中國人民大學(xué)李全德副教授主持完成的國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《晚唐五代至北宋前期中樞體制及其運(yùn)行機(jī)制研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為06CZS007），最終成果為同名專著。課題組成員有：劉后濱。

　　中國古代帝國體制下的中樞體制是指皇帝、宰輔構(gòu)成的國家最高權(quán)力中樞的組織體制及其運(yùn)行機(jī)制。自秦漢起，中國古代中樞體制歷經(jīng)數(shù)百年的演變至唐代形成著名的三省制，三省制也成為長期以來解釋唐宋時(shí)期中樞體制變遷的核心概念和主要框架。然而實(shí)際上三省制定制未幾，變化即起，隋唐以下近八百年的時(shí)間里，這種典型的三省制僅存在很短的時(shí)間，自安史之亂以后，出現(xiàn)了有別于三省制的新政務(wù)裁決與運(yùn)行機(jī)制，即中書門下體制。此后歷經(jīng)中晚唐、五代十國，至北宋前期完成從三省制中經(jīng)中書門下體制向中書門下、樞密院“對持文武二柄”的二府制的轉(zhuǎn)變。

　　從三省向二府的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于中書門下體制的確立以及此后樞密使的產(chǎn)生。二府制之異于唐后期中書門下體制者，在于樞密院的地位。該成果的主要內(nèi)容便是以樞密院的發(fā)展為中心，探討唐宋之際中樞體制的演進(jìn)；以樞密院職能的演化為入手點(diǎn)，探討這一制度的淵源流變及其原因，厘清唐宋時(shí)期中樞體制從三省制向二府制轉(zhuǎn)變的演進(jìn)脈絡(luò)，進(jìn)而揭示宋代二府制的真實(shí)內(nèi)涵及其政治意義，同時(shí)也有益于我們對中國帝制時(shí)代政治體制及其運(yùn)行機(jī)制演變的理解。

　　唐代樞密使、院在其設(shè)置之初，其正式名稱當(dāng)為“內(nèi)樞密使”與“內(nèi)樞密院”。 “內(nèi)樞密使”與“內(nèi)樞密院”不管從職能，還是地位上看都與宋制迥異，站在二府制的立場上看，可謂是樞密院制度的唐朝形態(tài)�！皟�(nèi)樞密使”以親信宦官擔(dān)任，掌機(jī)要文書，在皇帝與宰相之間任傳宣之責(zé)。從樞密使的名號(hào)、職掌及其人選看，其出現(xiàn)更多的是中書門下體制這一新中樞體制發(fā)展的需要，樞密使的出現(xiàn)是為了適應(yīng)、配合這種新體制的發(fā)展，而不是去破壞這種新體制，是著眼于統(tǒng)治效率的提高而不是分割相權(quán)，中唐以后新體制的發(fā)展與新形勢的結(jié)合才催生了樞密使這一新制度的產(chǎn)生。

　　因應(yīng)著時(shí)局的變化，唐后期宦者之勢日盛，地位日尊，樞密院也在與時(shí)俱進(jìn)，至晚唐遂有所謂二院、六廳之組織，而兩樞密使與兩神策中尉至有“四貴”、“四相”之目。后人對此印象深刻，不免也對樞密使對中晚唐政治的參與程度及其影響做出一些過高的估計(jì)。實(shí)際上樞密使由于其近密的身份特征，干政不免，但傳宣之責(zé)、溝通君相自始至終這都是唐代樞密使在制度允許內(nèi)的最基本，也是最主要的職掌，其本身沒有人事權(quán)，沒有決策權(quán)，更不具有施政的權(quán)力，從來不曾具有與宰相同等的地位與權(quán)力，就對晚唐政局的影響之巨而言，也是遠(yuǎn)不及同一集團(tuán)中掌握軍權(quán)的神策中尉。

　　唐代崩潰之后，繼承、摒棄，或者調(diào)整，唐代的樞密院制度在北方和南方的不同政權(quán)中經(jīng)歷了復(fù)雜的變化。在后人看來唐代由宦官擔(dān)任的樞密使制度是一項(xiàng)弊政，然而這項(xiàng)看來本不必存的制度到了五代十國時(shí)期，卻經(jīng)歷了異乎尋常的發(fā)展。

　　五代、北宋繼承了唐代的中書門下和樞密院，然而中書門下還是原來的中書門下，不失其宰相地位；樞密院卻早已不再是原來的樞密院：在五代的時(shí)候，唐代的樞密院便已發(fā)展成為最高軍政機(jī)構(gòu)。不過當(dāng)我們把晚唐、五代十國、北宋前期作為一個(gè)研究單元，追溯宋代樞密掌軍政的淵源時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)我們的追溯只能及后唐而止。

　　唐代的樞密使演進(jìn)為后梁之崇政院，不論從其人選由宦官到親吏再到文士的趨向看，還是其職能從掌文書、宣傳詔命到備顧問、參謀議的發(fā)展看，其演進(jìn)的方向都是指向一種新的宰相機(jī)構(gòu)而不是掌握軍政的專門機(jī)構(gòu)，但是這一演變并沒有實(shí)現(xiàn)：后唐滅梁使這一制度的演變發(fā)生轉(zhuǎn)向。樞密院在后唐時(shí)期成為最高軍政機(jī)構(gòu)，而不是發(fā)展成為新的宰相機(jī)構(gòu)。

