浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院王俊豪教授主持完成的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化與管制政策研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為10BGL101），最終成果為同名研究報(bào)告。2012年1月經(jīng)同行專家鑒定，以優(yōu)秀等級(jí)結(jié)項(xiàng)。課題組成員:王建明、周小梅、李云雁。

　　一、研究目的和意義

　　城市公用事業(yè)是為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等。城市公用事業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革相對(duì)滯后的領(lǐng)域，在20世紀(jì)90年代末新世紀(jì)初才開(kāi)始重視對(duì)這一領(lǐng)域?qū)嵭幸悦駹I(yíng)化為主要內(nèi)容的改革，經(jīng)過(guò)十多年的改革，改革的成效如何？在改革過(guò)程中產(chǎn)生了哪些問(wèn)題？怎樣推進(jìn)并規(guī)范這一領(lǐng)域的改革？這些都是需要研究的重要實(shí)踐問(wèn)題。

　　這項(xiàng)成果在國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的支持下，對(duì)31個(gè)省級(jí)建設(shè)廳（局）、391個(gè)城市的公用事業(yè)主管部門(mén)和1917家城市公用企業(yè)（其中，城市水務(wù)企業(yè)976家，城市燃?xì)馄髽I(yè)609家，城市垃圾處理企業(yè)332家）進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，并赴部分典型城市作了實(shí)地調(diào)研，掌握了大量第一手資料。這項(xiàng)成果正是基于這種大規(guī)模的城市公用事業(yè)調(diào)查研究，對(duì)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的成效和問(wèn)題有了較為客觀的評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上，提出了深化城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革、加強(qiáng)政府有效管制的基本政策思路與具體政策措施，可為政府有關(guān)部門(mén)科學(xué)地制定城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革政策提供理論依據(jù)與實(shí)證資料。

　　二、主要內(nèi)容

　　1．城市公用事業(yè)民營(yíng)化的內(nèi)涵、范圍、特點(diǎn)等基本問(wèn)題研究。對(duì)這些目前還存在一定爭(zhēng)議的基本問(wèn)題作系統(tǒng)梳理和探討，為這項(xiàng)成果的研究明確了目標(biāo)對(duì)象。

　　2．分析經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家城市公用事業(yè)民營(yíng)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。先期改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在城市公用事業(yè)民營(yíng)化的動(dòng)因、過(guò)程和形式、民營(yíng)化的績(jī)效評(píng)價(jià)和管制政策的制定與實(shí)施等方面已積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但也有不少教訓(xùn)，這項(xiàng)成果通過(guò)對(duì)其分析研究，從中借鑒一些有利于我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

　　3．建立評(píng)價(jià)體系，對(duì)我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化實(shí)踐進(jìn)行評(píng)價(jià)研究。這項(xiàng)成果通過(guò)建立評(píng)價(jià)體系對(duì)我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的績(jī)效進(jìn)行了客觀評(píng)價(jià)，并發(fā)現(xiàn)其中存在的主要問(wèn)題，進(jìn)而據(jù)此對(duì)我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀做出基本判斷。

　　4．深化我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的政策研究。這項(xiàng)成果在前期研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)自然壟斷性、外部性、公益性等技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征將城市公用事業(yè)分為若干類型，根據(jù)可競(jìng)爭(zhēng)性和政府的可控性等因素將同一類型的城市公用事業(yè)又分為不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，提出我國(guó)城市公用事業(yè)分類、分階段民營(yíng)化的政策思路和具體政策措施。

　　5．我國(guó)城市公用事業(yè)管制政策研究。這項(xiàng)成果運(yùn)用新興的管制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，系統(tǒng)研究與城市公用事業(yè)民營(yíng)化相關(guān)的政府管制政策，倡導(dǎo)政府運(yùn)用激勵(lì)性管制手段，規(guī)范民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)行為，促進(jìn)企業(yè)提高效率，并使企業(yè)目標(biāo)盡可能符合社會(huì)公共利益目標(biāo)。

