隨著我國保障房建設(shè)的大規(guī)模推進(jìn)，實際操作中的問題也不斷出現(xiàn)。例如，誰為投資主體？如何籌措建設(shè)資金？怎樣平衡保障房的種類？保障房與租賃市場是何種關(guān)系？就全國而言，迫切需要進(jìn)行保障房體系頂層制度再設(shè)計。

　　突出政府的投資主體地位

　　目前我國的住房價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通居民購買力，開發(fā)商享受的高回報使得稅收優(yōu)惠對其沒有足夠的吸引力，這也是國內(nèi)大型開發(fā)商不愿介入保障房建設(shè)的根本原因。在我國保障房建設(shè)中，以政府為主體，帶動社會投入，并逐步以貨幣化補(bǔ)貼取代實物性補(bǔ)貼應(yīng)是一個長期的戰(zhàn)略選擇�，F(xiàn)階段應(yīng)特別突出政府的投資主體地位，只有當(dāng)房地產(chǎn)調(diào)控達(dá)到目標(biāo)、開發(fā)商回報達(dá)到社會平均利潤水平的前提下，社會投入與貨幣化補(bǔ)貼才有可能成為現(xiàn)實的政策選擇。

　　多渠道籌集建設(shè)資金

　　從現(xiàn)有制度看，10%的土地出讓金是保障房建設(shè)唯一的合法資金來源。但在房地產(chǎn)調(diào)控周期下，土地出讓金將逐步減少，而讓地方政府動用公積金建設(shè)保障房也存在爭議。同時，商業(yè)銀行面對風(fēng)險大、回報低的保障房項目明顯缺乏積極性，且目前的貸款政策也限制了商業(yè)銀行全面介入保障房建設(shè)。因此，需要重新進(jìn)行政策設(shè)計，主要有以下可選路徑。

　　1.對于豪華性、投資性住房開征存量住房稅。相比土地出讓金，住房稅更具有穩(wěn)定、持續(xù)、轉(zhuǎn)移支付的功能。從法理角度看，對豪華、奢侈型消費征收特別消費稅，體現(xiàn)的是社會轉(zhuǎn)移支付的公平原則，是對其過度占用社會資源的一種補(bǔ)償。

　　2.加強(qiáng)金融工具創(chuàng)新。目前城市投資債券已經(jīng)有了一定的規(guī)模，而發(fā)行保障房建設(shè)債券則憂慮很多，主要是保障房還款保證問題。考慮到將來我國住房存量稅的開征，長期貼現(xiàn)住房存量稅完全可以覆蓋保障房建設(shè)債券。另外，對于地方發(fā)行的債券和各類城市投資債，規(guī)定一定比例專項投入保障房建設(shè)，也是一個現(xiàn)實的選擇。

　　3.運(yùn)用稅收調(diào)節(jié)杠桿鼓勵社會資本投入。可行的辦法是設(shè)立保障房發(fā)展建設(shè)基金，利用稅收杠桿鼓勵社會資本間接介入保障房建設(shè)，鼓勵社會（個人、企業(yè)）捐贈并予以應(yīng)稅抵扣。

　　4.利用商業(yè)資本擴(kuò)大保障房建設(shè)。美國的經(jīng)驗是制定“包容性規(guī)劃”，即任何商業(yè)性住宅建設(shè)都配建一定比例（15%—25%）的社會性、慈善性住宅，作為規(guī)劃許可的組成部分。這樣可以減少集中建設(shè)大規(guī)模保障房帶來的衍生社會問題，如教育、醫(yī)療、就業(yè)、犯罪等，同時也可以利用商業(yè)資本擴(kuò)大保障性住房規(guī)模。

　　以產(chǎn)權(quán)屬性公用為前提確定保障房種類

　　目前我國各地保障房種類千差萬別，主要有經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房和廉租房，分別對應(yīng)不同的保障對象。從保障房的根本含義及其法理依據(jù)而言，僅有公租房和廉租房屬于保障性住房范疇，而帶有產(chǎn)權(quán)交易性質(zhì)并會產(chǎn)生資產(chǎn)交易價差的住房只是商品房的一種衍生形式。在過去幾年中，我國各地大力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)適用房和限價房，雖然在某種程度上減輕了地方政府的投入壓力，但其“雙軌制”運(yùn)行帶來的不公平也一直為人詬病。如果能夠確立保障房屬性為公用，那么保障房體系的保障對象就非常清晰，未來就只應(yīng)有廉租房和公租房兩類保障房存在。前者是社會最低生活水平線下人群的住房保障，后者是低收入人群住房保障。因此，我國保障性住房只能保障公民基本住房權(quán)利，不能保障公民產(chǎn)權(quán)權(quán)利獲得。在現(xiàn)實政策操作上，應(yīng)考慮將在建的經(jīng)濟(jì)適用房并軌進(jìn)入公共租賃住房和廉租房體系，并盡量擴(kuò)大廉租房建設(shè)的資金投入，突出廉租房作為保障房體系的中心地位。

　　加強(qiáng)住房租賃市場規(guī)制

　　除了政府的公共投入外，一個良好的、多層次的住房保障體系還必須依靠住房市場規(guī)制，特別是租賃市場的建設(shè)與管制。然而，目前我國住房租賃市場是完全沒有管制的“自由契約”形式，產(chǎn)權(quán)人的議價能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于承租人，從而造成了租賃關(guān)系不穩(wěn)定、隨意漲價等問題，這就大大壓制了私人租賃市場作為保障性住房體系補(bǔ)充的職能。因此，應(yīng)從以下兩方面加強(qiáng)住房租賃市場規(guī)制。

　　1.穩(wěn)定租房契約。我國的住房租賃合同基本以一年為限，承租人面臨巨大的不穩(wěn)定性。德國的經(jīng)驗是，一旦簽訂住房租賃合同，承租人就事實上獲得了隱性的永久續(xù)租權(quán)，在不違反租賃條款約定內(nèi)容時，只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)所有人能夠向法庭證明自住需求和出售時才可以解除租賃關(guān)系，且必須提前6個月告知。這樣的租賃契約管制，最大程度地保護(hù)了承租人的權(quán)利，這也是德國住房租賃市場發(fā)達(dá)的根本制度保障。

　　2.穩(wěn)定租金價格。目前我國租賃市場的關(guān)鍵癥結(jié)，一是大量空置投資性住房沒有投入租賃市場，二是租金價格持續(xù)上漲給租賃者帶來經(jīng)濟(jì)壓力。德國的經(jīng)驗是，政府指導(dǎo)性地確定城市租金價格上限，其定價依據(jù)是承租人家庭平均收入的30%，超過指導(dǎo)租金價格20%則出租人違法。我國可借鑒德國的經(jīng)驗制定住房租賃指導(dǎo)價格。

　　（作者為國家社科基金《成果要報》撰稿人、華東師范大學(xué)教授）