中國(guó)城市社區(qū)法制建設(shè)

　　天津市委黨校、天津行政學(xué)院劉書祥教授承擔(dān)的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)法制化問題研究》，于1998年立項(xiàng)，2003年11月結(jié)項(xiàng)，其最終成果形式為專著。課題組主要成員有：李國(guó)旗、邸洪旗、龐世耀等。現(xiàn)將該成果的基本內(nèi)容和主要觀點(diǎn)摘編如下：

　　該成果在對(duì)上海、北京、天津等大城市的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，突破以往大多從社會(huì)學(xué)角度研究城市社區(qū)的傳統(tǒng)，以馬克思主義法學(xué)理論為指導(dǎo)，從法學(xué)的視野，對(duì)我國(guó)城市社區(qū)法制建設(shè)的歷史、現(xiàn)狀，以及如何進(jìn)一步加強(qiáng)城市社區(qū)法制建設(shè)，逐步推動(dòng)城市社區(qū)建設(shè)法制化進(jìn)程等問題，進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，提出了自己獨(dú)到的見解，并在一些方面有所創(chuàng)新和突破。

　　一、城市社區(qū)法律制度體系構(gòu)建的立足點(diǎn)

　　當(dāng)前，從中央到各級(jí)城市，都把“小政府、大社會(huì)”作為城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展的方向和目標(biāo)。然而，從各個(gè)城市對(duì)城市社區(qū)建設(shè)所采取的一系列措施和方法，以及社區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況看，并未朝著確定的方向和目標(biāo)推進(jìn)，相反卻朝著強(qiáng)化政府權(quán)力的方向而發(fā)展，社區(qū)建設(shè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各個(gè)城市都在強(qiáng)烈呼吁，在城市社區(qū)要加大政府管理力度，加強(qiáng)政府的力量。特別是針對(duì)各個(gè)大城市普遍推行的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”，或有人倡導(dǎo)的“三級(jí)政府、三級(jí)管理”，就是要把街道辦事處建成“一級(jí)政府”或“準(zhǔn)政府”。

　　面對(duì)街道政府職能和管理范圍急劇擴(kuò)大之現(xiàn)狀，城市社區(qū)建設(shè)理論研究者和實(shí)際工作者們都感到困惑，也不能自圓其說。該成果認(rèn)為，我國(guó)城市社區(qū)的發(fā)展應(yīng)劃分為三個(gè)階段，即第一階段是“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”，第二階段是“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”，第三階段是“弱政府、強(qiáng)社會(huì)”。城市社區(qū)建設(shè)是一個(gè)由“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”到“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”，最終達(dá)到“弱政府、強(qiáng)社會(huì)”（即“小政府、大社會(huì)”）的長(zhǎng)期發(fā)展過程。目前我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)正處于由第一階段向第二階段過渡時(shí)期，并且第二階段是我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)由“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”向“小政府、大社會(huì)”目標(biāo)發(fā)展的一個(gè)必經(jīng)階段。猶如我國(guó)要建成發(fā)達(dá)的社會(huì)主義國(guó)家，必須經(jīng)過不可逾越的社會(huì)主義初級(jí)階段一樣，是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期。在這一階段，從城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)看，將打破過去以國(guó)家行政權(quán)力為核心的縱向單一的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，而形成一個(gè)縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)型權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。從城市社區(qū)組織結(jié)構(gòu)看，將由單一的政府行政性質(zhì)組織，逐步形成一個(gè)由行政組織、社會(huì)團(tuán)體組織、社區(qū)居民自治組織、其他企業(yè)事業(yè)組織共同參與社區(qū)管理，并相互支持、相互協(xié)作、相互吸取的組織結(jié)構(gòu)。這一時(shí)期既要積極扶植社區(qū)的社會(huì)力量，同時(shí)也必須加強(qiáng)政府對(duì)社區(qū)管理和支持的力度。城市社區(qū)法制建設(shè)，特別是城市社區(qū)法律制度體系的架構(gòu)，法制建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)的目標(biāo)和任務(wù)，也都必須立足于這個(gè)階段進(jìn)行設(shè)計(jì)，并付諸實(shí)施。超越或滯后于這個(gè)階段，都將不利于城市社區(qū)法制建設(shè)，并且會(huì)給社區(qū)建設(shè)帶來不良后果。這一結(jié)論對(duì)于從各個(gè)角度、運(yùn)用各個(gè)學(xué)科的理論研究社區(qū)建設(shè)都會(huì)有所啟迪和幫助。

