青島市委黨校王振海主持完成的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《公共職位數(shù)量規(guī)模比較分析與合理配置研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為08BZZ024），最終成果為同名研究報(bào)告。課題組成員：薛風(fēng)平、嚴(yán)惜怡、裴斐。

　　一、研究目的與意義

　　隨著行政成本的不斷攀升、機(jī)構(gòu)膨脹長(zhǎng)期得不到根本性解決，特別是公務(wù)員考試的持續(xù)升溫，公共職位數(shù)量規(guī)模問(wèn)題越來(lái)越引起社會(huì)的重視和學(xué)界的關(guān)注。這項(xiàng)成果嘗試在這一社會(huì)背景下采用涉及古今中外的比較方法、以數(shù)據(jù)為支撐的實(shí)證研究方法，以及管理學(xué)界用于有效性測(cè)度的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法，分析我國(guó)公共職位數(shù)量規(guī)模的現(xiàn)實(shí)狀況、影響因素、結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、演進(jìn)趨勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的改革對(duì)策，力圖為漸成熱點(diǎn)的政府規(guī)模特別是公共職位數(shù)量規(guī)模研究添磚加瓦，服務(wù)于長(zhǎng)期困擾我們的機(jī)構(gòu)改革與公共部門(mén)人力資源配置改革實(shí)踐。

　　二、重要內(nèi)容和主要觀點(diǎn)

　　這項(xiàng)成果共分為五部分。第一部分主要界定公共職位數(shù)量規(guī)模研究的概念梳理、學(xué)理邊界、研究視角、學(xué)術(shù)基礎(chǔ)、意義作用及這項(xiàng)成果的邏輯思路和框架結(jié)構(gòu)。為了研究的需要，這項(xiàng)成果把公共職位界定為黨政機(jī)關(guān)中除工勤崗位以外的各種工作崗位，以便厘清政府規(guī)模與公共職位數(shù)量規(guī)模的有機(jī)聯(lián)系與區(qū)別，介紹國(guó)外研究公共職位數(shù)量規(guī)模研究的幾種典型視角：職能決定論、功能結(jié)構(gòu)配置論、財(cái)政約束論、職位分析控制論和我國(guó)在該研究領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)進(jìn)展，進(jìn)而揭示數(shù)量規(guī)模在公共職位優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)地位。

　　第二部分主要對(duì)公共職位數(shù)量規(guī)模的古今中外進(jìn)行比較，在統(tǒng)一進(jìn)行比較的指標(biāo)與口徑基礎(chǔ)上，選擇我國(guó)古代幾個(gè)重要?dú)v史階段和西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家，從官民比、財(cái)政支出額度、單位GDP的公務(wù)員人數(shù)等方面進(jìn)行系統(tǒng)的比較分析。在朝代比較方面，列表介紹了自西漢至清朝各個(gè)朝代以及新中國(guó)成立以來(lái)各個(gè)重要?dú)v史時(shí)期的官員與人口數(shù)量，得出公共職位絕對(duì)數(shù)量高速增長(zhǎng)、相對(duì)數(shù)量漸次擴(kuò)張并略有波動(dòng)，以及官得其人、量民數(shù)而設(shè)官、因事而置官等基本結(jié)論，同時(shí)分析了公共職位數(shù)量規(guī)模的周期性變動(dòng)態(tài)勢(shì)及對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)文化等方面的影響。在國(guó)別比較方面，分別列表介紹了美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)的公共職位數(shù)量狀況，選擇從政人口占就業(yè)人口的比重、公務(wù)員占總?cè)丝诘谋戎�、行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重等幾個(gè)方面與中國(guó)進(jìn)行比較，得出公共職位數(shù)量規(guī)模的世界性擴(kuò)張趨勢(shì)、發(fā)達(dá)國(guó)家總體上比較穩(wěn)定并具有回落趨勢(shì)、關(guān)注點(diǎn)由絕對(duì)數(shù)量向結(jié)構(gòu)數(shù)量轉(zhuǎn)變等結(jié)論。提出無(wú)論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，還是其他發(fā)展中國(guó)家，官民比、政府官員占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎匾约罢季蜆I(yè)人口的比重都是衡量公共職位數(shù)量規(guī)模的最基本指標(biāo)的觀點(diǎn)。同時(shí)，還客觀分析了公共職位數(shù)量規(guī)模配置的影響因子，提出了公共職位數(shù)量規(guī)模有效配置的政府效能、適者適位、社會(huì)公平、規(guī)模適度四大標(biāo)準(zhǔn)。