　　6．我國(guó)城市公用事業(yè)分行業(yè)的民營(yíng)化與管制政策研究。這項(xiàng)成果在理論研究和實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)的城市水務(wù)、管道燃?xì)夂屠�圾處理這些典型公用行業(yè)做了專題研究，并且設(shè)計(jì)了更具針對(duì)性的深化民營(yíng)化改革及政府管制的政策。

　　三、重要觀點(diǎn)

　　1．城市公用事業(yè)的民營(yíng)化不等同于私有化�！懊駹I(yíng)”是一個(gè)與“政府直接經(jīng)營(yíng)”（或稱“官營(yíng)”）相對(duì)應(yīng)的概念，在生產(chǎn)資料國(guó)有的條件下，也可以實(shí)行“國(guó)有民營(yíng)”，“民營(yíng)”與生產(chǎn)資料所有制沒(méi)有必然聯(lián)系，“民營(yíng)”不等于“私有”，民營(yíng)化不等于“私有化”。從我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化實(shí)踐看，最普遍的形式是對(duì)城市公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，如果是對(duì)城市政府所有的公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，即使新的經(jīng)營(yíng)者是私人企業(yè)，也只是“國(guó)有民營(yíng)”；如果是對(duì)某一城市公用事業(yè)的新項(xiàng)目（如污水處理廠）實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期滿后，其資產(chǎn)無(wú)償歸城市政府所有，然后由城市政府實(shí)行新一輪的特許經(jīng)營(yíng)，這種經(jīng)營(yíng)方式便是“國(guó)有民營(yíng)”。因此，作為我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化主要形式的特許經(jīng)營(yíng)，應(yīng)該屬于“民營(yíng)化”，而不是“私有化”。這種經(jīng)營(yíng)方式為深化城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革提供了重要的理論基礎(chǔ)。

　　2．城市公用事業(yè)民營(yíng)化要求有一個(gè)完整的法規(guī)政策體系為依據(jù)。為保證城市公用事業(yè)民營(yíng)化的有效性，必須要有相應(yīng)的法規(guī)政策為依據(jù)。但我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的法規(guī)政策還落后于改革實(shí)踐，現(xiàn)有的法規(guī)政策只是從總體上鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入新的投資領(lǐng)域，缺乏城市公用事業(yè)民營(yíng)化的針對(duì)性。目前，許多民營(yíng)企業(yè)還難以真正進(jìn)入在政策層面已開(kāi)放的城市公用事業(yè)領(lǐng)域。這說(shuō)明城市公用事業(yè)民營(yíng)化的法規(guī)政策，需要有相應(yīng)的“實(shí)施細(xì)則”，形成從國(guó)家到地方、從法律法規(guī)到具體政策的法規(guī)政策體系，方能取得預(yù)期的政策效果。

　　3．市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組是城市公用事業(yè)實(shí)行民營(yíng)化的基礎(chǔ)。在一個(gè)完全壟斷的城市，公用行業(yè)由一家垂直一體化經(jīng)營(yíng)的壟斷企業(yè)主導(dǎo)的情況下，新企業(yè)很難進(jìn)入，即使能夠進(jìn)入，也難以同原有壟斷企業(yè)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)閴艛嗥髽I(yè)可以通過(guò)在自然壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)間采取交叉補(bǔ)貼戰(zhàn)略，以掠奪性定價(jià)方式把新進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手驅(qū)逐出去。為破解這一難題，需要對(duì)城市公用行業(yè)實(shí)行市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組，實(shí)現(xiàn)自然壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)相分離的政策。

　　4．分類民營(yíng)化政策是城市公用事業(yè)改革的現(xiàn)實(shí)選擇。城市公用事業(yè)是由多種不同類型的具體城市公用行業(yè)組成的，民營(yíng)企業(yè)可進(jìn)入無(wú)網(wǎng)絡(luò)型城市公用事業(yè)和網(wǎng)絡(luò)型城市公用事業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，成為這些行業(yè)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)主體；國(guó)有企業(yè)主要分布在網(wǎng)絡(luò)型城市公用事業(yè)中的自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域，但即使在這一領(lǐng)域，也可吸收民營(yíng)企業(yè)參股，形成以國(guó)有企業(yè)為主體的混合所有制企業(yè)。這樣做可以放大國(guó)有資本的功能，既有利于提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力，也有利于發(fā)揮民間資本的積極作用。

