電子政務(wù)——信息時代的政府再造

　　中山大學(xué)蔡立輝教授主持的國家社會科學(xué)基金項目《信息時代、WTO與中國政府管理對策研究》（批準(zhǔn)號為02BZZ012），最終成果為專著《電子政務(wù)：信息時代的政府再造》。課題組成員有：羅笑南、林景峰、郭巍青、陳文理。

　　從行政生態(tài)學(xué)的觀點來說，信息化、經(jīng)濟全球化、管理民主化以及WTO的加入，構(gòu)成了當(dāng)代中國政府公共管理環(huán)境變遷的一個日益顯著的特征。在這種社會環(huán)境條件下，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的推動和城市化進(jìn)程的加快，各個國家之間在市場、信息、技術(shù)、人才、資本和其他經(jīng)濟資源方面的爭奪日趨明顯，競爭日益激烈。原來表現(xiàn)為分散的、以企業(yè)為主體的競爭正在逐步發(fā)展成為集中的、以政府為主體的競爭。因此，要使國家利益、區(qū)域利益最大化，使一個國家、一個地區(qū)在國際市場上經(jīng)常處于有利地位，最重要的就是要有一個讓公眾充滿信心的高效政府；而要形成一個讓公眾充滿信心的高效政府，就要提高政府的競爭能力，提高政府的管理效能和對社會的服務(wù)質(zhì)量，提高政府政策操作的技能和水平，最關(guān)鍵的就是要實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新。

　　一、研究成果的主要內(nèi)容

　　該成果以信息時代和中國加入WTO、處于社會轉(zhuǎn)型時期為背景，以政府管理實踐中的效率、行政能力、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化和政府服務(wù)質(zhì)量等基礎(chǔ)性問題的研究為導(dǎo)向，以揭示問題、分析論證問題和探索具有可操作性的解決問題的對策途徑為主要內(nèi)容，以構(gòu)建中國特色的政府管理創(chuàng)新理論和方法、提高政府管理效能與服務(wù)質(zhì)量為目的。主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾方面：

　　1、在基本理論層面上，該成果系統(tǒng)研究了電子政務(wù)建設(shè)與應(yīng)用的理論與實踐，綜合分析與評估了以往電子政務(wù)理論研究和建設(shè)實踐中存在的問題。特別是通過電子政務(wù)所內(nèi)含的現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用與政府再造的關(guān)聯(lián)性研究，揭示了電子政務(wù)在實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新、優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程、重組行政組織結(jié)構(gòu)、合理配置行政職能和實現(xiàn)科學(xué)決策等方面的具體途徑及其解決方案，揭示了電子政務(wù)在政府公共管理和社會服務(wù)方面的功能與價值，揭示了當(dāng)代中國電子政務(wù)發(fā)展的趨勢，從而進(jìn)一步豐富和拓展了電子政務(wù)研究的理論內(nèi)容。

　　2、在基本方法層面上，該成果注重跨學(xué)科的滲透與交叉，打破了以往電子政務(wù)研究中單一的學(xué)科取向；注重借鑒國外哲學(xué)社會科學(xué)研究的有效方法，注重實證研究和社會調(diào)查方法的運用，注重定性研究方法與定量研究方法、規(guī)范研究與實證研究相結(jié)合，注重價值理性與工具理性的有機統(tǒng)一，通過案例分析、調(diào)查研究、文獻(xiàn)資料研究和比較分析等實證研究方法，有效支持了電子政務(wù)建設(shè)與政府再造關(guān)聯(lián)性的系統(tǒng)研究，并深入揭示了以社會需求為導(dǎo)向的電子政務(wù)，其推行和應(yīng)用的程度都應(yīng)與社會經(jīng)濟發(fā)展的程度相聯(lián)系、分步實施、逐步推進(jìn)的建設(shè)發(fā)展規(guī)律。