　　第三部分以大量數(shù)據(jù)資料為支撐，客觀分析我國(guó)公共職位數(shù)量規(guī)模的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及原因。指出行政成本攀升、行政效能下降、社會(huì)福利損失、地方政府機(jī)構(gòu)積重難返、人力資源配置錯(cuò)位、人才浪費(fèi)、公共職位數(shù)量規(guī)模結(jié)構(gòu)失調(diào)、官多兵少是我國(guó)現(xiàn)階段公共職位數(shù)量規(guī)模配置方面存在的突出問(wèn)題。造成這些問(wèn)題的原因在于公共組織的自我膨脹性，公共職位的地位、權(quán)力、身份、待遇等存在優(yōu)勢(shì)，公共管理職能的擴(kuò)展與政府職能的泛化，官本位思想的影響，政府的唯一性及其權(quán)力異變，法律法規(guī)的執(zhí)行不嚴(yán)與監(jiān)管不力，公務(wù)員出口不暢與裁減壓力等。

　　第四部分提出實(shí)現(xiàn)公共職位數(shù)量規(guī)模有效配置的對(duì)策建議。在對(duì)比研究、現(xiàn)狀剖析、原因解析的基礎(chǔ)上，這項(xiàng)成果提出了如下具有針對(duì)性和一定可操作性的政策性建議：1.編制立法：公共職位數(shù)量規(guī)模配置的剛性管理。具體為：提升政府效能，完善編制監(jiān)管法律體系，依法設(shè)職、因職定編，縮小設(shè)置層次，擴(kuò)大設(shè)置幅度，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督、拓寬監(jiān)督主體與客體。2.行政改革：限制公共權(quán)力膨脹與職位泛濫。具體為：規(guī)范行政審批行為，政府職能主干化，市場(chǎng)化、社會(huì)化分權(quán)，行政體制改革與大部制探索，權(quán)責(zé)一致與職位分析。3.人力資源配置引導(dǎo)：消解公共職位特權(quán)。具體為：淡化官本位思想，使公共職位職業(yè)化，人盡其才、才盡其用。4.公務(wù)員出入口管理：從源頭上解決職位擴(kuò)張。具體為：堅(jiān)持公務(wù)員考錄制，廣開(kāi)入口，重視公務(wù)員素質(zhì)培養(yǎng)，完善官員績(jī)效考核機(jī)制，能上能下，暢通出口。5.職位監(jiān)督：強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督與限制職位消費(fèi)。具體為：重塑政府成本意識(shí)，構(gòu)建廉價(jià)政府，通過(guò)政府預(yù)算控制職位編制擴(kuò)張，強(qiáng)化審計(jì)工作，控制資金使用，加強(qiáng)職務(wù)監(jiān)督，規(guī)范職務(wù)消費(fèi)。

　　第五部分為個(gè)案研究，以有效政府為理論支撐，以省級(jí)地方政府為分析藍(lán)本，以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）為方法，提出公共職位數(shù)量規(guī)模均衡配置的數(shù)學(xué)模型，并對(duì)其適用性、有效性及運(yùn)用范圍進(jìn)行科學(xué)測(cè)度與界定。這項(xiàng)成果認(rèn)為，從公共職位設(shè)置角度講，政府規(guī)模不在于“大政府”還是“小政府”哪個(gè)更好些，而在于這個(gè)政府是否“有為”、“有效”。有效政府是一個(gè)“規(guī)模適度的政府”，要求政府的公共職位數(shù)量規(guī)模與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和各級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)相適應(yīng)，能夠有效改變自身生態(tài)環(huán)境和綜合關(guān)系狀態(tài)，能夠應(yīng)對(duì)外部環(huán)境挑戰(zhàn)和適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，能夠有充分能力完成職責(zé)并進(jìn)行能動(dòng)變革。有效政府應(yīng)當(dāng)是民主的、法治的、有限的、服務(wù)的政府。為分析我國(guó)政府公共職位數(shù)量規(guī)模的有效性，課題組以省級(jí)地方政府為藍(lán)本，利用由查尼斯(A. Charnes)和庫(kù)伯(W.W .Cooper)等學(xué)者提出數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis)，簡(jiǎn)稱DEA方法，選取了我國(guó)31個(gè)省級(jí)政府為樣本，測(cè)度政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與官位配置的有效性，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建起有效政府公共職位數(shù)量規(guī)模優(yōu)化配置的數(shù)學(xué)模型。這一模型說(shuō)明，政府公共職位數(shù)量主要取決于地區(qū)的人均GDP、地方財(cái)政支出和人口總數(shù)。其中，管轄區(qū)域人口總數(shù)是最重要的決定因素。在公共職數(shù)配置上，首先要考慮管轄的人口，管轄區(qū)域人口越多，由此衍生出需要政府處理的公共事務(wù)數(shù)量、內(nèi)容越多，情況越復(fù)雜，就需要配置更多的公共職位。反之，管轄的人口數(shù)量越少，社會(huì)公共事務(wù)就會(huì)相應(yīng)減少，因此需要配置的公共職位數(shù)量就越少。其次，要考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。該指標(biāo)處于第二位，重要性僅次于人口總數(shù)。公共職位的配置數(shù)量與地區(qū)人均GDP成反比。該地區(qū)人均GDP越低，越需要強(qiáng)化政府管理，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使落后區(qū)域快速走上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道，因此需要配置的公共職位越多。反之，人均GDP較高的地區(qū)需要配置的公共職位數(shù)量則較少�？赡艿慕忉屖怯捎诮�(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的市場(chǎng)機(jī)制較健全，不發(fā)達(dá)地區(qū)由政府履行的許多公共社會(huì)事務(wù)讓渡給社會(huì)和市場(chǎng)，政府的作用主要是調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，很少干預(yù)具體微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，大量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行。因此，政府所提供的公共事務(wù)不但沒(méi)有增加反而減少，地方政府的公共職位相應(yīng)也便減少。再次，公共職位的配置數(shù)量要參考地方的財(cái)政支出。該指標(biāo)的重要性居于第三位。公共職位的數(shù)量與政府財(cái)政支出成正比。地方政府財(cái)政支出越多，說(shuō)明政府能夠雇傭越多的公共職位，承擔(dān)更多的公共社會(huì)事務(wù)。在同樣的政府效能下，政府有可能配置更多的公共職位，處理更多的公共事務(wù)。反之，地方財(cái)政支出越少，說(shuō)明政府所能提供的公共事務(wù)越少，職責(zé)越小，能夠配置的公共職位就越少。上述論點(diǎn)都以具體的量化結(jié)論做支撐。

