清季財(cái)政制度變動(dòng)研究

　　暨南大學(xué)劉增合教授主持完成的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《清末新政時(shí)期的財(cái)政制度變動(dòng)》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為05CZS010），最終成果為專著《清季財(cái)政制度變動(dòng)研究》。

　　晚清時(shí)期是中國(guó)各項(xiàng)制度變革的關(guān)鍵階段。該成果將清代光緒、宣統(tǒng)兩朝財(cái)政制度的變動(dòng)作為研究重點(diǎn)，探討其“變”與“不變”的復(fù)雜面相，揭示“財(cái)”與“政”在制度變動(dòng)過(guò)程中互有影響、彼此牽制的歷史過(guò)程。這一研究，既可管窺財(cái)政、政治、社會(huì)和知識(shí)觀念在歷史巨變背景下交互影響的實(shí)態(tài)，又能擴(kuò)展近代財(cái)政史研究的范圍，揭示近代中國(guó)舊制消匿、新制萌生的一般模式。該成果刻意遵循的“人與制度”分析模式將對(duì)其他相關(guān)學(xué)術(shù)研究具有啟發(fā)意義�；�本思路和主要內(nèi)容如下：

　　一、主要內(nèi)容和重要觀點(diǎn)

　　該成果以清季財(cái)政制度的變動(dòng)為研究對(duì)象，選取清廷試辦財(cái)政預(yù)算制度作為整個(gè)研究的關(guān)鍵基點(diǎn)。圍繞這一基點(diǎn)，下列八個(gè)問(wèn)題成為研討的重點(diǎn)。

　　第一，戶部與光緒前期財(cái)政舊制的興革。在光緒朝前期清廷整頓財(cái)政的數(shù)年間，戶部嚴(yán)格推行清欠歷年積虧、考成錢糧奏銷的行動(dòng)，督撫、藩司對(duì)所屬州縣官員的財(cái)政紀(jì)律進(jìn)行空前整飭，加強(qiáng)了對(duì)屬員彈劾監(jiān)管的力度。財(cái)政制度規(guī)復(fù)有兩個(gè)趨向：一是錢糧奏銷規(guī)制基本得到恢復(fù)；二是州縣交代和清虧定制在整頓中得到新的發(fā)展，旨在預(yù)防州縣官員財(cái)政違紀(jì)的“民欠征信冊(cè)”制度得以出臺(tái)；錢糧奏銷考成也形成了“奏銷冊(cè)題報(bào)與違紀(jì)官員具參同時(shí)進(jìn)行”的新規(guī)制。為規(guī)復(fù)解協(xié)餉制度，清廷推出中央專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度，以分解地方解款的途徑，使之與傳統(tǒng)的解協(xié)餉制度互相補(bǔ)充，強(qiáng)化了中央財(cái)政的調(diào)劑能力。

　　第二，“地方”的崛起：晚清外省財(cái)政的異動(dòng)。清代財(cái)政史研究中，相關(guān)論著大多隨意使用“中央財(cái)政”、“地方財(cái)政”的概念。其實(shí)，在咸豐朝之前，地方財(cái)政的意識(shí)與形態(tài)實(shí)無(wú)其事。無(wú)論從收入還是支出方面看，咸同以后，地方財(cái)政形態(tài)開(kāi)始萌芽，至光緒后期，地方財(cái)政的格局最終形成。研究發(fā)現(xiàn)，咸豐同治時(shí)期清廷不得已而推行就地籌餉的政策導(dǎo)致了地方財(cái)政的萌生；清末外銷財(cái)政規(guī)模擴(kuò)大顯示出地方財(cái)政形態(tài)已基本形成�！暗胤截�(cái)政”作為一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的概念，需要探討其產(chǎn)生的背景，形成的規(guī)模以及意識(shí)思維的表現(xiàn)方式。

　　第三，清季西方預(yù)算知識(shí)體系的接引。近代預(yù)算知識(shí)體系大規(guī)模輸入中國(guó)，并非直線式移植，而是經(jīng)由日本輸入，并加以吸納改造。當(dāng)預(yù)算制度的優(yōu)勢(shì)效應(yīng)在日本愈加明顯后，國(guó)內(nèi)朝野各方引介傳播，形成一個(gè)知識(shí)遷移的中介轉(zhuǎn)換，這是清季引介西方預(yù)算制度的顯著特點(diǎn)。整個(gè)傳播過(guò)程包括三個(gè)層面：首先是一般常識(shí)性引介；其次，學(xué)理知識(shí)引介；再次是應(yīng)用性知識(shí)引介。上述三個(gè)層面的傳播樣態(tài)，在庚子前后二十余年間交互分布。時(shí)人解釋預(yù)算知識(shí)的重要工具是“西學(xué)中源”論。預(yù)算知識(shí)體系引介中土的過(guò)程中，生吞活剝、食洋不化成為外來(lái)知識(shí)體系引介的主要特征，這或許可以成為測(cè)度知識(shí)形態(tài)變遷的一個(gè)典型例證。

