我國(guó)民間福利組織的問(wèn)題與對(duì)策

　　山東大學(xué)社會(huì)學(xué)系李芹教授主持的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《我國(guó)民間組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究》，于2001年立項(xiàng)，2003年6月結(jié)項(xiàng)，最終成果是研究報(bào)告《我國(guó)民間組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究——以三個(gè)民間福利組織為例》。課題組成員有：高鑒國(guó)、趙衛(wèi)華、肖巧朵、孫艷艷、崔巖、王煒。現(xiàn)將該項(xiàng)目成果的主要內(nèi)容和基本觀點(diǎn)摘編如下：

　　目前，中國(guó)的社會(huì)管理體制正在發(fā)生深刻的變化，政府組織正在建立小政府、大社會(huì)的管理框架，社會(huì)管理正在從單位管理模式向社會(huì)管理模式轉(zhuǎn)變。適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變而發(fā)生的，是一大批連接政府和個(gè)人的民間組織的產(chǎn)生和成長(zhǎng)。在中國(guó)正式的法規(guī)中，一般把民間組織界定為社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩類(lèi)。社會(huì)團(tuán)體是由公民自愿組成的，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利組織，主要包括行業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、商會(huì)、基金會(huì)、促進(jìn)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)、聯(lián)誼會(huì)等。民辦非企業(yè)單位則是由企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織，主要包括民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院、民辦福利院（敬老院、老年公寓）、民辦社區(qū)服務(wù)中心（站）、民辦職業(yè)培訓(xùn)中心、民辦文化館、民辦體育機(jī)構(gòu)等。截止到2000年底，全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體達(dá)到13萬(wàn)個(gè)。據(jù)民間組織管理局最新統(tǒng)計(jì)，全國(guó)民辦非企業(yè)單位的登記數(shù)字2001年年底為8萬(wàn)余家，2002年5月底為9.6萬(wàn)余家。新興的民間組織成為中國(guó)繼機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位之外第四大類(lèi)社會(huì)組織，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、社會(huì)服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。該成果以山東濟(jì)南市天橋區(qū)夕陽(yáng)紅老年公寓、濟(jì)南市歷城區(qū)洪家樓智光啟智中心、濟(jì)寧市老年人保健醫(yī)院老年公寓三個(gè)民間福利組織為切入點(diǎn)，通過(guò)考察、文獻(xiàn)查閱、訪談、開(kāi)小型座談會(huì)、填寫(xiě)問(wèn)卷等方法對(duì)民間福利組織的狀況與問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，力求探視其背后更為深刻的社會(huì)底蘊(yùn)和學(xué)術(shù)底蘊(yùn)，對(duì)政府培育民間福利組織的對(duì)策作出一些建議。

　　一、目前我國(guó)民間福利組織的運(yùn)行狀況

　　該課題通過(guò)對(duì)三個(gè)民間福利組織在轉(zhuǎn)型時(shí)期發(fā)展的社會(huì)歷史背景和發(fā)展進(jìn)程的梳理，考察了民間福利組織的動(dòng)力機(jī)制、管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及激勵(lì)機(jī)制。研究表明，大量的民間福利組織是在沒(méi)有任何官方介入的情況下發(fā)展起來(lái)的，他們的產(chǎn)生和發(fā)展有其偶然性、特殊性。但從大社會(huì)背景看，又有其產(chǎn)生和發(fā)展的必然性和必要性。在宏觀層面上，社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大轉(zhuǎn)型是民間組織產(chǎn)生的最主要的原因。隨著國(guó)家對(duì)資源和社會(huì)空間壟斷的弱化，以及體制改革所釋放出來(lái)的“自由流動(dòng)資源”的增多和所提供的“自由活動(dòng)空間”的增大，社會(huì)正在成為一個(gè)與國(guó)家相并列的、相對(duì)獨(dú)立的提供資源和機(jī)會(huì)的源泉。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革為民間組織產(chǎn)生和發(fā)展提供了必要條件和良好的環(huán)境；政治體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，給民間組織發(fā)展讓渡出較大空間。在微觀層面上，民間福利組織是多種因素共同推動(dòng)下的必然產(chǎn)物，社會(huì)需求的拉動(dòng)、政府的扶持與優(yōu)惠政策的推動(dòng)、民間投資的沖動(dòng)、多元?jiǎng)訖C(jī)（慈善心理、獲得社會(huì)承認(rèn)的愿望、經(jīng)濟(jì)利益）的驅(qū)動(dòng)等社會(huì)條件是該類(lèi)組織興起與發(fā)展的主要?jiǎng)恿�機(jī)制。政府對(duì)民間福利組織的監(jiān)督管理與支持，社會(huì)環(huán)境的參與、監(jiān)督與鼓勵(lì)以及民間福利組織自身的制度化建設(shè)與素質(zhì)程度構(gòu)成了現(xiàn)行民間福利組織運(yùn)行發(fā)展的機(jī)制與條件。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)民間福利組織的基本特征有：（1）