　　3、在基本應(yīng)用層面上，該成果系統(tǒng)研究了現(xiàn)代信息技術(shù)與政府再造有機結(jié)合的具體途徑和技術(shù)支撐、電子政務(wù)的具體應(yīng)用、行政業(yè)務(wù)流程再造的基本原理、各類行政業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)方法、電子政務(wù)所涉及的政務(wù)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、“一站式”政務(wù)管理與公共服務(wù)模式、電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃、中國電子政務(wù)建設(shè)與應(yīng)用的策略選擇和發(fā)展走向等內(nèi)容，為創(chuàng)新政府管理、優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程、規(guī)范行政行為、提升行政能力、提高政府服務(wù)質(zhì)量，使政府公共管理更加具有科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和民主性，提供了有效應(yīng)用途徑。

　　4、在具體操作層面上，該成果系統(tǒng)研究行政業(yè)務(wù)流程再造的方法，并系統(tǒng)揭示了行政業(yè)務(wù)流程再造的指導(dǎo)思想與意義。行政業(yè)務(wù)流程再造就是要突出行政業(yè)務(wù)流程的自動化處理這個環(huán)節(jié)。行政業(yè)務(wù)流程的自動化處理就是要充分利用各種電子技術(shù)，實現(xiàn)管理過程各個環(huán)節(jié)事務(wù)的計算機自動化處理和政府內(nèi)部事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化辦公。每一項工作或業(yè)務(wù)處理都具有一個完整的流程，圍繞事務(wù)的處理將所涉及的各個部門或管理人員、各個環(huán)節(jié)、資源配置進(jìn)行有效整合，形成為一個具體的流程。由發(fā)起者發(fā)起流程，經(jīng)過若干各部門和環(huán)節(jié)的處理，最終到達(dá)流程終點。在電子化管理的環(huán)境下，政府部門所有的工作流程又是互相連接、交叉或循環(huán)進(jìn)行的，一個工作流程的起點可以是另一個工作流程的終點。因此，行政業(yè)務(wù)流程再造淡化了工作流程之間的界限，加強了各流程之間的集成、互動與聯(lián)系，促進(jìn)實現(xiàn)了為社會提供無縫式的電子化政府服務(wù)的建設(shè)目標(biāo)。

　　該成果系統(tǒng)揭示了行政業(yè)務(wù)流程再造的具體目標(biāo)和所要解決的問題。行政業(yè)務(wù)流程再造的目標(biāo)是：

　　——規(guī)范行政行為、明確崗位工作與職責(zé)內(nèi)容，實現(xiàn)行政業(yè)務(wù)的明確化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化；

　　——再造實施流程圖，包括業(yè)務(wù)協(xié)作流程、職責(zé)執(zhí)行流程、業(yè)務(wù)信息關(guān)系流程。通過業(yè)務(wù)協(xié)作流程，編制程序文件，實現(xiàn)業(yè)務(wù)運行程序化；通過職責(zé)執(zhí)行流程，編制作業(yè)指導(dǎo)書，實現(xiàn)信息處理精細(xì)化；通過業(yè)務(wù)信息關(guān)系流程，編制業(yè)務(wù)表格，實現(xiàn)信息處理精細(xì)化；

　　——提供描述業(yè)務(wù)流程的手段，便于業(yè)務(wù)人員表達(dá)業(yè)務(wù)流程；

　　——提供開發(fā)方、業(yè)務(wù)部門雙方交流的手段，便于開發(fā)人員理解用戶業(yè)務(wù)。

　　該成果系統(tǒng)揭示了行政業(yè)務(wù)流程再造所要解決的問題：

　　——需求與業(yè)務(wù)兩張皮的問題；

　　——需求與設(shè)計兩張皮的問題；

　　——業(yè)務(wù)本身不夠明確、不夠規(guī)范導(dǎo)致業(yè)務(wù)不清不楚的問題。

　　該成果還系統(tǒng)揭示了行政業(yè)務(wù)流程再造的具體工作內(nèi)容：

　　——分工組成樹——編制《管理手冊》——實現(xiàn)任務(wù)分工責(zé)任化、明確化，與此相聯(lián)系，進(jìn)行總體功能結(jié)構(gòu)的軟件設(shè)計；