　　5．城市公用事業(yè)民營(yíng)化需要加強(qiáng)城市政府責(zé)任。城市公用事業(yè)民營(yíng)化只是改變了城市公用產(chǎn)品提供的方式，即由原來(lái)的政府（國(guó)有企業(yè)）直接提供轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌?chǎng)（民營(yíng)企業(yè)）提供。但城市公用事業(yè)的特點(diǎn)決定了城市政府在城市公用事業(yè)建設(shè)和發(fā)展中具有不可推卸的重要責(zé)任。城市公用事業(yè)民營(yíng)化后，并不能減少政府責(zé)任，在許多方面反而需要加強(qiáng)政府責(zé)任。具體來(lái)看，政府的主要責(zé)任包括：制定與實(shí)施城市公用事業(yè)民營(yíng)化法規(guī)政策和發(fā)展規(guī)劃的責(zé)任、城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資責(zé)任、維護(hù)社會(huì)公眾利益的責(zé)任、安全保障和應(yīng)付突發(fā)事件的責(zé)任、對(duì)特殊群體和特殊事件的政策性補(bǔ)貼責(zé)任、實(shí)行有效政府管制的責(zé)任等。

　　6．民營(yíng)化和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)是我國(guó)城市公用事業(yè)改革的兩大主題。單純國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)不能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的高效率競(jìng)爭(zhēng)，而單純的民營(yíng)化也不能從根本上促進(jìn)效率，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與民營(yíng)化是共同推進(jìn)城市公用事業(yè)改革的兩個(gè)輪子。這是因?yàn)椋�市�?chǎng)經(jīng)濟(jì)是多種所有制經(jīng)濟(jì)，城市公用事業(yè)中的國(guó)有企業(yè)也將是混合所有制企業(yè)。因此，原有國(guó)有企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)是同一國(guó)家所有制下的競(jìng)爭(zhēng)，不能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的高效率競(jìng)爭(zhēng)。而單純的民營(yíng)化只能將國(guó)有城市公用事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)城市公用事業(yè)，不能形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，不能促進(jìn)效率提升。只有將促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與民營(yíng)化相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)高效率的競(jìng)爭(zhēng)，提高城市公用事業(yè)的效率，并使消費(fèi)者分享效率提高的利益。

　　7．城市公用事業(yè)的民營(yíng)化需要有效的政府管制政策的支持。國(guó)有制與管制具有一定的替代關(guān)系，城市公用事業(yè)民營(yíng)化客觀上需要政府制定科學(xué)的管制政策，以規(guī)范民營(yíng)企業(yè)的行為，維護(hù)社會(huì)公共利益。事實(shí)上，我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化已取得了一定的成效，但也暴露出由于缺乏與民營(yíng)化相適應(yīng)的有效政府管制，所以價(jià)格上漲過(guò)快、公共利益受到損害等問(wèn)題，在少數(shù)城市甚至出現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)流失和腐敗、政府缺乏應(yīng)有的責(zé)任和控制力等負(fù)面效應(yīng)。這在相當(dāng)程度上影響了城市公用事業(yè)民營(yíng)化的成效。因此，為深化并規(guī)范城市公用事業(yè)民營(yíng)化，迫切需要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的管制體制，對(duì)城市公用事業(yè)實(shí)行有效管制。

　　四、學(xué)術(shù)價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值

　　這項(xiàng)成果根據(jù)我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化實(shí)踐，有針對(duì)性地對(duì)民營(yíng)化與政府管制的一些基本問(wèn)題進(jìn)行了理論研究，為政府科學(xué)地制定城市公用事業(yè)民營(yíng)化與管制政策提供了理論支持和實(shí)證資料。同時(shí)，這項(xiàng)成果涉及政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科理論，并結(jié)合我國(guó)的改革需要與實(shí)踐，對(duì)這些理論做出了一定的創(chuàng)新，這將豐富并推動(dòng)相關(guān)理論的發(fā)展。