　　二、城市社區(qū)法制建設(shè)的重點(diǎn)

　　第一，加快立法步伐，健全城市社區(qū)建設(shè)法律體系。健全的社區(qū)建設(shè)法律體系是推進(jìn)城市社區(qū)法制建設(shè)的前提。目前我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的立法工作嚴(yán)重滯后，如現(xiàn)有有關(guān)城市社區(qū)街道辦事處的法律規(guī)范，是1954年第一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過的《城市街道辦事處組織條例》，21世紀(jì)的職能和任務(wù)，20世紀(jì)50年代的法規(guī)。由于該條例名存實(shí)亡，又沒有新的法律規(guī)范，使得街道辦事處職能錯(cuò)位、事權(quán)脫節(jié)、任務(wù)繁重，社區(qū)各種力量形不成合力，造成了社區(qū)工作混亂。作為規(guī)范城市社區(qū)居民自治組織的《城市居民委員會(huì)組織法》，雖然自1989年通過至今只有10多年的時(shí)間，但是，10多年來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出和逐步建立，城市建設(shè)飛速發(fā)展，居民委員會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的地位、作用、任務(wù)、職能都發(fā)生了巨大變化。由于法律滯后，使得居民委員會(huì)難以實(shí)現(xiàn)自治、權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一、居委會(huì)與社區(qū)各組織之間矛盾突出，直接影響居委會(huì)作用的發(fā)揮。該成果從縱向、橫向、社區(qū)運(yùn)行機(jī)制等方面，勾勒出了我國(guó)城市社區(qū)法律制度體系的基本框架和結(jié)構(gòu)。特別是為盡快制定新的《城市街道辦事處組織法》和修改《城市居民委員會(huì)組織法》，提供了可行性意見、建議和具體的法律條文草案，對(duì)國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定和修改有關(guān)法律，具有重要的參考價(jià)值。

　　第二，建立城市社區(qū)執(zhí)法體制，規(guī)范社區(qū)執(zhí)法活動(dòng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各個(gè)城市建設(shè)速度日益加快。然而，城市管理秩序混亂、市容環(huán)境臟、亂、差，是各個(gè)城市普遍存在的問題。造成這種現(xiàn)象，與以往城市管理“條塊分割、條條執(zhí)法”有著很大關(guān)系。為此，應(yīng)當(dāng)改革城市執(zhí)法體制，建立以“塊”為主的城市社區(qū)執(zhí)法體系，明確社區(qū)執(zhí)法主體及其職責(zé)權(quán)限，規(guī)范社區(qū)執(zhí)法活動(dòng)，從而適應(yīng)現(xiàn)代化大都市社區(qū)建設(shè)工作的發(fā)展。該課題在總結(jié)各個(gè)城市執(zhí)法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了社區(qū)執(zhí)法的概念，并闡述了如何建立城市社區(qū)執(zhí)法體制，推動(dòng)城市社區(qū)執(zhí)法活動(dòng)有效開展等問題。

　　三、城市社區(qū)應(yīng)走依法自治的道路

　　城市社區(qū)居民和社區(qū)組織依照社區(qū)建設(shè)的法律、法規(guī)，決定和管理社區(qū)事務(wù)，依法進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，既是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的要求，也是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)城市社區(qū)建設(shè)，特別是依法管理社區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。

