關(guān)于促進(jìn)民間組織健康發(fā)展的政策思考

　　廈門(mén)行政學(xué)院行政管理教研部尤京文教授主持的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《社會(huì)轉(zhuǎn)型期非政府組織的培育和發(fā)展》，于2001年立項(xiàng)，2003年7月結(jié)項(xiàng)。課題組成員有：陶凱、曲志深、李霖、于鳳榮、劉志成。

　　該項(xiàng)成果從方法論與決策共識(shí)、政策訴求角度，提出了促進(jìn)我國(guó)民間組織健康發(fā)展的對(duì)策。

一、我國(guó)民間組織的現(xiàn)狀與問(wèn)題

　　從不嚴(yán)格的意義上來(lái)說(shuō)，我國(guó)民間組織與國(guó)際上一般所稱(chēng)的非政府組織有類(lèi)似之處。依照民政部門(mén)的管理規(guī)定，我國(guó)民間組織可以分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是社會(huì)團(tuán)體，另一類(lèi)是民辦非企業(yè)單位。十一屆三中全會(huì)以來(lái)的二十年多間，我國(guó)社會(huì)團(tuán)體增加了33倍，可謂“爆發(fā)式增長(zhǎng)”。全國(guó)性社團(tuán)從不到100個(gè)增加到1800多個(gè)，地方性社團(tuán)從6000個(gè)左右增加到20萬(wàn)個(gè)左右（1989年后我國(guó)政府對(duì)各種民間組織進(jìn)行了重新登記和清理，其數(shù)量減少到18萬(wàn)多個(gè)），民辦非企業(yè)單位達(dá)到70多萬(wàn)個(gè)，縣以下的的各類(lèi)民間組織至今沒(méi)有正式的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但保守的估計(jì)至少在300萬(wàn)個(gè)以上（引自2002年8月26日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》）。

　　從總體上看，我國(guó)社會(huì)團(tuán)體存在的主要問(wèn)題，一是依賴(lài)，二是弱質(zhì)，三是失序。所謂依賴(lài)，指的是黨政機(jī)關(guān)發(fā)起創(chuàng)辦的社團(tuán)在觀念、組織、職能、活動(dòng)方式、管理體制等方面，都過(guò)分依賴(lài)于政府，實(shí)質(zhì)上是作為政府的附屬機(jī)構(gòu)在發(fā)揮作用。這種狀態(tài)不僅束縛了這些社會(huì)團(tuán)體自身的手腳，起不到應(yīng)起的作用，也加重了政府的負(fù)擔(dān)。所謂弱質(zhì)，指的是民間發(fā)起創(chuàng)辦的社團(tuán)的內(nèi)部管理情況欠佳，在組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策程序、財(cái)務(wù)制度、激勵(lì)機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督環(huán)境等方面均不健全，而且人員老化、經(jīng)費(fèi)短缺、財(cái)務(wù)混亂、缺乏自律幾乎是普遍現(xiàn)象。所謂失序，指的是有的社團(tuán)還從事非法活動(dòng)和嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定大局的活動(dòng)。

　　從總體上看，我國(guó)民辦非企業(yè)單位存在的最主要問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，表現(xiàn)在舉辦者的“資產(chǎn)收益權(quán)”缺乏法律認(rèn)定、資金緊張、融資困難等。

二、政策取向

　　我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的改革，是圍繞著利益驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)進(jìn)行的，基本上遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。市場(chǎng)取向的改革大大促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，但與此同時(shí)也造成了很多迫切需要解決的社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)領(lǐng)域里改革的主要內(nèi)容，是建立起社會(huì)機(jī)制以及與之相適應(yīng)的各類(lèi)非政府組織，以解決這些社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)的自主管理能力將不斷擴(kuò)大，而國(guó)家和政府的管理職能將逐步縮小，政府與社會(huì)的關(guān)系將進(jìn)一步調(diào)整。