　　——業(yè)務(wù)協(xié)作流程圖——編制《程序文件》——實現(xiàn)業(yè)務(wù)運行程序化，與此相聯(lián)系，進(jìn)行系統(tǒng)交互流程的軟件設(shè)計；

　　——職責(zé)執(zhí)行流程圖——編制《作業(yè)指導(dǎo)書》——實現(xiàn)信息處理精細(xì)化，與此相聯(lián)系，進(jìn)行數(shù)據(jù)庫報表的軟件設(shè)計；

　　——業(yè)務(wù)信息關(guān)系圖——編制《業(yè)務(wù)表格》——實現(xiàn)信息處理精細(xì)化，與此相聯(lián)系，進(jìn)行模塊內(nèi)流程的軟件設(shè)計。

　　該成果系統(tǒng)揭示了行政業(yè)務(wù)流程再造的建模過程：

　　——業(yè)務(wù)建模階段：調(diào)查研究現(xiàn)實業(yè)務(wù)需求；調(diào)查研究現(xiàn)實業(yè)務(wù)流程；調(diào)查研究現(xiàn)實業(yè)務(wù)信息；研究標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)元；研究設(shè)計電子文檔；研究設(shè)計業(yè)務(wù)模型。

　　——數(shù)據(jù)規(guī)范化階段——進(jìn)行數(shù)據(jù)元素設(shè)計與管理：分析已有數(shù)據(jù)元素標(biāo)準(zhǔn)、存在的問題；編制數(shù)據(jù)元素設(shè)計與管理規(guī)范；編制數(shù)據(jù)元素目錄。

　　——文檔規(guī)范化階段——進(jìn)行電子文檔設(shè)計：建立和規(guī)范文檔格式；編制電子文檔格式設(shè)計指南；建立電子文檔模型庫。

　　二、研究成果的主要觀點及對策建議

　　該成果圍繞電子政務(wù)實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新這個主題，提出了電子政務(wù)建設(shè)、應(yīng)用的理論觀點和對策建議：

　　1、提出并論證了電子政務(wù)是一場政府管理革命、是政府再造的同義語的觀點。該成果從本質(zhì)上揭示了在電子政務(wù)環(huán)境下，政府部門對網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的使用不只是為了追求自動化技術(shù)水平的提高，而是為了提高為公民、法人和其他組織的辦事效率和改善行政績效；也不是只為了解決本部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)需求、形成自動化孤島，而是要能夠加強與其他各部門的協(xié)作以形成跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公環(huán)境。由此分析論證了行政業(yè)務(wù)流程再造、電子政務(wù)運行復(fù)雜程度與制度性障礙之間的關(guān)系，提出了政府再造營造了現(xiàn)代信息技術(shù)有效發(fā)揮作用的環(huán)境的觀點。在上述觀點的基礎(chǔ)上，該成果提出了從現(xiàn)有的、工業(yè)時代的政府形態(tài)和官僚體制結(jié)構(gòu)，向以信息技術(shù)建構(gòu)的適應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)為主要特征的信息化政府組織結(jié)構(gòu)和運行方式轉(zhuǎn)變的具體對策建議和解決方案。