　　1．城市社區(qū)自治主體的權(quán)利和義務(wù)。城市社區(qū)依法自治，實(shí)際上是社區(qū)自治主體依照法律的規(guī)定，行使自治權(quán)利和履行自治義務(wù)的活動(dòng)過程。城市社區(qū)要實(shí)現(xiàn)依法自治，必須明確社區(qū)建設(shè)主體的權(quán)利和義務(wù)。一方面，城市社區(qū)依法自治，首先必須做到有法可依，而確定法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)，是制定法律的基礎(chǔ)和前提條件。城市社區(qū)法律制度，正是通過規(guī)定社區(qū)自治主體的權(quán)利和義務(wù)來調(diào)整社區(qū)各種社會(huì)關(guān)系的。另一方面，只有明確了社區(qū)自治主體的權(quán)利和義務(wù)，才能增強(qiáng)社區(qū)自治主體的自治意識(shí)，從而使其正確地行使社區(qū)自治權(quán)利，自覺地履行社區(qū)自治義務(wù)。該成果系統(tǒng)地歸納和概括了作為社區(qū)自治主體的社區(qū)居民和居民委員會(huì)在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和必須履行的義務(wù):社區(qū)居民有參加社區(qū)自治組織的選舉權(quán)和被選舉權(quán)；有權(quán)提請(qǐng)居民會(huì)議撤換居民委員會(huì)成員；有權(quán)參加社區(qū)居民會(huì)議，對(duì)社區(qū)建設(shè)發(fā)表意見；有權(quán)依法成立和參加社區(qū)社會(huì)團(tuán)體組織；有權(quán)排除他人非法干擾和破壞居住安全的行為；有權(quán)對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；有權(quán)對(duì)社區(qū)各種組織和個(gè)人侵害其合法權(quán)益求得賠償；有權(quán)接受和選擇社區(qū)服務(wù)對(duì)象；有權(quán)得到社區(qū)救助；有權(quán)參加社區(qū)文化教育以及在社區(qū)享有的其它權(quán)利。社區(qū)居民應(yīng)當(dāng)遵守社區(qū)建設(shè)的法律、法規(guī)、政策和街規(guī)民約；遵守社區(qū)公共道德，維護(hù)社區(qū)公共秩序；維護(hù)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，愛護(hù)社區(qū)公益設(shè)施；參加社區(qū)公益事業(yè)和志愿者服務(wù)活動(dòng)；參與社區(qū)救助；接受社區(qū)教育以及在社區(qū)應(yīng)當(dāng)履行的其它義務(wù)。社區(qū)各個(gè)社會(huì)組織也都應(yīng)依法行使其權(quán)利，自覺履行其義務(wù)。

　　2．城市社區(qū)依法自治的方式和途徑。實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，是城市社區(qū)依法自治的目標(biāo)，而社區(qū)居民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)依法自治的方式和途徑。一是民主選舉。城市社區(qū)自治組織的選舉，必須真正體現(xiàn)社區(qū)居民的意志。盡管法律規(guī)定社區(qū)居民委員會(huì)可以實(shí)行居民代表選舉，但許多城市社區(qū)政府組織隨意確定居民代表，使選舉流于形式，實(shí)際剝奪了社區(qū)居民的選舉權(quán)，因此居民對(duì)居民委員會(huì)缺乏認(rèn)同。城市社區(qū)居民委員會(huì)及其他社區(qū)社會(huì)自治組織，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持直接性、普遍性、平等性、公開性等原則的基礎(chǔ)上，真正由居民自己選舉組成。二是民主決策。城市社區(qū)中與居民利益有關(guān)的重大事務(wù)，應(yīng)由社區(qū)居民參與決策，由居民來決定自己的事情。國(guó)家各級(jí)立法機(jī)關(guān)制定有關(guān)城市社區(qū)方面的法律、法規(guī)，要廣泛聽取社區(qū)居民的意見；城市社區(qū)建設(shè)中的重大事項(xiàng)，要吸收居民參與決策；城市社區(qū)各種社會(huì)組織，特別是服務(wù)組織的建立和進(jìn)入，社區(qū)居民有選擇和決定的權(quán)利。三是民主管理。城市社區(qū)的公共事業(yè)、社會(huì)事務(wù)，應(yīng)由社區(qū)居民來行使管理權(quán)利，進(jìn)行自我管理。居民通過參加社區(qū)居民會(huì)議、居民委員會(huì)、居民小組、各種專業(yè)自治協(xié)會(huì)，通過制定和遵守社區(qū)居民公約，開展各種形式的社區(qū)活動(dòng)，來參與社區(qū)管理。四是民主監(jiān)督。這既包括社區(qū)居民對(duì)社區(qū)自治組織的監(jiān)督，也包括社區(qū)自治組織對(duì)其成員的監(jiān)督；既包括社區(qū)自治組織之間的相互監(jiān)督，也包括社區(qū)居民之間的相互監(jiān)督。只有通過民主監(jiān)督，才能約束社區(qū)自治主體正確地行使自治權(quán)利，自覺地履行自治義務(wù)，從而保證社區(qū)依法自治活動(dòng)的有效開展。