　　在我國(guó)培育和發(fā)展非政府組織，從理念角度看，遇到一個(gè)兩難推理：正題認(rèn)為，應(yīng)改變中國(guó)的社會(huì)國(guó)家化傳統(tǒng)，建立一個(gè)區(qū)別于和外在于國(guó)家的自主而多元化（個(gè)人生活方式多樣化、社團(tuán)組織多樣性、思想多元化）的公民社會(huì)，推動(dòng)社會(huì)團(tuán)體充分自治。反題認(rèn)為，公民社會(huì)理論的基石是個(gè)人主義假設(shè)，對(duì)于缺乏西方式民主訓(xùn)練的中國(guó)國(guó)民來(lái)說(shuō)，對(duì)于缺乏西方式法治環(huán)境的中國(guó)國(guó)情來(lái)說(shuō)，對(duì)于以集體主義原則為基石的中國(guó)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，何日搞以上那一套，何日天下便會(huì)亂！因此，推動(dòng)民間組織圍繞公共管理職能拾遺補(bǔ)缺，承擔(dān)社會(huì)公益活動(dòng)，充當(dāng)?shù)诙�管理系統(tǒng)（培育行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、基金會(huì)等社會(huì)團(tuán)體參與公共管理）和第二事業(yè)系統(tǒng)（培育民辦學(xué)校、醫(yī)院、福利院、社區(qū)服務(wù)中心等民辦非企業(yè)單位提供社區(qū)服務(wù)）是合乎邏輯的結(jié)論。

　　中國(guó)的情況實(shí)在是太復(fù)雜了。無(wú)論是正題，還是反題，都不應(yīng)單一地作為政府制定政策的理論依據(jù)。既不能脫離開(kāi)“政治底線”和“體制效率”抽象地談?wù)摵蛯で蟆罢�治發(fā)展”和“社會(huì)自治”，也不能重走“全能政府”的老路，人為造成民間組織過(guò)分依賴(lài)于政府而無(wú)所作為的行政化傾向。我們制定政策的理論依據(jù)應(yīng)是正題與反題的綜合，應(yīng)在正題與反題之間保持必要的張力。打一個(gè)比方：有兩根橡皮筋（分別象征正題和反題）反向拉住一個(gè)球（象征社會(huì)）。其中一根橡皮筋要把球拉向西邊（象征自主多元化方向），另一根橡皮筋要把球拉回東邊（象征社會(huì)國(guó)家化方向）。無(wú)論哪根橡皮筋折斷，球無(wú)論滾向哪一邊，都是我們不愿看到的局面。我們的著眼點(diǎn)，是保持二者之間的平衡。當(dāng)然，這樣做的難度是很大的。

　　在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我國(guó)政府事實(shí)上面臨著兩種交叉的政策訴求，一種是要求穩(wěn)定的政策訴求，一種是要求社會(huì)變革的政策訴求�；�于以上分析，在培育和發(fā)展非政府組織問(wèn)題上，從理論的高度來(lái)說(shuō)，應(yīng)注意正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，發(fā)揮“政府主導(dǎo)下的互補(bǔ)性錯(cuò)位機(jī)制”在社會(huì)行政體制中的功能�！板e(cuò)位機(jī)制”在英文中可以用differentiation來(lái)表述。它的意思是“差異”或“不相雷同”。當(dāng)差異或不相雷同的事物呈互動(dòng)狀態(tài)，互補(bǔ)有無(wú)，構(gòu)成一個(gè)完整的社會(huì)體制時(shí)，這種差異就可以稱(chēng)之為“互補(bǔ)性差異”，用來(lái)描述相應(yīng)的社會(huì)管理機(jī)制就可以稱(chēng)之為“互補(bǔ)性錯(cuò)位機(jī)制”，即一種我中有你、你中有我、各為一體又可能互補(bǔ)替代的格局。如果我們對(duì)民間組織問(wèn)題處理不當(dāng)，就有可能在政府與民間組織之間形成一種“沖突性錯(cuò)位格局”（如上世紀(jì)70年代波蘭團(tuán)結(jié)工會(huì)與政府之間的關(guān)系），那么事情將會(huì)變得很糟糕。該項(xiàng)成果提出了以下三大政策取向：