　　2、系統(tǒng)地揭示了電子政務(wù)建設(shè)過程中：a)技術(shù)（電子）與政務(wù)的關(guān)系。揭示了電子政務(wù)建設(shè)過程中信息技術(shù)運用與政府再造的關(guān)聯(lián)性；電子政務(wù)的核心問題是政務(wù)問題；技術(shù)運用與傳統(tǒng)管理體制之間的沖突，不是讓現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)去適應(yīng)傳統(tǒng)行政管理體制，而是要通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)再造傳統(tǒng)的行政管理體制；電子是載體，政務(wù)才是根本；b)建設(shè)與整合的關(guān)系。電子政務(wù)建設(shè)中的“建設(shè)”一詞不能只是技術(shù)的運用，或者說不能只是建網(wǎng)站、拉光纖、建平臺和各個部門建自己的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。這些內(nèi)容只是“建設(shè)”的一部分，更主要的內(nèi)容則是如何打破部門鴻溝，消除自動化孤島和信息孤島，優(yōu)化重組行政業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)跨部門的業(yè)務(wù)、信息與服務(wù)的集成整合，形成跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公環(huán)境，造就無縫政府；c)概念與應(yīng)用的關(guān)系，強調(diào)電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)堅持以應(yīng)用為主導(dǎo)，突出應(yīng)用的觀點。在上述觀點的基礎(chǔ)上，該成果提出了電子政務(wù)建設(shè)避免“三重三輕”（重電子輕政務(wù)、重建設(shè)輕整合、重概念輕應(yīng)用）的對策建議和具體解決方案。

　　3、提出了電子政務(wù)是一項綜合的公共治理工程的觀點。該成果呼吁理論研究者對公共行政背景與網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境之間的相互滲透進(jìn)行重新思考。不僅要研究網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)之于政府公共行政的影響，而且更要研究工業(yè)經(jīng)濟時代形成的官僚制度、管理理論、管理體制之于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)有效發(fā)揮作用的障礙�，F(xiàn)代信息技術(shù)并不會自動地導(dǎo)致政府公共行政深刻的結(jié)構(gòu)變化。因為，不管網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的變化多么巨大、影響多么深遠(yuǎn)，公共管理者在理解技術(shù)力量的同時仍然還會繼續(xù)追求他們自己的利益，傳統(tǒng)的管理體制、管理理念和公共管理者還會影響技術(shù)發(fā)生作用的方向和程度。政府行政組織在許多方面影響著公共政策的發(fā)展和執(zhí)行，最終也影響到社會中“價值的權(quán)威性分配”。

　　4、從中國實際國情出發(fā)，強調(diào)了電子政務(wù)功能的完善程度與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，提出和論證了我國現(xiàn)階段強調(diào)電子政務(wù)的政府管理功能和對社會的服務(wù)功能并重的必要性。該成果分析論證了當(dāng)代中國電子政務(wù)的發(fā)展趨勢：由注重技術(shù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣��?wù)導(dǎo)向、由技術(shù)與政務(wù)的分離轉(zhuǎn)變?yōu)槎�者的有機融合；由注重建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣�合與應(yīng)用，在充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和資源的基礎(chǔ)上，進(jìn)行跨部門的業(yè)務(wù)、信息資源與服務(wù)的整合與集成；由注重政府內(nèi)部管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι鐣�的服�?wù)，在政府內(nèi)部業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)上，推動政府部門開展對企業(yè)和公眾的服務(wù)，擴大服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量；由簡單應(yīng)用向高層次應(yīng)用的方向發(fā)展，具體表現(xiàn)為：一是實現(xiàn)政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)化辦公，實現(xiàn)內(nèi)部信息共享、內(nèi)部資源整合、內(nèi)部科學(xué)決策支持；二是整合各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，加強各應(yīng)用系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，形成綜合的、只有一個窗口對外的政府服務(wù)系統(tǒng)，在跨部門的網(wǎng)絡(luò)化辦公環(huán)境下，為公眾提供無縫式的電子化服務(wù)。

　　5、將管理信息系統(tǒng)（MIS）、決策支持系統(tǒng)（DSS）、流程再造（BPR）、客戶關(guān)系管理（CRM）等理論方法引入到政府管理實踐中來，系統(tǒng)闡述了電子政務(wù)的具體應(yīng)用以及“一站式”電子化管理與社會服務(wù)；為實現(xiàn)跨部門的業(yè)務(wù)、信息與服務(wù)的集成整合，形成無縫隙政府，形成以整體的而不是分散的、各自為政的方式進(jìn)行公共事務(wù)管理與社會服務(wù)提供，提出了電子政務(wù)的建設(shè)路徑和具體實現(xiàn)方案。