　　如這項(xiàng)成果所揭示的，掌軍政是后唐時(shí)期樞密使的基本職能，中書門下與樞密院之間已經(jīng)有了武事歸樞密院，文事歸中書的職責(zé)劃分，中書、樞密對掌文武的格局已經(jīng)初步出現(xiàn)。在后唐建立之初，后唐樞密院即已開始掌握軍務(wù)，而不是在以后分割相權(quán)而來。后唐時(shí)期，宰相與樞密使既分掌兵、民之政，同時(shí)又一起作為皇帝的最高顧問集團(tuán)而共同參與軍國大事的謀議。也正是在這個(gè)意義上，我們說后唐時(shí)期實(shí)際上已經(jīng)出現(xiàn)了建立在職事分工基礎(chǔ)上中書、樞密分掌文武的二府體制，深刻影響了五代和北宋前期樞密院制度的也正是后唐的制度而非唐制。

　　唐時(shí)出現(xiàn)了二府制，但尚未定型，這當(dāng)然是站在宋制的立場上的觀察。以真宗時(shí)期的樞密院作為定型，則后唐以后皆可視作調(diào)整的階段。由于受到諸如樞密使個(gè)人的素質(zhì)、與君主的關(guān)系、君主的信任、接近程度以及帝王自身素質(zhì)等等諸多不確定的因素的影響，使得樞密使的權(quán)力缺乏有效地監(jiān)督而有時(shí)很難被限定在確定的范圍之內(nèi)，樞密使經(jīng)常憑借其特殊的身份而突破其職責(zé)范圍，侵削中書權(quán)力。二府體制也因此在后唐出現(xiàn)之初便不斷處于調(diào)整之中。調(diào)整的內(nèi)容主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是職能的調(diào)整，一是二府關(guān)系的調(diào)整。其間如樞密院的存廢之爭，宰相兼樞密使，二府在邊緣職事上的爭奪，樞密使人選上的文、武與吏能的側(cè)重，宰與樞、正使與副使之間的相互制衡等等諸般變化，在宋代亦皆不同程度的再現(xiàn)，可以說宋代的樞密院制度便是在后周基礎(chǔ)上展開的新的調(diào)整過程。

　　后唐時(shí)期的樞密院的確已經(jīng)確立了其最高軍政機(jī)構(gòu)的地位。這一點(diǎn)有制度上的保證，有時(shí)人如君、相、官僚集團(tuán)的認(rèn)可，因而與侵權(quán)不同。不過其所執(zhí)掌的軍政，尚無一個(gè)明確的范圍，而是在不斷發(fā)展中。成果在后唐、真宗時(shí)期都鉤稽了樞密院職掌的史料，從中我們可以看到樞密院的職能擴(kuò)展的步伐，而這些職掌到了真宗時(shí)期便大致確定了�？偠�言之，五代的樞密院因執(zhí)掌范圍尚未廣，機(jī)構(gòu)猶簡，至宋代真宗以后，則職能擴(kuò)大，事務(wù)擴(kuò)大，機(jī)構(gòu)擴(kuò)大，人員擴(kuò)大，已龐然大物矣。

　　二府關(guān)系的調(diào)整主要表現(xiàn)為從宰樞合一到二府分職。后唐時(shí)期一方面確立了樞密院軍政首腦的地位，另一方面又使宰相兼任樞密使，二府關(guān)系從一開始便因?yàn)橐哉嬖紫嗉嫒螛忻苁苟�變得錯(cuò)綜復(fù)雜。后晉時(shí)期樞密院罷而又復(fù)的過程，證明樞密院作為一種有效的制度在當(dāng)時(shí)存在的合理性。從后晉恢復(fù)樞密院之后，中書、樞密之間的關(guān)系實(shí)際上主要表現(xiàn)為宰相與樞密使互兼的問題上。后周初期罷宰相兼樞密使制度，可以說在整個(gè)五代至北宋前期樞密院制度發(fā)展上都具有轉(zhuǎn)折性的意義。此后除了周世宗富有深意的臨終安排外，宰相兼樞密使的局面已不再出現(xiàn)。二府分職后中書、樞密之間的關(guān)系進(jìn)入了新的調(diào)整時(shí)期，至真宗時(shí)期達(dá)到較為理想的狀態(tài)。

　　唐宋變革期內(nèi)樞密院職能的演進(jìn)和二府關(guān)系的調(diào)整也伴隨著樞密使長貳人選的變化。在此期間，樞密院的職能從內(nèi)廷宣傳詔命、掌機(jī)要，進(jìn)而備顧問、參謀議，到走向外朝掌軍政，一路演進(jìn)，回頭看，已經(jīng)是形神俱變。而其人選，從宦官獨(dú)占，經(jīng)歷文吏、文士與武吏、武將的雜糅競進(jìn)，到文臣獨(dú)攬，其間人群之升降、榮辱，適為社會(huì)變遷之反照。

