近年來(lái)，我國(guó)政府不斷加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政支出工作，通過(guò)加大支出力度和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等具體舉措，為保障改善民生與推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。但由于財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快、支出結(jié)構(gòu)不盡合理以及支出監(jiān)管沒(méi)有到位，我國(guó)財(cái)政支出政策并未完全達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。為進(jìn)一步縮小收入分配差距，確保全體人民共享改革發(fā)展成果，迫切需要適度控制財(cái)政支出規(guī)模，切實(shí)強(qiáng)化財(cái)政支出監(jiān)管，力爭(zhēng)在優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，真正把民生財(cái)政做大做實(shí)。

　　加強(qiáng)財(cái)政支出管理提高財(cái)政支出績(jī)效

　　國(guó)務(wù)院和財(cái)政部早在本世紀(jì)初就提出，要通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)改善收入分配差距，但數(shù)據(jù)顯示，10余年來(lái)我國(guó)的收入分配基尼系數(shù)一直處于上升態(tài)勢(shì)。這既表明財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整雖然有助于改善收入分配結(jié)構(gòu)，但其作用是有限的，也說(shuō)明只靠調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)“單兵作戰(zhàn)”很難達(dá)到預(yù)期目的，需要與稅收制度和其他分配制度協(xié)同發(fā)力。

　　研究認(rèn)為，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)確定之后，從支出發(fā)生到支出對(duì)象實(shí)際受益之間仍存在多種影響支出實(shí)效的因素。這些因素主要包括體制、管理和考核等方面，而其中財(cái)政支出管理則是一項(xiàng)關(guān)鍵因素。財(cái)政管理過(guò)程實(shí)質(zhì)上是發(fā)揮財(cái)政職能作用的過(guò)程，所以財(cái)政管理水平直接影響財(cái)政職能作用的效果。從目前情況看，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的效果之所以沒(méi)有得到充分發(fā)揮，一個(gè)重要原因是眾多財(cái)政支出監(jiān)管措施未能落實(shí)到位，從而使支出方向發(fā)生偏差，導(dǎo)致支出績(jī)效大打折扣。因此，在支出結(jié)構(gòu)既定情況下，要充分發(fā)揮財(cái)政支出的能動(dòng)作用，必須努力加強(qiáng)財(cái)政支出管理，通過(guò)增強(qiáng)管理的科學(xué)化、精細(xì)化來(lái)提高財(cái)政支出績(jī)效。

　　加強(qiáng)財(cái)政支出管理，一是要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的管理，通過(guò)公眾參與預(yù)算審查，決定重大預(yù)算項(xiàng)目和重大預(yù)算內(nèi)容，將預(yù)算納入公眾監(jiān)督軌道，使預(yù)算更好地體現(xiàn)公眾意志。二是要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用過(guò)程的監(jiān)管，通過(guò)財(cái)政主管部門(mén)和審計(jì)部門(mén)協(xié)同管理，保證財(cái)政資金按預(yù)算計(jì)劃劃撥到既定項(xiàng)目，不斷提高資金使用效果。三是要逐步增加對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的范圍和力度，并將財(cái)政支出績(jī)效納入各級(jí)政府政績(jī)考核內(nèi)容。

　　調(diào)整民生支出投向進(jìn)一步保障和改善民生

　　民生支出關(guān)系到民生改善的直接效果。盡管當(dāng)前還存在民生支出效果不顯著或沒(méi)有完全歸屬于民生之用的情況，但總體上，許多民生支出項(xiàng)目已經(jīng)讓低收入階層享受到了切實(shí)利益。如農(nóng)村扶貧支出的利益歸宿基本是真正意義上的貧困地區(qū)，享受對(duì)象90%是最貧困地區(qū)；我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)揮了使高收入者補(bǔ)助低收入者的作用；等等。這說(shuō)明，我們可以通過(guò)調(diào)整民生支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)提升民生改善效果。具體而言：一是增加低收入階層能直接受益的民生支出比重，穩(wěn)定或適當(dāng)降低間接受益的支出比重。如可考慮增加基本醫(yī)療救助支出、低保支出、扶貧支出和義務(wù)制教育支出等。二是重視對(duì)中西部地區(qū)和鄉(xiāng)村的民生投入，適當(dāng)提高其民生支出標(biāo)準(zhǔn)，加快農(nóng)村水電、醫(yī)療、教育、文化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加強(qiáng)城鎮(zhèn)居民食品安全、環(huán)境保護(hù)等設(shè)施建設(shè)，增加城市安全維護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)，以保障基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)落到實(shí)處。三是應(yīng)本著基本性、必要性和公共性的原則安排民生支出項(xiàng)目的輕重緩急，防止以“民生財(cái)政”的名義將大額資金用在“形象工程”上，堅(jiān)決反對(duì)各級(jí)地方政府搞超出財(cái)政能力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以換取政績(jī)考核的“積極作為”。