　　1．在價(jià)值理性和工具理性面前，應(yīng)側(cè)重工具理性。遵循價(jià)值理性，涉及到國(guó)家與公民社會(huì)之間的定位問(wèn)題，關(guān)乎我國(guó)法權(quán)體系上層建筑改革，容易陷入極大的歧義和無(wú)休止的爭(zhēng)論；遵循工具理性，就是從我國(guó)現(xiàn)有民間組織的組織目標(biāo)、活動(dòng)范圍、人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源及合法性等五個(gè)角度探討獻(xiàn)策，有什么問(wèn)題就研究什么問(wèn)題，有什么問(wèn)題就解決什么問(wèn)題，比較現(xiàn)實(shí)可行。

　　2．在“政治發(fā)展”和“政治底線”面前，應(yīng)從“政治底線”出發(fā)。發(fā)展是硬道理，社會(huì)保障和充分就業(yè)是硬道理中最硬的道理。設(shè)置覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)保障安全線、建立有可能提供7.3億個(gè)工作崗位的保障充分就業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，是我們黨執(zhí)政興國(guó)不可移易的兩條最基本的政治底線。從這兩個(gè)向度出發(fā)積極培育和發(fā)展社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位是題中應(yīng)有之義；對(duì)利益集團(tuán)之類(lèi)的社會(huì)團(tuán)體則“順其自然，監(jiān)督管理”。

　　3．處理好發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。鼓勵(lì)非政府組織的發(fā)展，肯定是一項(xiàng)長(zhǎng)期的政策取向。但是，像美國(guó)那樣非政府組織很發(fā)達(dá)的國(guó)家，尚不時(shí)聽(tīng)到非政府組織的丑聞，遑論我國(guó)剛剛起步的、尚不規(guī)范的非政府組織，因此，加強(qiáng)管理與監(jiān)督是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。另外，國(guó)外的一些非政府組織演變成對(duì)抗性的“壓力集團(tuán)”、反政府組織，這是應(yīng)該引起我們高度警惕的。

三、政策建議

　　1．體制變遷。適應(yīng)入世后管理體制轉(zhuǎn)變的要求，將行業(yè)協(xié)會(huì)等政府發(fā)起創(chuàng)辦的社團(tuán)改造為真正按民間組織方式運(yùn)作的管理系統(tǒng)，令同行業(yè)企業(yè)認(rèn)同行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)管理職能，保證其應(yīng)有的行業(yè)系統(tǒng)管理資源和物質(zhì)條件。

　　2．加強(qiáng)社團(tuán)的宏觀管理。社會(huì)機(jī)制是市場(chǎng)體制下社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的平衡器。政府要從社會(huì)發(fā)展與平衡的角度對(duì)社團(tuán)的建立、發(fā)展和活動(dòng)等方面進(jìn)行調(diào)控和協(xié)調(diào)（避免采用計(jì)劃體制時(shí)期的那種指揮、控制等生硬的管理方式），使其有利于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放的大局，有利于社會(huì)的穩(wěn)定。

　　3．扶持民辦非企業(yè)單位有序發(fā)展。民辦非企業(yè)單位既是舉辦公益事業(yè)、提供社區(qū)服務(wù)的重要力量，又是提供就業(yè)崗位的重要渠道。根據(jù)實(shí)際需要，適當(dāng)發(fā)展一些與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和人民群眾生活密切相關(guān)的民辦非企業(yè)單位，爭(zhēng)取在一定的時(shí)期內(nèi)，形成一個(gè)類(lèi)型齊全、結(jié)構(gòu)合理、布局適中的民辦非企業(yè)單位體系。