　　自治性。民間組織從創(chuàng)辦到運(yùn)行，沒(méi)花國(guó)家一分錢(qián)，全是依靠自身力量以及社會(huì)力量起家。在內(nèi)部管理上，完全根據(jù)自身需要，安排各項(xiàng)活動(dòng)，擁有獨(dú)立的財(cái)務(wù)權(quán)、人事聘任權(quán)、活動(dòng)決策權(quán)，真正作到了自主決定內(nèi)部事務(wù)，而負(fù)責(zé)登記的政府部門(mén)和主管部門(mén)只提供有限的指導(dǎo)。（2）家庭式管理�，F(xiàn)階段中國(guó)個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織的一個(gè)顯著特點(diǎn)是實(shí)行家庭式管理，而民間福利機(jī)構(gòu)也不例外。中國(guó)現(xiàn)階段民間福利機(jī)構(gòu)的“私人性”和較小組織規(guī)模，決定了其家庭化管理模式。普通員工通常沒(méi)有機(jī)會(huì)直接參與管理，對(duì)于財(cái)務(wù)、人事、日常工作的一人專(zhuān)管方式習(xí)以為常。（3）“能人”效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，在民間福利組織中，管理者就是創(chuàng)辦人，他們均具有較出色的組織能力和豐富的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，得到下屬員工的信服。他們通常是集傳統(tǒng)權(quán)威、感召權(quán)威與理性權(quán)威于一體的民間“精英人物”。他們的價(jià)值觀、管理能力與民間福利機(jī)構(gòu)的生存發(fā)展密切相關(guān)，甚至起著非常關(guān)鍵的作用。

　　二、目前我國(guó)民間組織福利面臨的主要問(wèn)題

　　通過(guò)調(diào)查，現(xiàn)行民間福利組織面臨管理薄弱、資金匱乏、專(zhuān)業(yè)人員欠缺、社會(huì)監(jiān)督跟不上等諸多問(wèn)題，但最主要的問(wèn)題有二：

　　1.民間福利組織沒(méi)有解決好非營(yíng)利性問(wèn)題。確定民間組織的非營(yíng)利屬性，是建立民間組織良好運(yùn)行機(jī)制的首要問(wèn)題。中國(guó)民間組織及其活動(dòng)遠(yuǎn)未達(dá)到成熟程度，非營(yíng)利的理念以及與非營(yíng)利活動(dòng)有關(guān)的規(guī)則并未被社會(huì)廣泛接受。有的民間組織對(duì)營(yíng)利的興趣完全壓倒了提供公益服務(wù)和福利服務(wù)的興趣，有的借用國(guó)家對(duì)非營(yíng)利組織的優(yōu)惠政策，為自己或本機(jī)構(gòu)“漁利”，其營(yíng)利性活動(dòng)缺乏有效的制約。也有的民間組織對(duì)于社會(huì)服務(wù)活動(dòng)區(qū)分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性存在偏差，認(rèn)為一個(gè)社會(huì)組織從事某一項(xiàng)收費(fèi)的服務(wù)活動(dòng)，就屬于營(yíng)利性的，而不收費(fèi)，無(wú)法保證組織的存在與持續(xù)發(fā)展。這些問(wèn)題與看法直接影響到民間組織的健康成長(zhǎng)。

　　我們認(rèn)為，區(qū)別非營(yíng)利性組織與營(yíng)利性組織的關(guān)鍵：一看其宗旨和目的。二要從財(cái)務(wù)管理和財(cái)產(chǎn)分配體制上來(lái)區(qū)分。民間非營(yíng)利組織可以從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，但營(yíng)利卻不能為自己獲得此利——“不以營(yíng)利為目的”；民間非營(yíng)利組織提供的服務(wù)可以不免費(fèi)，但必須將此利用于本身事業(yè)的再發(fā)展，繼續(xù)投入到以后的互惠交換中去——“非營(yíng)利分配性”。

　　民間組織特別是其中的民間福利組織作為致力于社會(huì)公益服務(wù)和福利服務(wù)等公共目標(biāo)的組織，與企業(yè)組織有著不同的組織目標(biāo)，它不以獲取利潤(rùn)為取向，但又同企業(yè)一樣，必須進(jìn)行成本核算，追求在既定條件下的產(chǎn)出最大化。因此民間福利組織完全可以借鑒企業(yè)組織的運(yùn)作技巧，廣泛進(jìn)行市場(chǎng)需求調(diào)查，開(kāi)展各種公關(guān)活動(dòng)，像企業(yè)那樣盡可能有效地運(yùn)用資源，不斷提高組織知名度，尋求最優(yōu)的管理方式等，由此獲得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

