公共體育場(chǎng)館民營(yíng)制度選擇與效益評(píng)價(jià)研究

　　寧波大學(xué)陸亨伯教授主持完成的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《公共體育場(chǎng)館民營(yíng)制度選擇與效益評(píng)價(jià)研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為06BTY009），最終成果為同名研究報(bào)告。課題組成員有：李建設(shè)、徐培興、何翔舟、靳英華、黃傳兵、謝萍萍。

　　在經(jīng)營(yíng)城市理念和賽事推動(dòng)下，我國(guó)公共體育場(chǎng)館的數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，“場(chǎng)館好建，包袱難卸”已成為公共體育場(chǎng)館進(jìn)一步發(fā)展的制約因素，公共體育場(chǎng)館是以政府為主提供的準(zhǔn)公共體育產(chǎn)品，然而其性質(zhì)與功能定位多樣性的特征，決定了公共體育場(chǎng)館改革多元化模式的選擇，民營(yíng)化模式嘗試為我國(guó)公共體育場(chǎng)館改革提供一條新的發(fā)展路徑。

　　民營(yíng)化是指將國(guó)有、公營(yíng)的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場(chǎng)機(jī)制。民營(yíng)化是政府提高公共物品供給效率的新的治理工具，也是公共體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)管理制度創(chuàng)新的重要選擇。公共體育場(chǎng)館民營(yíng)化模式在國(guó)外的實(shí)踐中，已積累了許多經(jīng)驗(yàn)，但如何“中國(guó)化”，是本研究所要解決的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。

　　這項(xiàng)成果依托公共產(chǎn)品理論和政府成本理論等相關(guān)理論，明確公共體育場(chǎng)館和民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)相關(guān)基本概念；在此基礎(chǔ)上確定“國(guó)有民營(yíng)”體育場(chǎng)館為主要研究對(duì)象，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論、委托代理理論等，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景，提出實(shí)施民營(yíng)化的可行性方案；其次，以實(shí)地考察法為主體，采用靜態(tài)和動(dòng)態(tài)相結(jié)合的方法、規(guī)范研究與實(shí)證研究相結(jié)合的方法，對(duì)我國(guó)公共體育場(chǎng)館民營(yíng)化典型模式進(jìn)行個(gè)案調(diào)研的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外的模式，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情、地情，提煉可操作的公共體育場(chǎng)館民營(yíng)化模式；最后，基于博弈論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等，通過(guò)效益驗(yàn)證，提出“兩種效益”均衡發(fā)展的民營(yíng)化運(yùn)作的相關(guān)機(jī)制，構(gòu)建民營(yíng)化模式的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、政府監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)等制度。成果分為六個(gè)部分。

　　一、我國(guó)公共體育場(chǎng)館改革的歷史軌跡梳理

　�。ㄒ唬�歷史回顧。我國(guó)公共體育場(chǎng)館發(fā)展經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下的初建階段，內(nèi)制度的轉(zhuǎn)型摸索階段，外制度的轉(zhuǎn)型探索階段和多元化制度創(chuàng)新發(fā)展階段。

　�。ǘ�）演進(jìn)路徑。我國(guó)公共體育場(chǎng)館演進(jìn)過(guò)程中的不同階段具有不同的特征，整個(gè)演進(jìn)路線是：從計(jì)劃主導(dǎo)到市場(chǎng)主導(dǎo)，從單項(xiàng)突破到整體推進(jìn)，從經(jīng)營(yíng)事業(yè)到經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)，從傳統(tǒng)行政模式到現(xiàn)代公共服務(wù)型模式。

　�。ㄈ�）路徑選擇。我國(guó)公共體育場(chǎng)館在路徑依賴與路徑選擇的矛盾碰撞中逐漸明確改革方向，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“存量”的公共體育場(chǎng)館按事業(yè)單位的路徑運(yùn)作，“增量”的公共體育場(chǎng)館面臨著新的路徑選擇，基于我國(guó)的國(guó)情、地情以及公共體育場(chǎng)館的性質(zhì)、類型可選擇不同的發(fā)展路徑。

　　二、我國(guó)公共體育場(chǎng)館改革的制度選擇

　�。ㄒ唬┕�共體育場(chǎng)館的分類改革應(yīng)以其類型和性質(zhì)的不同為依據(jù)。首先，明確我國(guó)公共體育場(chǎng)館現(xiàn)有的分類，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)研究目的，把公共體育場(chǎng)館以量變維度為標(biāo)準(zhǔn)劃分為：存量型和增量型公共體育場(chǎng)館兩大類；其次，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析公共體育場(chǎng)館制度的路徑選擇中應(yīng)考慮其歸屬兩個(gè)層面，即國(guó)家層面和地方層面的公共體育場(chǎng)館；最后，在分析場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)管理的路徑選擇時(shí)，從服務(wù)對(duì)象和消費(fèi)群體角度來(lái)分類，可分為行政消費(fèi)型、公益消費(fèi)型和經(jīng)營(yíng)消費(fèi)型公共體育場(chǎng)館。

