也要接受病蟲害低度流行區(qū)的概念。如果出口成員聲明其領(lǐng)土內(nèi)全部或部分地區(qū)是無病蟲害區(qū)或低度流行區(qū)，那么就必須承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，向進(jìn)口成員提供必要的證據(jù)。

　　第七，透明度原則（Transparency）是非歧視性原則的前提和基礎(chǔ)，也是一個(gè)成員誠信度的重要標(biāo)志。透明度原則直接影響是否構(gòu)成歧視的判斷，因此SPS協(xié)議要求WTO成員設(shè)立國家通報(bào)機(jī)構(gòu)（National Notification Authority）、成立國家咨詢點(diǎn)（National Inquiry Point），按照通報(bào)程序通報(bào)相關(guān)信息，以確保其境內(nèi)的SPS措施透明。

　　（二）對(duì)策建議

　　第一，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分析在我國的動(dòng)物衛(wèi)生管理中尚未形成有效的機(jī)制，一方面我們采取動(dòng)物衛(wèi)生措施時(shí)，往往會(huì)遭遇他國的質(zhì)疑；另一方面，無法對(duì)別國的動(dòng)物衛(wèi)生措施是否具有科學(xué)依據(jù)作出合理的評(píng)價(jià)。因此，應(yīng)當(dāng)盡快建立“設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，明確風(fēng)險(xiǎn)分析原則，確定風(fēng)險(xiǎn)分析因素與法定情形，制定風(fēng)險(xiǎn)分析程序，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理” 等內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

　　第二，建立貿(mào)易爭(zhēng)端解決國內(nèi)審議機(jī)制。入世后,我國動(dòng)物產(chǎn)品在國際貿(mào)易中屢遭涉及SPS措施方面的不公正待遇。雖然WTO規(guī)定了可以通過爭(zhēng)端解決程序來尋求保護(hù)本國權(quán)益的途徑，但是過去一直認(rèn)為啟動(dòng)OIE或WTO貿(mào)易爭(zhēng)端解決程序，我們面臨的主要障礙是提請(qǐng)主體的“資格問題”。成果通過對(duì)SPS協(xié)議實(shí)施機(jī)制的分析和對(duì)發(fā)達(dá)國家實(shí)施SPS協(xié)議通行作法的考察研究，研究發(fā)現(xiàn)決定勝負(fù)的主要問題是“舉證的責(zé)任”，即申訴方必須首先證明不公正的SPS措施違反了SPS協(xié)議的規(guī)定，并說明自己所采取的SPS措施符合SPS協(xié)議的規(guī)則。特別是后一項(xiàng)責(zé)任必須建立在技術(shù)措施國內(nèi)審議機(jī)制的基礎(chǔ)之上，這一點(diǎn)對(duì)取得勝訴和成功保護(hù)本國的權(quán)益至關(guān)重要。因此，我國應(yīng)當(dāng)參照“放寬提請(qǐng)主體資格，嚴(yán)格技術(shù)問題審議”的國際通行作法,盡快建立我國解決SPS措施國際貿(mào)易糾紛的國內(nèi)審議機(jī)制。

　　第三，進(jìn)一步加快獸醫(yī)體制改革步伐。為了適應(yīng)SPS協(xié)議和相關(guān)國際規(guī)則的貫徹執(zhí)行，OIE在《國際動(dòng)物衛(wèi)生法典》中規(guī)定的獸醫(yī)機(jī)構(gòu)的評(píng)估準(zhǔn)則。發(fā)達(dá)國家在獸醫(yī)管理體制改革中積累許多可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)國際通行作法，樹立決策、執(zhí)行、評(píng)估相分離的管理理念，堅(jiān)決將現(xiàn)行獸醫(yī)體系中服務(wù)和執(zhí)法的職能分開。成立國家獸醫(yī)局，在官方獸醫(yī)制度框架下實(shí)施垂直管理，逐步實(shí)行動(dòng)物衛(wèi)生的全過程管理，切實(shí)提高動(dòng)物疫病和殘留的監(jiān)控能力。

　　第四，調(diào)整動(dòng)植物病蟲害防控策略。首當(dāng)其沖的是要盡快確定國家適當(dāng)?shù)膭?dòng)植物保護(hù)水平（ALOP），明確動(dòng)植物病蟲害預(yù)防和控制是國家的行為。并在適當(dāng)保護(hù)水平的基礎(chǔ)上，制定國家的動(dòng)植物病蟲害撲滅計(jì)劃。并用國家動(dòng)植物病蟲害監(jiān)測(cè)計(jì)劃監(jiān)控動(dòng)植物衛(wèi)生的全過程管理，加大國家實(shí)驗(yàn)室體系的整合力度，充分發(fā)揮各級(jí)實(shí)驗(yàn)室在國家監(jiān)測(cè)計(jì)劃中的基礎(chǔ)作用，開展動(dòng)植物無病蟲害區(qū)域的評(píng)估與認(rèn)證工作。以國家實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)體系的監(jiān)測(cè)結(jié)果為依據(jù)，規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，進(jìn)一步建立健全國家的病蟲害追蹤系統(tǒng)。主張?jiān)诒Ｗo(hù)人、動(dòng)物的生命或健康的應(yīng)對(duì)策略和舉措中，適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平理所當(dāng)然為“綱”，衛(wèi)生措施則只是“目”，并明確提出“綱將不舉，目焉能張”的觀點(diǎn)。

　　該成果從自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)兩個(gè)層面，對(duì)SPS協(xié)議的實(shí)施機(jī)制進(jìn)行了跨學(xué)科的綜合研究與分析,為完善WTO-SPS協(xié)議和相關(guān)國際規(guī)則研究的基礎(chǔ)理論初展所長，具有較高的學(xué)術(shù)價(jià)值；同時(shí)為確定我國適當(dāng)?shù)膭?dòng)植物保護(hù)水平（ALOP）、建立國家動(dòng)植物疫病風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、調(diào)整動(dòng)植物疫病防控策略、實(shí)施獸醫(yī)衛(wèi)生管理體制改革、保障動(dòng)物源性食品安全、評(píng)價(jià)我國SPS措施的等效性、參與國際貿(mào)易爭(zhēng)端解決和完善動(dòng)植物法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提供科學(xué)的理論指導(dǎo)和適用的技術(shù)支持，具有比較重要的實(shí)踐意義。