　　通過(guò)研究，得出了如下基本觀點(diǎn)：

　　第一，公共職位數(shù)量規(guī)模增長(zhǎng)仍是全球大趨勢(shì)。二戰(zhàn)后，受工業(yè)化進(jìn)程和凱恩斯主義影響，世界主要國(guó)家的公共職位數(shù)量規(guī)模都呈現(xiàn)一種擴(kuò)張趨勢(shì)，且目前仍無(wú)停止跡象。表現(xiàn)在公務(wù)員數(shù)量增長(zhǎng)、政府行政機(jī)關(guān)增多以及政府財(cái)政開(kāi)支占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重不斷加大等方面。其原因在于社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致了公眾的需求日益多元化，政府承擔(dān)了越來(lái)越多的社會(huì)職能和公共管理職責(zé)，政府職能向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)張，在這個(gè)過(guò)程中政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員的數(shù)量不斷增長(zhǎng)。由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融風(fēng)暴，更是為政府的作用范圍擴(kuò)張?zhí)峁┝诉M(jìn)一步的理由。有的國(guó)家針對(duì)這種擴(kuò)張采取了一系列措施，但只是減緩了其擴(kuò)張的速度，沒(méi)有也不可能從根本上解決政府規(guī)模擴(kuò)張的問(wèn)題。從整體上看，無(wú)論是世界，還是中國(guó)，政府所承擔(dān)的職責(zé)都是擴(kuò)大而不是縮小的趨勢(shì)，并且這種擴(kuò)張似乎會(huì)一直持續(xù)下去。

　　第二，我國(guó)公共職位數(shù)量規(guī)模絕對(duì)量并不大，主要問(wèn)題在于結(jié)構(gòu)性和功能性配置失衡。與世界范圍內(nèi)一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)不是最大的政府，但卻是大政府。經(jīng)過(guò)比較、分析，可以得出：無(wú)論是中國(guó)的公職人員還是政府官員，其規(guī)模都明顯低于世界平均水平，大致相當(dāng)于非洲和南亞一些發(fā)展中國(guó)家的規(guī)模。但就政府承擔(dān)的公共管理職責(zé)而言，我國(guó)卻是大政府。我國(guó)的政府管理職能涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，政府至今仍然掌管著一些本應(yīng)該由市場(chǎng)和社會(huì)及公民承擔(dān)的管理職能，例如交通、通信、煙草、航空等，政府規(guī)�？s減的空間依然存在。

