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新農(nóng)村建設(shè)中的地方政府創(chuàng)新

--《新農(nóng)村建設(shè)中的地方政府創(chuàng)新》成果簡介

  2011年05月10日17:15  

  浙江大學郁建興教授主持完成的國家社會科學基金項目《新農(nóng)村建設(shè)中的地方政府創(chuàng)新》(項目批準號為07AZZ002),最終成果為同名專著。課題組成員有:黃紅華、高翔、沈玉平、吳金群、王詩宗、邵峰、陽盛益、周向紅。

  一、研究的目的和意義

  以2005年中共中央十六屆五中全會及次年中央一號文件《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》的發(fā)布為標志,“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”上升為一項國家戰(zhàn)略,它前所未有地突出了政府在促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的作用。五年來,政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中投入了大量人力、物力和財力,顯著增強了農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)能力,提高了農(nóng)民收入水平,改善了農(nóng)民生活狀態(tài)。但與此同時,在中央一號文件密集出臺、支農(nóng)財政資金不斷提升的同時,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)卻未有顯著發(fā)展,城鄉(xiāng)居民收入差距仍在持續(xù)擴大。加強和改善政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的調(diào)控和引導(dǎo),重新界定政府職能和完善其履行方式,對于從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系顯得尤為重要。

  在新農(nóng)村建設(shè)中,中央政府是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略制定者、實施監(jiān)督者、財政轉(zhuǎn)移支付者,而地方政府則是具體政策的制定者和實施者,對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展負有最直接的責任。也正因此,地方政府直接面對新農(nóng)村建設(shè)中從政府職能界定到履行的一系列問題。以地方政府為主要研究對象,總結(jié)它們在政府職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新方面的經(jīng)驗、不足和局限性,對于鞏固和深化新農(nóng)村建設(shè)的已有成效、開創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)的新局面,具有重要理論和現(xiàn)實意義。

  二、成果的主要內(nèi)容和重要觀點

  這項成果采用規(guī)范研究和實證研究相結(jié)合的方法,基于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的大量統(tǒng)計數(shù)據(jù)和各地新農(nóng)村建設(shè)的實踐案例,用8章、25萬字的篇幅,從戰(zhàn)略-制度-政策工具三個層次展開討論,揭示了新農(nóng)村建設(shè)中的地方政府職能,分析了地方政府創(chuàng)新的制度環(huán)境,并結(jié)合地方政府職能履行的現(xiàn)狀,探討了地方政府創(chuàng)新的具體內(nèi)容和可能路徑。

  1.當前,我國正處于從“轉(zhuǎn)型中國家”向“城市化國家”過渡的階段。政府應(yīng)以構(gòu)建城市化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動機制為根本戰(zhàn)略,著眼于突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),把農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)市場化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等作為新農(nóng)村建設(shè)的基本路徑。

  2.新農(nóng)村建設(shè)不是一個單純的農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題,它也是一個國家制度、政府職能與公共管理體制的問題。強調(diào)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的責任,并不意味著需要政府大包大攬。政府需要充分尊重市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,尊重農(nóng)村社會的自主管理,在與市場、社會的互動中形成政策的累積效應(yīng)。新農(nóng)村建設(shè)中的政府職能主要在于:構(gòu)建符合市場化要求的制度環(huán)境,匡正市場失靈和培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場主體;建設(shè)和完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系,創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制,縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和社會公平發(fā)展;重構(gòu)行政管理體制,改革政府管理體制和工作機制,提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策績效。

  3.以屬地管理、行政發(fā)包為主要特征的行政分權(quán)模式,導(dǎo)致地方政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的激勵不足,政府職能轉(zhuǎn)變遲緩。政府需要重構(gòu)行政管理體制,以建立混合制行政管理體制為目標,通過完善政府間職責分工、推進省管縣體制改革、調(diào)整縣鄉(xiāng)以及政府與村級自治組織之間的關(guān)系等,確保政府責任得到有效落實。

  4.新農(nóng)村建設(shè)不僅意味著政府增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入,更要求通過體制機制的深化改革,實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的再造。在新農(nóng)村建設(shè)的前一時期,政府采取的各項制度政策體現(xiàn)了“補缺”的特征,主要表現(xiàn)為在公共財政投入和公共服務(wù)供給方面增加對“三農(nóng)”的投入,它們尚未觸及深層次的體制機制改革,從而限制了政策的有效性。新農(nóng)村建設(shè)的深入、持續(xù)推進,必須致力于政府體制機制創(chuàng)新,從消除城鄉(xiāng)經(jīng)濟制度差異、重構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)和社會管理體制、改革政府管理體制和工作機制等方面入手。

  5.在推進新農(nóng)村建設(shè)的過程中,不但要進行各項制度和政策的創(chuàng)新,而且要注重政策工具的選擇。新農(nóng)村建設(shè)中的政策工具可以分為規(guī)范性政策工具、激勵性政策工具、指導(dǎo)性政策工具、信息性政策工具和服務(wù)性政策工具等。其中,規(guī)范性政策工具和激勵性工具最為重要,主要表現(xiàn)為戶籍和產(chǎn)權(quán)等方面規(guī)范性政策的改革以及支農(nóng)財政的投入;信息性政策工具和服務(wù)性政策工具次之,主要表現(xiàn)為土地交易和就業(yè)信息服務(wù)以及農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的提供;指導(dǎo)性政策工具的作用最弱,主要表現(xiàn)為對農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、農(nóng)村自治組織的指導(dǎo)以及對進城務(wù)工人員工資協(xié)商的指導(dǎo)等。