　�。ǘ�）不同類型的公共體育場(chǎng)館可選擇不同的發(fā)展路徑。根據(jù)公共體育場(chǎng)館的性質(zhì)與類型，結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)可選擇傳統(tǒng)事業(yè)單位路徑、事業(yè)改制企業(yè)化的路徑、民營(yíng)化路徑和購(gòu)買公益服務(wù)路徑。

　　（三）我國(guó)部分公共體育場(chǎng)館民營(yíng)化模式的實(shí)踐具有示范性。民營(yíng)化主要有三種形式，即委托授權(quán)、政府撤資和政府淡出，而委托授權(quán)是公共體育場(chǎng)館民營(yíng)化改革的最常用的方式，委托授權(quán)通常通過(guò)合同承包、特許、補(bǔ)貼（補(bǔ)助或憑單）、法律等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)部分公共體育場(chǎng)館已嘗試進(jìn)行委托授權(quán)管理，已積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為民營(yíng)制度選擇提供可操作的模式，并為我國(guó)公共體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)管理制度創(chuàng)新起到示范作用。

　　三、公共體育場(chǎng)館民營(yíng)制度的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與規(guī)避

　�。ㄒ唬┕�共體育場(chǎng)館民營(yíng)制度的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別必須理論先行。成果分別從宏觀環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、中觀法律風(fēng)險(xiǎn)和微觀操作風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)層面進(jìn)行理論分析。宏觀環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)包括政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、文化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；中觀法律風(fēng)險(xiǎn)包括政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)、保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)；微觀操作風(fēng)險(xiǎn)包括公眾認(rèn)可度風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)容量風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格管制風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)備與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等。

　�。ǘ�）公共體育場(chǎng)館民營(yíng)制度的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別還需從管理著手。一是，政府在委托授權(quán)中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，它包括選擇代理人、委托期限和招標(biāo)及執(zhí)行合同中的風(fēng)險(xiǎn)等；二是，企業(yè)在代理中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，它包括人事風(fēng)險(xiǎn)、決策風(fēng)險(xiǎn)、組織結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。

　�。ㄈ�）委托代理雙方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及建立規(guī)避機(jī)制是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的落腳點(diǎn)。政府通過(guò)規(guī)范委托招標(biāo)，嚴(yán)格執(zhí)行合同，建立約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；企業(yè)通過(guò)績(jī)效考核、提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高運(yùn)營(yíng)效率來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)政府與企業(yè)可以通過(guò)體育服務(wù)認(rèn)證安全運(yùn)作機(jī)制、保證金運(yùn)作機(jī)制和轉(zhuǎn)移給第三方的運(yùn)作機(jī)制等來(lái)規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)，以最低的風(fēng)險(xiǎn)、最大的效益為民營(yíng)制度選擇保駕護(hù)航。

　　四、公共體育場(chǎng)館民營(yíng)制度的監(jiān)管體系構(gòu)建

　�。ㄒ唬┕�共體育場(chǎng)館民營(yíng)化后的監(jiān)管的必要性、重要性。公共體育場(chǎng)館民營(yíng)化后，政府“甩包袱”的意識(shí)淡化了政府的責(zé)任，而企業(yè)強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)效益，忽視了公共效益，造成了公共體育場(chǎng)館的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的失衡，甚至造成國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，而這些問(wèn)題都需要通過(guò)有效的監(jiān)管去解決。

　　（二）目前我國(guó)公共體育場(chǎng)館民營(yíng)化后的監(jiān)管中存在的問(wèn)題值得關(guān)注。從目前監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)沒(méi)有一個(gè)專項(xiàng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管的法律法規(guī)不完善，針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏問(wèn)責(zé)制度，而且監(jiān)管主體單一，缺乏第三方監(jiān)管、社會(huì)公眾監(jiān)管和大眾傳媒的監(jiān)管等各種監(jiān)管形式，信息的不對(duì)稱導(dǎo)致監(jiān)管有效性難以保證，這些問(wèn)題的解決有利于公共體育場(chǎng)館民營(yíng)化改革的健康發(fā)展。

　�。ㄈ�）應(yīng)加快公共體育場(chǎng)館民營(yíng)化后的監(jiān)管體系構(gòu)建。以確定國(guó)有資產(chǎn)不流失，體現(xiàn)公益性為監(jiān)管目標(biāo)，遵循公眾利益優(yōu)先、分類與分項(xiàng)監(jiān)管相結(jié)合、針對(duì)性與有效性相結(jié)合、保持監(jiān)管相對(duì)獨(dú)立性原則、對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、價(jià)格制定、服務(wù)質(zhì)量、普遍性等內(nèi)容進(jìn)行有效的監(jiān)管，并構(gòu)建多元化的監(jiān)管主體，包括政府監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管、大眾傳媒監(jiān)管等，運(yùn)用法律監(jiān)管和合同監(jiān)管的主要形式進(jìn)行全程監(jiān)管，保障監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　五、公共體育場(chǎng)館民營(yíng)制度的績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