　　4．扶持民辦非企業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。在合理有效的制度安排中，“營(yíng)利”與“公益”并不一定對(duì)立，相反，在某種程度上可以并行不悖并駕齊驅(qū)。它們的實(shí)現(xiàn)要落腳于現(xiàn)實(shí)生存的土壤，扎根于可操作的制度平臺(tái)。

　　2002年12月28日，在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第31次會(huì)議上，因能否得到“合理回報(bào)” 引起較大爭(zhēng)議而在前一次會(huì)議上未付表決的民辦教育促進(jìn)法以近乎全票獲得通過(guò)。該法從6個(gè)方面鼓勵(lì)和支持民辦教育發(fā)展：各級(jí)政府可設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，用以資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人；各級(jí)政府可以采取資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施來(lái)扶持民辦學(xué)校；國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用金融、信貸手段支持民辦教育事業(yè)；民辦學(xué)校享受同公辦學(xué)校同等的國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；對(duì)政府委托承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的民辦中小學(xué)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)；新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校，政府應(yīng)當(dāng)按公益事業(yè)用地的有關(guān)規(guī)定予以?xún)?yōu)惠。該法賦予民辦學(xué)校高度的辦學(xué)自主權(quán)，給予學(xué)校在內(nèi)部管理體制的確定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、學(xué)校法定代表人確定、資金的管理和使用、校長(zhǎng)和教職工的選聘、工資待遇、教學(xué)課程的設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容和方法的確定、資產(chǎn)管理與使用、證書(shū)的發(fā)放、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定等方面的辦學(xué)自主權(quán)。該法對(duì)“營(yíng)利”高掛紅燈，對(duì)“合理回報(bào)”欲言又止，對(duì)舉辦者的“資產(chǎn)收益權(quán)”舉棋不定。

　　民辦非企業(yè)單位雖然具有民間性和非營(yíng)利性的特點(diǎn)，但政府制定管理政策是否可以考慮給予它一定的營(yíng)利空間？除了稅收優(yōu)惠政策以外，還要研究民辦非企業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度、人事交流、工資福利、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等各項(xiàng)制度，在政策上給予有力的扶持，幫助民辦非企業(yè)單位解決在發(fā)展中遇到的問(wèn)題和困難，增強(qiáng)其活力。

　　5．進(jìn)一步完善法制環(huán)境。我國(guó)絕大部門(mén)民間組織雖然按行業(yè)歸口由各有關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行登記，但是并沒(méi)有法人效力。迄今為止，除了基金會(huì)、協(xié)會(huì)等一類(lèi)社團(tuán)組織外，所有的非營(yíng)利組織均缺乏法律地位和法律保護(hù)。中國(guó)當(dāng)前的民間組織的合法性資源主要不是來(lái)自于法律，而是來(lái)自于政治、行政和社會(huì)文化傳統(tǒng)。國(guó)家頒布的社團(tuán)管理?xiàng)l例實(shí)際上對(duì)社團(tuán)提出了綜合的合法性要求：政治上達(dá)標(biāo)，行政上掛靠，符合法律程序，得到社會(huì)支持。一個(gè)籌建中的社團(tuán)或者一個(gè)已經(jīng)存在于民間的社團(tuán)，在具有一定的社會(huì)基礎(chǔ)之后，要經(jīng)過(guò)政治合法性的檢驗(yàn)才能獲得行政合法性，最后履行必要的法律程序，成為社團(tuán)法人。前三種合法性既是法律合法性的前提，也分別是國(guó)家和社會(huì)發(fā)揮各自的影響的渠道。今后應(yīng)進(jìn)一步以法律合法性作為整合的核心，作為社團(tuán)組織的主要合法性資源，提升民間組織的活動(dòng)能力。

　　6．加強(qiáng)和完善雙重管理體制。穩(wěn)定是壓倒一切的大局。業(yè)務(wù)主管單位要?jiǎng)?chuàng)造性地做好民間組織工作，積極協(xié)助登記管理部門(mén)及其他有關(guān)部門(mén)嚴(yán)肅查處民間組織的違法性為，以保持長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。