煙臺大學房紹坤教授主持完成的國家社會科學基金項目《不動產征收法律制度研究》（項目批準號為07BFX029），最終成果為專著《公益征收法研究》。課題組成員有：王洪平、蘇海健、楊曙光、張洪波。

　　征收是指為了實現某種特定的公共利益，由立法機關或行政機關通過主權性法律行為，對憲法所保障之財產權益予以全部或者部分剝奪的法律制度。雖然自新中國成立以來，我國法上就存在征收制度和征收實踐，但迄今學界就征收的概念、類型、主體、目的、標的、程序、補償等問題仍沒有作出系統(tǒng)深入的研究。我國既有征收制度的不足、征收立法的困惑以及征收實踐的失范，無不與征收理論研究的此種不足直接相關。這項成果主要包括八個部分：財產權的憲法含義與憲法保障、從財產權限制到管制性征收、征收的基本范疇、征收的當事人及關系人、征收的目的、征收的標的、征收的程序、征收的補償。成果以制定我國未來的統(tǒng)一征收立法為旨歸，對征收的基礎理論作了全面、系統(tǒng)、深入地研究，提出了一系列立法建議。

　　一、征收立法須以財產權保障為主旨

　　表面看來，征收是一項財產權剝奪制度，但究其立法主旨，卻是一部財產權保障法，而非授予國家以征收權的賦權法。我國立法應確立財產權的雙重保障機制，即個別保障與制度保障、存續(xù)保障與價值保障。個別保障，旨在保障人民的財產權免受不合法之國家權力的侵害，從而促進個人作為自主的道德主體，能夠形成和發(fā)展對自己生活自我負責的能力；制度保障，旨在確保一個正常的社會和政治秩序架構的存在，從而防阻國家取消私有財產權制度或者削減其類型；存續(xù)保障，旨在維持財產權的既有狀態(tài)，從而避免受到國家的恣意剝奪與限制；價值保障，旨在損害填補而非現狀維持，當財產權遭受國家的剝奪或重大限制時，財產權人有權請求財產權價值損失之補償。

　　二、管制性征收應納入我國征收立法

　　管制性征收（Regulatory Takings）是因國家對私人財產權采取過度的限制性措施而造成的征收，屬征收的一種類型。我國現行法未明確認可管制性征收制度，其原因與我國憲法財產權條款的結構有關。我國憲法財產權條款采取的是“保障+剝奪”的二層結構模式，這與憲制發(fā)達國家采取“保障+限制+剝奪”的三層結構模式存在顯著不同。這一“限制”結構層的缺失并不表明財產權在我國法上是一種未受到限制的基本權利，更不能由此認為我國憲法比采“三層結構”模式的國家在財產權保障方面更為周全；與之相反，這只能表明，面對廣泛的財產權限制與管制，我國人民尚缺乏完善的借以對抗國家財產權“侵犯”的保障機制。

　　三、征收與征用的概念關系應重新界定

　　我國2004年憲法修正案正式確立了征收與征用兩個并列的概念，《物權法》沿用了這兩個概念。綜合修憲說明及學者論述，認為之所以應區(qū)分征收與征用，是因為二者在目的、對象、效果、救濟等方面存在著本質不同。但本成果認為，就目的而言，《物權法》第44條（征用條款）規(guī)定的“搶險、救災等緊急需要”也屬公共利益的范疇，因而征收與征用在目的上不存在本質區(qū)別；就對象而言，《物權法》第42條（征收條款）將征收的對象客體僅限于不動產，顯然失之褊狹并且缺乏比較法上的依據，域外普遍立法例認為征收的對象同樣可為動產，在這一點上征收與征用也不存在本質區(qū)別；就效果而言，主張區(qū)分征收與征用者認為，征用存在使用后的返還問題，而征收則否。但這項成果認為，征收是所有權的剝奪，征用是使用權的剝奪，但不論是所有權還是使用權都屬一種財產權，因征用而導致的使用權剝奪僅是一種“部分征收”而已，因而征收與征用在此方面也不存在本質區(qū)別；就救濟而言，《物權法》第44條規(guī)定了征用情形下標的物毀損滅失的補償問題，主張區(qū)分征收與征用者認為，這構成了這兩個概念區(qū)別的一個方面。但這項成果認為，當財產被征用后發(fā)生了“毀損滅失”而不能返還的情形，已經發(fā)生了由使用權剝奪（征用）向所有權剝奪（征收）的轉化，此時的補償在性質上屬征收補償，因而二者在此方面也同樣不存在本質區(qū)別。

