10年文化體制改革一瞥

“改革”是1978年后中國的第一摹狀詞，它經(jīng)常捆綁著另一個大詞“體制”，如經(jīng)濟體制改革、教育體制改革、醫(yī)療體制改革、司法體制改革、行政體制改革，當(dāng)然還有文化體制改革。每一領(lǐng)域的改革都要涉及兩個相關(guān)問題：一是“改什么”；二是“改革的理由”。大體看來，這兩個問題在我國經(jīng)濟領(lǐng)域相對清楚。改革舊的計劃經(jīng)濟體制，代之以社會主義市場經(jīng)濟體制，這已成為多數(shù)人的共識。說到改革的理由，大多數(shù)人也相信，市場經(jīng)濟體制更能體現(xiàn)科技創(chuàng)新與物質(zhì)生產(chǎn)的固有邏輯。不過，在其他一些領(lǐng)域中，這兩個問題就不那么容易弄清楚。比如教育體制改革，雖然近年來有關(guān)部門推出“高校合并改革”、“人才培養(yǎng)體制改革”、“辦學(xué)體制改革”、“教育管理體制改革”等讓人眼花繚亂，但許多評論者認為，不少改革措施其實與教育科研的邏輯是相悖的，甚至漸行漸遠。那么文化體制改革是怎樣的情形呢？要回答這個問題，依然需要上述兩個觀察角度：第一，文化體制要改什么；第二，要確定改革的方向，更要深刻認識文化發(fā)展的邏輯。

一、10年文化體制改革的幾個重要瞬間

我國原有文化體制大體是在上世紀(jì)50年代初借鑒蘇聯(lián)模式形成的。在總體布局上，設(shè)立行業(yè)分層的行政管理體制，并相應(yīng)建立層層專業(yè)的文化事業(yè)單位；在結(jié)構(gòu)上，強調(diào)單一公有制，全部文化事業(yè)單位由國家財政供養(yǎng)；在內(nèi)部管理上，強調(diào)行政命令，缺乏專業(yè)評價和同行競爭；在人事制度上，沒有人員流動淘汰機制。這樣的體制在當(dāng)時靠行政命令治國的非常時期尚能體現(xiàn)出一定效率，但隨著時間的推移，機構(gòu)臃腫、效率低下的文化事業(yè)單位成了國家財政的沉重負擔(dān)。

上世紀(jì)80年代后，在經(jīng)濟改革外溢效應(yīng)的影響下，改革原有文化體制的呼聲日益高漲。國家逐漸開放和培育文化市場，國有文藝院團和一些重要新聞傳媒領(lǐng)域率先嘗試“事業(yè)單位，企業(yè)管理”的改革。將近20年的漸進性改革終于為全面展開文化體制改革準(zhǔn)備了條件。到世紀(jì)之交，文化體制改革開始進入加速發(fā)展期。這里我們不妨從這十幾年中截取幾個“重要瞬間”：

第一，2000年，“文化產(chǎn)業(yè)”觀念首先得到合法性確認

2000年10月，中共十五屆五中全會在《關(guān)于“十五”規(guī)劃的建議》首次提到“文化產(chǎn)業(yè)”一詞，提出要“完善文化產(chǎn)業(yè)政策，……推動有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。該建議次年被九屆人大四次會議納入《中國“十五”規(guī)劃綱要》。

從國家政策層面確認“文化產(chǎn)業(yè)”的合法性在中國是個大事。因為在傳統(tǒng)觀念里，“文化”是個全等于意識形態(tài)的國之大事，與產(chǎn)業(yè)或市場截然對立。所謂“文章千古事”，“一言興邦、一言喪邦”，這些說法無不給文化抹上了神秘色彩，它們也成為國家全面壟斷和代理文化事務(wù)的基本依據(jù)。但現(xiàn)在人們意識到，大眾文化權(quán)利的滿足離不開文化經(jīng)濟、現(xiàn)代大規(guī)模復(fù)制傳播技術(shù)和文化服務(wù)等。從根本上說，對文化產(chǎn)品的商品屬性或娛樂屬性的確認是對舊有文化觀念的“去魅”，對計劃經(jīng)濟時期舊文化觀的解構(gòu)。它使當(dāng)代中國文化發(fā)展獲得了新的起點。

第二，2003：文化體制改革進入試點階段

文化產(chǎn)業(yè)的高調(diào)出場，使人注意到文化產(chǎn)品創(chuàng)造所依賴的經(jīng)濟基礎(chǔ)、體制環(huán)境、社會條件、傳播技術(shù)所發(fā)生的深刻變化，同時意識到原有文化體制嚴(yán)重束縛了現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為此，2002年底中共十六大報告明確宣示，要“建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的新的文化體制”。

2003年6月，文化體制改革試點工作啟動。北京、重慶、廣東、浙江、深圳、沈陽、西安、麗江9個綜合性試點省市地區(qū)和35家試點單位被納入試點范圍。2005年，開始試點總結(jié)，集中出臺有關(guān)政策文件。2006年1月12日，中共中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，發(fā)出擴大試點、全面推開改革的信號。

3. 2005：重構(gòu)公共文化服務(wù)體系

2005年10月，中共十六屆五中全會《關(guān)于“十一五”規(guī)劃的建議》醒目地出現(xiàn)了“加大政府對文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系”的內(nèi)容。經(jīng)過隨后兩年的深化，一個“建設(shè)逐步覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系”的政策目標(biāo)被和盤托出。