　　優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)縮小收入分配差距

　　研究認(rèn)為，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化過(guò)程基本上是一個(gè)持續(xù)降低行政管理支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的過(guò)程，而且這一過(guò)程在今后一段時(shí)間里仍將持續(xù)。通過(guò)改進(jìn)財(cái)政支出手段來(lái)縮小收入分配差距，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整方面需要作出以下努力：一是鑒于行政支出的受益存在向政府行政人員傾斜的趨勢(shì)，在下一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)過(guò)程中應(yīng)逐步壓縮其比重與規(guī)模。從長(zhǎng)期看，我國(guó)財(cái)政收入將由“爆發(fā)式”增長(zhǎng)逐步過(guò)渡到“持續(xù)穩(wěn)定”增長(zhǎng)。面對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變以及行政支出剛性特征表現(xiàn)出的增量財(cái)力需求，亟須通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)行政贍養(yǎng)人員和提高行政效率等途徑，適度控制我國(guó)財(cái)政的行政支出。二是由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的受益對(duì)象未能很好地落實(shí)到低收入階層，同時(shí)為提高民生支出打開(kāi)空間，應(yīng)在改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平這一政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，進(jìn)一步降低政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重。三是在調(diào)整民生支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)的同時(shí)，繼續(xù)做大民生財(cái)政規(guī)模，提高民生支出比重。與此同時(shí)，要完善財(cái)政監(jiān)管體制和加強(qiáng)對(duì)財(cái)政民生支出的有效管理，確保財(cái)政支出真正用于民生，確保做實(shí)民生財(cái)政內(nèi)涵。

　　改革現(xiàn)行稅制體系調(diào)整收入分配關(guān)系

　　在調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的作用受到一定局限的情況下，需要通過(guò)調(diào)整收入途徑與結(jié)構(gòu)配合支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。我國(guó)目前流轉(zhuǎn)稅占稅收近70%的事實(shí)表明，從稅收占收入之比的意義上講，向窮人征收的稅比富人更多。因此就收入結(jié)構(gòu)而言，調(diào)整稅收收入結(jié)構(gòu)有利于改善國(guó)民收入結(jié)構(gòu)。一是增加直接稅比重并降低間接稅比重，使稅收不僅做到“取之于民而用之于民”，更應(yīng)做到“取之于富而用之于貧”，以更好發(fā)揮財(cái)政支出調(diào)節(jié)收入差距的功效。二是可以采用改營(yíng)業(yè)稅為增值稅并適當(dāng)降低增值稅稅率的辦法降低間接稅。其好處是不僅規(guī)范了稅制，理順了稅收與發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，而且達(dá)到普遍降稅的效果。特別是這種降稅的好處能被公眾普遍獲得，而且越是低收入階層獲得的好處越多，對(duì)縮小收入差距非常有利。三是通過(guò)開(kāi)征房產(chǎn)稅來(lái)增加直接稅。房產(chǎn)稅是向私人保有財(cái)產(chǎn)征收的稅款，其意義不僅在于作為直接稅能充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入差距的效果，而且在土地財(cái)政難以為繼的情形下，更可以作為地方財(cái)政的穩(wěn)定收入來(lái)源，同時(shí)也可以作為我國(guó)營(yíng)業(yè)稅改增值稅的一種平衡器。

　�。ㄗ髡邽閲�(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“調(diào)整國(guó)民收入分配和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)研究”首席專(zhuān)家、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授）