　　從唐至北宋，樞密院長貳人選之間的差別，前后對比越來越顯著。與此相反的是，樞密院長貳人選與中書門下宰相之間的差別卻越來越小，從能力、學(xué)識(shí)、與君主的遠(yuǎn)近親疏關(guān)系等方面已經(jīng)完全看不出他們的差異。其背后的原因是對樞密院定位的改變：樞密院越來越成為一個(gè)制衡宰相的工具，制衡精神發(fā)揮到極處，這個(gè)位置比位置上的人更加重要。這種對樞密院制衡作用的發(fā)揮始自北宋初期二府關(guān)系的調(diào)整，五代時(shí)期尚不如此。

　　如前所述，唐五代樞密使制度變化的動(dòng)因主要是形勢的變化，出于追求效率的需要。軍事環(huán)境下，軍務(wù)越發(fā)凸現(xiàn)出來。軍機(jī)成為最大的樞密，參與軍機(jī)的謀臣成為重臣，漸漸與文官之首分立。人與事合一，掌樞密之事亦需相應(yīng)之才。五代的樞密使勃勃有生氣，彼時(shí)文臣自也不成為防范的對象。北宋建立的前期，宋太祖尚能從效率與控制兩方面著眼調(diào)整中書與樞密的關(guān)系，這一點(diǎn)觀察彼時(shí)樞密院屬官如承旨、直學(xué)士等等的活躍可知。至后期隨著統(tǒng)一戰(zhàn)爭的大致結(jié)束，二府界限日嚴(yán)，互不相知的局面開始出現(xiàn)。到了宋太宗時(shí)，為了保證自己的統(tǒng)治，一度大量重用親信或藩邸舊僚，對二府的利用幾乎完全從控制與制衡出發(fā)，表現(xiàn)為武事不振，效率低下。真宗的統(tǒng)治方式、政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)、組成與管理方式等都發(fā)生了重大的變化，這使得真宗不可能像他的父輩們那樣將自己的統(tǒng)治主要建立在個(gè)人的權(quán)威與才智之上，他需要一個(gè)更為完善而高效的體制：樞密院的職掌擴(kuò)展，以達(dá)到與中書的平衡，二府職能、權(quán)責(zé)越發(fā)明確。中書、樞密各掌庶務(wù)，同議大政，既保持了由職能上的分工所帶來的相互制衡，又保證了分工中的協(xié)作，表現(xiàn)出二府作為一個(gè)統(tǒng)一的決策機(jī)構(gòu)的整體性。同時(shí)也發(fā)展了它們作為一個(gè)決策整體所需具備的有效的溝通方式，并得到制度上的保證，如互報(bào)法、宰樞聚廳等。這種制度化的保證，又成為真宗朝之后二府體制變化的基礎(chǔ)。

　　在這樣的二府制下，中書、樞密分掌民政與兵政，對舉文武二柄，不像中書門下體制之下的宰相無所不總，造成事任、權(quán)責(zé)的集中；也不是像三省制那樣實(shí)行分層決策與分層行政，通過文書的起草、審核和執(zhí)行的運(yùn)作流程來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分割與制約；而是按照 “依事系任”的原則進(jìn)行事權(quán)分割，在有關(guān)事任的管轄權(quán)限之內(nèi)，則又決策、執(zhí)行、管理一體化，兼顧制衡與效率。中國傳統(tǒng)政治的成功經(jīng)驗(yàn)之一就是發(fā)達(dá)的政治分工和權(quán)力制衡觀念。政治分工，是指職能上的分工，發(fā)達(dá)的政治分工，標(biāo)志著政府體制的完善與行政管理經(jīng)驗(yàn)的成熟，同時(shí)也是權(quán)力制衡觀念的基礎(chǔ)。從這一個(gè)角度看，宋代軍政分立為特征的二府制，是一種進(jìn)步，明確了分工與職責(zé)，可有效的防止權(quán)相的產(chǎn)生并起到相互制衡的作用，不動(dòng)聲色的加強(qiáng)皇權(quán)。

　　北宋承周，宋代的制度起源當(dāng)然要首先在五代追尋，不過來自南方的參照可以使我們對唐宋之際的社會(huì)變化有更多的了解。正所謂分波而共源，百慮而一致，在同時(shí)的南方諸政權(quán)中，大多數(shù)國家也都設(shè)立了樞密使或類似的職官與機(jī)構(gòu)，主要國家也都同樣發(fā)展出掌軍政的職能，在有的國家還進(jìn)而發(fā)展為新相制。其中南唐還早于北宋數(shù)十年結(jié)束了武人政治的局面，建立了發(fā)達(dá)的文官體制，同樣的，也早于北宋數(shù)十年建立起了典型的也是最早定型的“文臣掌樞密”的制度。與樞密院制度在北方五代的發(fā)展相比，樞密院制度在南方經(jīng)歷的不同的演變途徑，也展示了樞密使發(fā)展方向的另一種可能性，充分顯示出唐宋變革期內(nèi)制度變革的復(fù)雜性和多樣性。