　　第四，朝野各方與清理財(cái)政。清季財(cái)政形勢(shì)變動(dòng)最關(guān)鍵的一環(huán)，當(dāng)推宣統(tǒng)年間的清查財(cái)政行動(dòng)，正是這次大規(guī)模的財(cái)政清查，隨后的試辦預(yù)算才得以實(shí)施。光宣之交，清理財(cái)政采取的是清廷遣派監(jiān)理官監(jiān)督與各省清理財(cái)政局清查相結(jié)合的思路，希望能清理各省隱匿不報(bào)的外銷財(cái)政。設(shè)局與派官是度支部清查財(cái)政的主要組織措施。這兩個(gè)性質(zhì)不同而又互相聯(lián)系的環(huán)節(jié)，均由中央決策實(shí)施，前者由各省具體落實(shí)，須報(bào)請(qǐng)清廷認(rèn)可；后者則直接由清廷遴選遣派。督撫司道是清季中央進(jìn)行財(cái)政清查的主要對(duì)象。在核查財(cái)政的過(guò)程中，大部分省份督撫、藩司等官員與本省監(jiān)理官時(shí)有沖突，矛盾不易調(diào)和。省財(cái)政清查的主要目標(biāo)是全面調(diào)查各省多年來(lái)形成的外銷、陋規(guī)等詳盡款目及其實(shí)際規(guī)模。從核查結(jié)果看，清季的清查行動(dòng)仍取得了相當(dāng)成功。毋庸諱言，由于核查阻力較大，依然存在一些清查不甚徹底的領(lǐng)域，個(gè)別款項(xiàng)仍未經(jīng)揭出，成為清查財(cái)政難以避免的缺憾。

　　第五，西方稅制與清季國(guó)家稅、地方稅劃分。晚清就地籌款政策影響下的稅政制度，其主要弊端有三：其一，中央與地方共一財(cái)源，并無(wú)國(guó)家稅、地方稅之分；其二，各省稅制因就地籌款政策的推行而更趨紊亂；其三，中央集權(quán)與地方分權(quán)的政治矛盾明顯體現(xiàn)在稅款使用、征稅權(quán)限和稅率確定上。兩稅劃分的實(shí)踐是在清理財(cái)政的過(guò)程中逐步展開(kāi)的。時(shí)人劃分兩稅的學(xué)理資源基本上來(lái)自西方分稅制度的知識(shí)體系。兩稅劃分的過(guò)程中，由于對(duì)西式稅制學(xué)理認(rèn)知角度差異以及固守本省利益的需要，中央與各省在劃分標(biāo)準(zhǔn)、稅制分級(jí)等方面，顯然各有所宗。分稅言論的歧異，隱隱顯示出改革稅制與固守本位的矛盾心態(tài)。

　　第六，清季外省財(cái)政機(jī)構(gòu)的變動(dòng)。終清一世，外省財(cái)政機(jī)構(gòu)變化較大。清代前期尚不存在所謂的“省級(jí)”財(cái)政，清季新政期間，制度層面上的“省財(cái)政”機(jī)構(gòu)開(kāi)始出現(xiàn)。省內(nèi)財(cái)政性的局、所、處等機(jī)構(gòu)被逐步裁撤歸并，初步形成后人較為熟悉的省級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)。這一變動(dòng)過(guò)程相當(dāng)艱難，阻力之大非今人可以想象。從外省財(cái)政機(jī)構(gòu)改制的效果看，一省“財(cái)政總匯”的制度架構(gòu)已初步形成，藩司掌管全省財(cái)政實(shí)權(quán)的目標(biāo)也有所進(jìn)展。但機(jī)構(gòu)改革的每一項(xiàng)目標(biāo)均可視之為新舊交融，甚至不倫不類，新制度容納了舊人物，新機(jī)構(gòu)充塞著舊傳統(tǒng)。究其根因，舊時(shí)“例案財(cái)政”傳統(tǒng)的惰性影響，中央與地方關(guān)系尚未理順，督撫執(zhí)意維護(hù)地方利益的傾向，官制改革的遲滯等，均系不可忽視的牽制因素。