　　四、征收的當事人及關系人應作全面規(guī)定

　　在征收法律關系之主體的確定上，我國目前法律存在嚴重缺陷，如《城市房屋拆遷管理條例》把名為“拆遷”實為“征收”的當事人確立為拆遷人（私主體）與被拆遷人（財產權人），明顯不當。征收法律關系是一種復合法律關系，包括因征收請求權的提起而引發(fā)的法律關系和因征收權的實施而引發(fā)的法律關系，前者主體包括征收人、征收請求人和被征收人。征收人恒為國家，除國家外的任何主體都不能成為征收人。征收關系人非為征收法律關系的主體，但因征收的實施可能致其權利損害，從而有權在征收法律關系中提出獨立的權利主張，用益物權人、擔保物權人、合同債權人（如房屋承租人）都可能成為征收關系人。

　　五、征收的目的必須嚴格限定于公共利益

　　征收的目的只能限于“公共利益”，非公共利益所需不得實施征收。我國征收實踐中存在的最大問題之一即在于公共利益之名的濫用，諸多純粹出于商業(yè)目的的征收大行其道。公共利益的概念難以在立法上作出明確界定，為使其外延明晰化，這項成果提出了六項界定公共利益的實體標準：受益人的不特定性和多數性標準、征收目的實現上的必要性標準、征收前后財產利用上的效益性標準、公眾的直接受益性和實質受益性標準、被征收財產的位置信賴或壟斷性標準、征收利益的確定性標準。公共利益的界定還必須遵循一定的程序機制，如把公共利益調查與審查作為征收決定作出前的一個獨立程序階段，把“民主商談”確立為公共利益界定必須遵循的實質性程序原則，把“公共利益聽證”確立為公共利益界定中必須遵循的一個程序環(huán)節(jié)。此外，要嚴格界定公共利益，我國法還必須確立公共利益的司法審查制度。

　　六、征收標的不限于不動產財產權

　　我國憲法征收條款并未將征收標的僅局限于不動產財產權，但由于《物權法》第42條的規(guī)定，導致征收標的被不當地限縮為不動產財產權。這項成果認為，征收標的范圍是極其廣泛的，凡屬憲法財產權保障范圍內的私人財產權以及集體所有土地都應一體地納入到征收標的的范圍。在征收標的問題上，我國法還應確立征收標的的擴張制度，即應賦予被征收人以“全部征收”請求權和“完全征收”請求權。所謂全部征收，是指征收標的因征收而剩余的部分已不敷從來之使用，從而被征收人請求對整個征收標的予以全部征收的請求權；所謂完全征收，是指當征收標的的部分權能被征收而致其其他權能無法實現時，被征收人請求就征收標的的剩余權能予以征收的請求權。

　　七、征收的正當程序應作嚴格周密的規(guī)定

　　征收程序是一種嚴格的正當程序，是征收立法的“重中之重”。征收程序的設置應體現出以下六個方面的價值功能：一是確保征收程序的公開透明性，二是確保程序參加人的平等參與性，三是確保程序性權利義務的完整性，四是確保程序階段時序展開的合理性，五是確保征收救濟的及時有效性，六是征收程序的公正與效率。在具體的程序步驟上，這項成果提出了以下程序設計：用地項目審批→農用地轉用審批→進入土地調查（權屬登記）→協議價購→擬征收土地的公告→建設項目公益性認定→征收申請的提出→征地補償款預存→當事人再次協議的勸告→征收核準→征收的通知與公告→補償安置方案的協商確定→補償安置方案的聽證及裁決→補償安置方案的通知與公告→補償安置方案的實施→供地→相關爭議的裁決及救濟（自力救濟、社會救濟、行政救濟與司法救濟）。在類型上，征收程序可分為一般程序與特別程序，上述程序即為一般征收程序。特別征收程序即緊急征收程序，體現為我國現行法上的征用程序。

　　八、完全補償應被確立為征收補償的原則

　　我國現行法就征收補償應采取何種原則未作明確規(guī)定。這項成果認為，征收補償與民事損害賠償并不具有質的差異，民事損害賠償采“完全賠償”原則，征收補償同樣應采“完全補償”原則。依完全補償原則，對被征收人因征收而導致的全部損失都應予以填補。在此原則下，財產價值的確定不僅應考慮財產的客觀價值，同時亦應考慮財產的主觀價值。為達完全補償目的，我國法應確立一個征收補償的標準體系，在此體系下明確規(guī)定多元的補償標準，如市場價值標準、重置成本標準、加成補償標準、收益價值標準等。在征收補償的范圍上，應特別考慮“生活權”補償問題，我國現行法規(guī)定的“生活水平不降低”標準實際上對此已經作了考慮，但在實施中尚存在較大的問題。在征收補償的方式上，我國法應進一步完善“替代補償”方式，如構建權利替代補償方式。