　　第三，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共職位數(shù)量規(guī)模的動(dòng)態(tài)關(guān)系中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展始終是根本。公共職位數(shù)量規(guī)模歸根到底取決于政府與市場(chǎng)的總體均衡，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為整個(gè)社會(huì)發(fā)展提供支撐，有關(guān)規(guī)律揭示政府規(guī)模過(guò)大，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過(guò)多，經(jīng)濟(jì)組織的生存空間就會(huì)萎縮，整個(gè)經(jīng)濟(jì)就喪失活力。因此許多西方國(guó)家在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員的同時(shí)，引入了市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)半市場(chǎng)性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)，提高了這些國(guó)家政府的協(xié)調(diào)能力。世界銀行稱“各類國(guó)家政府的規(guī)模直接取決于為政府規(guī)定的作用和功能的大小”，這歸根到底是一個(gè)市場(chǎng)能力的問(wèn)題。在政府與市場(chǎng)關(guān)系中，政府是強(qiáng)者，而市場(chǎng)是弱者。根據(jù)弱者優(yōu)先的原則，在處理市場(chǎng)與政府之間關(guān)系時(shí)，必須遵守市場(chǎng)優(yōu)先的原則。市場(chǎng)先于政府，是有效且有限政府的基礎(chǔ)。作為擴(kuò)展秩序的市場(chǎng)擴(kuò)展到哪里，政府的規(guī)模與范圍就應(yīng)該收縮到哪里。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善才是解決政府規(guī)模擴(kuò)張、平衡公共職位數(shù)量規(guī)模配置的根本途徑。不僅要利用政府來(lái)加強(qiáng)市場(chǎng)的力量，為市場(chǎng)提供有效的產(chǎn)權(quán)條件，提供宏觀穩(wěn)定條件、法律條件，還要利用市場(chǎng)來(lái)強(qiáng)化政府的能力，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，把市場(chǎng)的范圍擴(kuò)展到公共領(lǐng)域。政府與市場(chǎng)互相促進(jìn)，公共職位數(shù)量規(guī)模配置就在這種互動(dòng)中不斷地調(diào)整，趨向動(dòng)態(tài)的均衡。

　　第四，公共職位數(shù)量規(guī)模配置事關(guān)行政管理體制改革的成敗，以此為視角設(shè)計(jì)改革思路或許能找到跳出機(jī)構(gòu)改革怪圈之路。公共職位數(shù)量規(guī)模不僅關(guān)系到整個(gè)政府系統(tǒng)內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)程度，而且體現(xiàn)著公共權(quán)力的分配和調(diào)整，是構(gòu)建公共服務(wù)型政府和責(zé)任型政府的重要內(nèi)容，影響著公共財(cái)政資金的利用程度和政府行政效率的提高，對(duì)于整個(gè)社會(huì)的人力資源配置和合理流動(dòng)亦具有巨大的推動(dòng)和促進(jìn)作用。但是公共職位數(shù)量關(guān)系的均衡配置不是一朝一夕的事情，更不是一蹴而就的，需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的調(diào)整和努力。因此，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，采取多種配套措施，上下聯(lián)動(dòng)，多元合作，逐步推進(jìn)，共同促進(jìn)公共職位數(shù)量規(guī)模配置的均衡化。

　　第五，公共職位數(shù)量規(guī)模配置的均衡點(diǎn)在于政府錄用到合適的人，適合于擔(dān)任公職的人能夠謀得公共職位，其基本原則是政府效能、適者適位、社會(huì)公平和規(guī)模適度。

　　第六，判斷一個(gè)國(guó)家公共職位數(shù)量規(guī)模是否合理，配置是否優(yōu)化，既不能簡(jiǎn)單地作歷史的縱向比較，也不能輕易地以別國(guó)為據(jù)，更不能不加分析地以絕對(duì)數(shù)量來(lái)衡量，必須運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)的方法，通過(guò)對(duì)一系列影響因子的系統(tǒng)分析來(lái)科學(xué)地界定與規(guī)范。

　　三、研究方法與價(jià)值

　　相比于同類研究，這項(xiàng)成果具有明顯的特點(diǎn)，突出表現(xiàn)在：一是注重對(duì)比分析，對(duì)比的范圍涉及古今中外，具有很大的可信度。二是把規(guī)范性研究與實(shí)證性研究有機(jī)結(jié)合起來(lái)，特別是注重實(shí)地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，使研究結(jié)論都有詳實(shí)的數(shù)據(jù)做支撐。三是把管理學(xué)界較為前沿的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法用于地方政府公共職位數(shù)量規(guī)模的有效性分析，使研究活動(dòng)建立在更為科學(xué)的基礎(chǔ)之上。

　　目前，我國(guó)公務(wù)員報(bào)考熱持續(xù)升溫，行政成本越來(lái)越引起社會(huì)關(guān)注，政府規(guī)模特別是公共職位數(shù)量規(guī)模越來(lái)越引起學(xué)界的重視。這些研究成果的一些基本結(jié)論和數(shù)據(jù)資料會(huì)有助于推進(jìn)這方面的學(xué)術(shù)研究，其提出的配置模型與政策建議也會(huì)對(duì)改革實(shí)踐有所助益。