　　2.政府與民間組織關(guān)系的處理問(wèn)題。在政府與民間組織的關(guān)系上，目前突出的問(wèn)題一是政府與民間組織的關(guān)系還沒(méi)有擺正，具體表現(xiàn)為三位：“越位”，即政府管了不少本該由民間組織負(fù)責(zé)的事情；“缺位”，即政府本該具有的職能卻由于某種原因而棄之不顧；“錯(cuò)位”，即本該是政府負(fù)責(zé)的事，卻讓民間組織去管，造成主體錯(cuò)位。二是政府在培育和管理民間組織方面還沒(méi)有找到有效的辦法，缺乏積極的培育意識(shí)和措施，有效的監(jiān)督管理機(jī)制還沒(méi)形成。三是在民間組織問(wèn)題上政府更重視行業(yè)性組織發(fā)展，但對(duì)社會(huì)福利、社會(huì)公益等類(lèi)型的民間福利組織沒(méi)有給予應(yīng)有而足夠的重視，扶持政策難以落實(shí)到位，不能將民間組織與國(guó)家辦的同類(lèi)機(jī)構(gòu)一視同仁。

　　民間組織作為非政府組織是獨(dú)立于政府之外的一類(lèi)組織，在資金來(lái)源上，不依賴(lài)或不主要依賴(lài)政府，而是運(yùn)用或主要運(yùn)用民間的資金創(chuàng)辦；在隸屬關(guān)系上，民間組織與政府不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，它有自己的自主性和獨(dú)立性。民間組織雖然不是政府部門(mén)或不屬于政府，但同樣能做政府所應(yīng)該做，卻又一時(shí)做不了或做不好的公益事業(yè)。在這一點(diǎn)上，民間組織實(shí)際上與政府是功能相仿的伙伴關(guān)系。

　　三、民間組織的功能優(yōu)勢(shì)及其發(fā)展對(duì)策

　　在我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，民間組織具有明顯的功能優(yōu)勢(shì)：（1）彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈與政府失靈的功能優(yōu)勢(shì)。作為不同于企業(yè)和政府的第三部門(mén)，民間福利組織生長(zhǎng)的基點(diǎn)在于能給社會(huì)中那些需要特殊服務(wù)、企業(yè)認(rèn)為無(wú)利可賺、政府又無(wú)力或低效解決的領(lǐng)域提供有效的彌補(bǔ)。（2）組織運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)。民間福利組織能夠深入社會(huì)基層，貼近弱勢(shì)群體；“責(zé)、權(quán)、利”關(guān)系明確；組織成員在很大程度上依靠共同的價(jià)值觀和認(rèn)同感結(jié)合在一起的，具有情感型組織的特征。（3）“企業(yè)化的市場(chǎng)品格”。民辦福利組織適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，以全新的發(fā)展機(jī)制和管理機(jī)制來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，完全根據(jù)社會(huì)需求確定服務(wù)對(duì)象；精確計(jì)算成本與收益的關(guān)系，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、效率準(zhǔn)則及按勞分配的原則引入到日常的管理中，可以做到成本低，質(zhì)量高，效率高。

　　鑒于中國(guó)民間組織的發(fā)展一直與政府的積極推進(jìn)分不開(kāi)，建議政府在培育民間組織的對(duì)策方面應(yīng)作合理的選擇。（1）樹(shù)立政府與民間組織間平等合作關(guān)系的觀念。政府與民間組織在共同治理社會(huì)過(guò)程中應(yīng)是一種平等的合作互補(bǔ)關(guān)系，政府要真正讓民間組織發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須端正態(tài)度與認(rèn)識(shí)，把民間組織置于與自己同等地位的組織看待，不斷研究民間組織的地位與作用，轉(zhuǎn)變民間組織是政府的下屬部門(mén)或隸屬單位等傳統(tǒng)觀念，將培育發(fā)展民間組織放到推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、滿足社會(huì)需求、監(jiān)督政府權(quán)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等高度去認(rèn)識(shí)。完善民間組織的法律法規(guī)體系，減少直接行政干預(yù)，把對(duì)民間組織的管理建立在共同認(rèn)可的法治規(guī)范基礎(chǔ)上，明確政府與民間組織的權(quán)限、職責(zé)、關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)民間組織的依法管理，學(xué)會(huì)根據(jù)社會(huì)政策支持和推廣民間組織的各項(xiàng)創(chuàng)新活動(dòng)。（2）合理選擇培育民間組織的有效方式。政府有關(guān)部門(mén)需要對(duì)民間組織加強(qiáng)規(guī)范管理，更要為其生存發(fā)展創(chuàng)造良好的扶植環(huán)境，把培育發(fā)展的責(zé)任提到日程上來(lái)：建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明以及激勵(lì)性的政策體系；建立民辦福利機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)人員的培訓(xùn)制度，實(shí)行持證上崗；建立評(píng)比和各機(jī)構(gòu)相互交流經(jīng)驗(yàn)制度；遵循分類(lèi)對(duì)待的原則，加大資金扶持；吸取發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，采取政府委托經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府補(bǔ)貼服務(wù)等措施；同時(shí)注重隊(duì)伍培育，努力建設(shè)好一支高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的民間組織管理隊(duì)伍。（3）強(qiáng)化民間組織的自律和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。政府要在加強(qiáng)民間組織管理法律法規(guī)的前提下，幫助民間組織建立以章程為主的內(nèi)部管理制度，促使其形成自我管理、自我發(fā)展、自我約束的良性機(jī)制。