　　第七，西方預(yù)算制度與清季財(cái)政改制。光緒后期，朝野各方積極引介西式預(yù)算制度，希望能取代日益僵化的舊式理財(cái)制度。部分省份和機(jī)構(gòu)為緩解財(cái)政壓力，也不斷嘗試模仿這一制度。宣統(tǒng)年間，清廷將試辦預(yù)算作為解決財(cái)政困境的制度性措施鼎力推行。預(yù)算制度的嫁接并不順利，刪減奏銷例案，改良財(cái)政收支制度，確定預(yù)算方針等均系移植新制度的重要舉措。預(yù)算新制移植過(guò)程中，舊式協(xié)餉制度、奏銷制度、財(cái)政積習(xí)無(wú)一不成為迎拒新式預(yù)算制度的排異性因素，國(guó)省財(cái)政矛盾在預(yù)算編制的過(guò)程中空前激化，最終只能形成“舊制未廢，新制初立”這樣犬牙交錯(cuò)的格局。預(yù)算制度引介的實(shí)態(tài)顯示，制度變嬗過(guò)程的“常態(tài)”恰好是亦新亦舊的中間地帶。清廷本希望藉財(cái)政改制以挽救命運(yùn)，卻因新舊對(duì)峙、人事派分等制約因素，難破僵局。

　　第八，清季督撫與預(yù)算制度。宣統(tǒng)年間，清廷推行預(yù)算制度移植的成效很大程度上取決于各省督撫的態(tài)度。庚子以后，地方督撫對(duì)預(yù)算制度開(kāi)始熟悉，在本省積極引入西式預(yù)算做法；然而至宣統(tǒng)年間，督撫群體卻暗中抵制度支部的預(yù)算計(jì)劃，敷衍預(yù)算監(jiān)督。其態(tài)度前恭后倨，耐人尋味。細(xì)究其原因，首先基于中央與地方財(cái)政二分的現(xiàn)實(shí)；另外，庚子以后清廷極力推行中央集權(quán)行動(dòng)，導(dǎo)致督撫固守一隅之利的欲望更趨明顯。各省疆臣對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算實(shí)施等環(huán)節(jié)施加各種影響。各級(jí)議政機(jī)構(gòu)雖積極實(shí)行預(yù)算審議和監(jiān)督，但在督撫和樞臣的敷衍之下，這一努力難具成效。督撫群體此類作為，嚴(yán)重制約了清季預(yù)算移植的制度效應(yīng)。

　　二 、 學(xué)術(shù)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值

　　該研究的學(xué)術(shù)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值表現(xiàn)在很多方面，以下三點(diǎn)尤為重要。

　　第一，研究財(cái)政制度嬗遞可以很大程度上反映清季各類制度變動(dòng)的面相。近代中國(guó)各項(xiàng)制度變革過(guò)程中，既存在復(fù)雜的變動(dòng)異數(shù)，又有今人難以覺(jué)察的不變面相，亦新亦舊、不中不西或許是過(guò)渡時(shí)期制度變動(dòng)的常態(tài)，全然趨新與全部守舊反而不符合歷史的實(shí)態(tài)。清季財(cái)政制度變動(dòng)，雖由清廷詔令啟動(dòng)，然各省舉措不一，標(biāo)準(zhǔn)各異。清廷初定的改革意愿和設(shè)想，實(shí)難以全面貫徹，制度改革最終形成不新不舊、童牛角馬的中間地帶形態(tài)。歷朝歷代典章制度興廢存亡，多有類此者。因此，清季財(cái)政規(guī)制嬗遞個(gè)案在各類制度演進(jìn)史上，實(shí)為絕佳典型，可在很大程度上反映各類制度變動(dòng)的常規(guī)面相。

　　第二，可以從財(cái)政視角反映政治，以財(cái)政規(guī)制興革折射近代政治變嬗的影像。財(cái)政是政治的延伸，是政治的外在形式之一。研究財(cái)政制度興替存革，實(shí)際上也是探求清季政治制度變革的一個(gè)途徑。清季各省督撫、各府廳州縣官員、清廷上層以及度支部官員的行事方式與利益取向均可由制度變動(dòng)方面得以顯現(xiàn)。這些政治層面的信息，若僅從其他課題研究，必然難以完整系統(tǒng)地解釋清楚。

　　第三，清季財(cái)政制度變革，為今天改革開(kāi)放條件下各個(gè)領(lǐng)域的改革事業(yè)提供了鑒戒。尤其是在制度改革的方向、時(shí)機(jī)和力度等方面，清季改革的成敗，依然是歷史給今人遺留的一筆寶貴財(cái)富，值得認(rèn)真研討。昨日改革事業(yè)的興廢存亡，處理矛盾和協(xié)調(diào)利益的做法，應(yīng)該引起今天各級(jí)改革者的警覺(jué)。