　�。ㄒ唬┱�府與企業(yè)對(duì)公共體育場(chǎng)館所要達(dá)到效益與目標(biāo)均衡是績(jī)效評(píng)價(jià)的基點(diǎn)。公共體育場(chǎng)館具有公益性兼有經(jīng)營(yíng)性的性質(zhì)與定位，因而它是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，對(duì)于政府來(lái)講，公共體育服務(wù)產(chǎn)品的提供是公益性為出發(fā)點(diǎn)，即政府追求的目標(biāo)就是社會(huì)效益的最大化；而對(duì)于企業(yè)來(lái)講，它是以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)，也就是說(shuō)追求利潤(rùn)最大化。因而，政府與企業(yè)追求的目標(biāo)存在著博弈關(guān)系，績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)系著委托代理雙方之間合作關(guān)系的成敗。

　�。ǘ�）委托經(jīng)營(yíng)型公共體育場(chǎng)館績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理選取是評(píng)價(jià)科學(xué)性的關(guān)鍵。根據(jù)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益均衡的目標(biāo)，結(jié)合平衡計(jì)分卡的理論，構(gòu)建社會(huì)績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和內(nèi)部管理與自身成長(zhǎng)等三個(gè)維度的場(chǎng)館績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取原則，通過(guò)特爾菲法，進(jìn)而確定各種評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)的權(quán)重，在實(shí)證評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上完善評(píng)價(jià)的方法與途徑。

　�。ㄈ�）目前我國(guó)委托經(jīng)營(yíng)型公共體育場(chǎng)館績(jī)效評(píng)價(jià)體系還不完善。首先是作為委托方的政府其績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)淡薄；其次在具體評(píng)價(jià)上只停留在定性評(píng)價(jià)層面，而缺乏科學(xué)的定量評(píng)價(jià)；再次，由于信息不對(duì)稱，難以獲得真實(shí)可靠數(shù)據(jù)，因而給客觀評(píng)價(jià)帶來(lái)很大的難度。

　　六、公共體育場(chǎng)館委托年限交接程序規(guī)范化設(shè)計(jì)

　�。ㄒ唬┕�共體育場(chǎng)館年限交接程序設(shè)計(jì)有助于科學(xué)規(guī)范的移交經(jīng)營(yíng)權(quán)。年限交接程序化設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)應(yīng)符合不同利益群體的均衡。其利益群體包括政府部門、托管企業(yè)、后續(xù)托管企業(yè)以及社會(huì)消費(fèi)群體；政府的行為選擇取決于在交接過(guò)程中的角色定位與決策分析，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)、資產(chǎn)評(píng)估、委托招標(biāo)和建立新的合作關(guān)系等程序進(jìn)行移交，最終實(shí)現(xiàn)各方利益群體的均衡。

　�。ǘ�）建立交接程序的權(quán)威機(jī)構(gòu)有助于年限交接的客觀、公正、有序。第三方介入操作模式是指專業(yè)中介企業(yè)（或公司）代替政府部門進(jìn)行場(chǎng)館交接操作程序，因而其操作更具客觀、公正和權(quán)威性，并有利于前期工作評(píng)估的科學(xué)性，有利于各利益群體的利益均衡，有利于后續(xù)合作的科學(xué)性和專業(yè)性。因此建議建立國(guó)家層面的具有高資質(zhì)、強(qiáng)權(quán)威性和專業(yè)性的公共體育場(chǎng)館托管交接機(jī)構(gòu)，對(duì)公共體育場(chǎng)館的年限交接，進(jìn)行客觀、公正、有序的操作，以提高信度、效度和可靠度。

　�。ㄈ�）完善政策法規(guī)制度并保持其穩(wěn)定性與連續(xù)性有利于交接的順利完成。首先，應(yīng)建立民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入與退出公共服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)制，完善相關(guān)配套政策法規(guī)和制度；其次，應(yīng)保持相關(guān)制度和政策法規(guī)的穩(wěn)定性與連續(xù)性，以保障民營(yíng)化制度的良性發(fā)展；最后，從制度、制度安排和行為方式三個(gè)層次的交接治理工具的構(gòu)建，通過(guò)各方利益群體互動(dòng)，達(dá)到順利交接的滿意結(jié)果。

　　成果的學(xué)術(shù)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值：其一，在國(guó)內(nèi)首先構(gòu)建公共體育場(chǎng)館改革的“國(guó)有民營(yíng)、民資營(yíng)館、委托經(jīng)營(yíng)、效益均衡、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)管體系”等概念體系；其二，運(yùn)用博弈論獨(dú)特的視角闡述委托與代理雙方的合作博弈關(guān)系，并達(dá)到雙贏；其三，構(gòu)建了公共體育場(chǎng)館民營(yíng)化運(yùn)作的相關(guān)機(jī)制和制度保障措施，以保證改革可持續(xù)健康發(fā)展；其四，剖析了我國(guó)公共體育場(chǎng)館民營(yíng)化模式的典型案例，為同類公共體育場(chǎng)館改革提供可借鑒的模式；其五，提出了公共體育場(chǎng)館分類改革的設(shè)想，多種模式嘗試與優(yōu)化是符合我國(guó)國(guó)情的公共體育場(chǎng)館改革的要求。