  在研究內(nèi)容上,成果具有以下特色:

  第一,突破了“鄉(xiāng)村建設(shè)”與“城市化”作為新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略路徑非此即彼的選擇,把“新農(nóng)村建設(shè)與城市化的雙輪驅(qū)動”作為當前時期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略目標。本項研究指出,只有通過城市化才能破解小農(nóng)經(jīng)濟格局,使農(nóng)業(yè)擺脫弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的地位,使農(nóng)民受到城市文明的輻射,也只有通過新農(nóng)村建設(shè)解決“三農(nóng)”問題,城市化才能得到可持續(xù)的推進。同時,基于實證案例研究,本項研究指出了政府應(yīng)以突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、體制為目標,通過向城市化借力推進農(nóng)民市民化、促進農(nóng)業(yè)市場化,激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展?jié)摿Γl(fā)揮政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的主導(dǎo)作用,確保新農(nóng)村建設(shè)和城市化能夠以一種協(xié)同互動的方式共同發(fā)展。

  第二,突破了以往研究對政府應(yīng)有職能的簡單列舉,強調(diào)了新農(nóng)村建設(shè)中政府職能的“兜底”特征,突出了不同職能的邏輯次序。研究采用規(guī)范分析的方法建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)域政府與市場、社會互動的分析框架,認為市場、社會機制分別是促進經(jīng)濟發(fā)展、協(xié)調(diào)公平發(fā)展的首要路徑,政府主要承擔新農(nóng)村建設(shè)中的“兜底”職能,是市場、社會力量的最終補充。通過將市場、社會置于優(yōu)先地位,政府職能具有邏輯上的優(yōu)先次序:構(gòu)建市場、社會運行制度環(huán)境是政府的首要職能,匡正和補充市場/社會失靈需要以不破壞市場和社會機制為前提進行,而培育市場、社會主體則是政府階段性的工作職能,需要隨著市場/社會能力的提升而調(diào)整、弱化。

  第三,以“行政管理體制”、“政府管理體制和工作機制”為落腳點,強調(diào)基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政府體制機制對于落實新農(nóng)村建設(shè)中政府職能的重要性。研究發(fā)現(xiàn),原有行政管理體制導(dǎo)致了地方政府職能的選擇性履行,而政府層級間職責分工的缺失、財政體制等又導(dǎo)致地方政府在職能履行中存在能力缺失的情況,因此,成果提出建立“混合型行政管理體制”,并以此為基礎(chǔ)進行政府間公共服務(wù)職責分工、財政體制創(chuàng)新、省管縣體制改革、縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整以及基層政府與村級組織之間關(guān)系的調(diào)整,確保地方政府有激勵、有能力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。其次,在地方政府層面,成果考察了現(xiàn)有政府管理體制和工作機制中阻礙新農(nóng)村建設(shè)的因素,并提出了通過政府工作決策機制等建立新農(nóng)村建設(shè)長效機制的建議。

  三、成果的學術(shù)價值和應(yīng)用價值

  成果的學術(shù)價值主要體現(xiàn)在:第一,從公共管理視角建立了新農(nóng)村建設(shè)中地方政府創(chuàng)新的系統(tǒng)分析框架,使得相關(guān)領(lǐng)域的研究能夠在統(tǒng)一邏輯中加以整合和比較,促進了研究成果的積累和推進。第二,突破了以往研究中唯政府中心主義的傾向,明確了新農(nóng)村建設(shè)中政府責任的領(lǐng)域、邊界和內(nèi)容,通過將市場/社會的能力維度納入了政府與市場、社會關(guān)系的分析框架,對政府職能進行了分類和邏輯排序,這不僅有助于在新農(nóng)村建設(shè)中展開政府職能的討論,在政府管理的其他研究領(lǐng)域同樣具有較強的適用性。第三,引入了政策工具理論作為考察新農(nóng)村建設(shè)中地方政府行為的重要工具,是國內(nèi)較早應(yīng)用和發(fā)展政策工具理論的嘗試,有助于推進政策工具理論的中國本土化。

  成果的社會價值主要體現(xiàn)在:第一,論證了新農(nóng)村建設(shè)中地方政府應(yīng)著重承擔的職能內(nèi)容和優(yōu)先次序,并從體制機制創(chuàng)新和政策工具創(chuàng)新角度提出了具體的對策建議,對提高政府調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有較強的可行性。第二,通過將政府行政管理體制、政府管理體制和工作機制納入討論范疇,有助于幫助政府從根本上轉(zhuǎn)變以往重城輕鄉(xiāng)、重經(jīng)濟增長輕社會發(fā)展的局面。此外,課題組在項目開展中始終把政策倡導(dǎo)作為研究的重要組成部分,成果的許多內(nèi)容及時轉(zhuǎn)化為政府政策,并且已經(jīng)取得了較好的社會影響和效益。

(責編:高巍)


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