從承認文化產(chǎn)業(yè)的合法性，到提出重構(gòu)公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)，兩者存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)：一方面，文化產(chǎn)業(yè)將根本改變國家包辦大眾文化消費的局面；而另一方面，文化市場的開放也日益凸顯出政府在公共文化服務(wù)方面的責(zé)任。政府需要以轉(zhuǎn)移支付或政府采購方式向特定群體提供必要的文化產(chǎn)品及服務(wù)。

中國所以能在新世紀(jì)提出建設(shè)公共文化服務(wù)體系，與其市場經(jīng)濟的快速發(fā)展是分不開的。多年來中國財政收入增速遠高于GDP和居民可支配收入的增速。1998年財政首次達到1萬億元，2007年達到5萬億元，而2011年則達到10萬億元以上。與此同時，中國在公共文化投入上一直比率較低。如今，政府投資經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施的壓力已遠比改革開放之初輕松，因而公共財政向公共文化領(lǐng)域傾斜、公共財政“反哺”公共文化，就成為必然的政策選擇。

10年來中國文化體制改革的重要瞬間還包括：2009年7月，我國第一部文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》由國務(wù)院常務(wù)會議 審議通過。這是繼鋼鐵、汽車等十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃后出臺的又一重要規(guī)劃，標(biāo)志著文化產(chǎn)業(yè)已上升為國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)；2009年9月，華誼兄弟傳媒股份有限公司創(chuàng)業(yè)板獲準(zhǔn)上市，成為內(nèi)地第一家成功上市的影視制作公司；2011年10月，中共中央推出《關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決議》；……所有這些瞬間清晰地勾勒出中國文化體制改革加速發(fā)展的上升曲線。

二、文化體制改革成為快速壯大文化國企的強大引擎

文化體制改革千頭萬緒，但中心環(huán)節(jié)是具有經(jīng)營潛力的文化事業(yè)單位的轉(zhuǎn)企改制。它的基本思路是：國有文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)為國有文化企業(yè)，國有文化企業(yè)成為國家文化產(chǎn)業(yè)的骨干，成為國有經(jīng)濟的重要組成部分。

經(jīng)過長期論證，國家有關(guān)部門明確了轉(zhuǎn)企改制的范圍。除少部分公益性文化單位繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列外，絕大部分經(jīng)營性的文化單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，變身為市場主體，后者涉及出版、發(fā)行、影視、演藝、廣電網(wǎng)絡(luò)、新聞網(wǎng)站、非時政類報刊等行業(yè)。

轉(zhuǎn)企改制工作自2003年開始試點，2006年擴大試點，2009年后全面展開，產(chǎn)生了巨大的成果。根據(jù)《2012：中國國有文化企業(yè)發(fā)展報告》總報告提供的數(shù)據(jù)，截至2012年5月底，全國在文化體制改革中共注銷事業(yè)法人6100家，核銷事業(yè)編制26.2萬個。

在電影領(lǐng)域，全國共有電影制片廠35家，除八一電影制片廠未納入改革系列、天山電影制片廠保留事業(yè)體制外，其余都已轉(zhuǎn)為企業(yè)。截至2011年底，全國共有345家電影發(fā)行放映單位、435家電影院整體轉(zhuǎn)制為企業(yè)。

在圖書出版領(lǐng)域，全國共有圖書出版社579家（實體社540家、副牌社39家），除23家軍隊出版社未納入這次改革系列，少量中央和地方政治性公益類出版社保留事業(yè)體制外，其余都已轉(zhuǎn)制為企業(yè)。

在藝術(shù)表演領(lǐng)域，截至2011年底，全國事業(yè)單位性質(zhì)的演藝院團2251家，經(jīng)有關(guān)部門認定，保留事業(yè)單位性質(zhì)的院團為138家，其他院團都要轉(zhuǎn)制為企業(yè)。2012年6月底，已完成和正在進行轉(zhuǎn)制、撤銷和劃轉(zhuǎn)的國有文藝院團為1852家。

在包括報刊社（含黨報黨刊）、廣播電臺電視臺、重點新聞網(wǎng)站在內(nèi)的新聞傳媒領(lǐng)域，改革分為兩大類。一類是黨報黨刊社及時政類報刊社，它們在保留事業(yè)體制的同時，要將其印刷、發(fā)行和廣告等經(jīng)營性業(yè)務(wù)剝離出來轉(zhuǎn)制為企業(yè)。這個發(fā)行體制的改革到2011年底基本完成。另一類是非時政類報刊社則要整體轉(zhuǎn)制為企業(yè)。截至2011年底，全國共有621家非時政類報刊社完成轉(zhuǎn)制任務(wù)。

從國有文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為國有或國有控股文化企業(yè)，大大增加了國有文化企業(yè)的陣容。1949年到1978年近30年中，全國共成立國有文化企業(yè)1425戶。而在2003年試點之后的近8年里，國有文化企業(yè)便激增4019戶，年均增量達到446.6戶。就其加速度趨勢而言，2003年至2007年期間，國有文化企業(yè)年均增加300多家，2008年起年均增加500家以上，2010年接近600家。顯然，文化體制改革是國有文化企業(yè)發(fā)展的強大引擎。

隨著國有文化企業(yè)陣容的迅速擴大，我國文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值也在迅速遞增。2004年到2010年，國家文化產(chǎn)業(yè)增加值從3,440億元增加到11,052億元，絕對量增加了7,612億元，年均增長率為23.6%。

文化體制改革的目標(biāo)不僅要增加國有文化企業(yè)的數(shù)量和產(chǎn)值，更要壯大國有文化企業(yè)的規(guī)模，打造所謂文化航母或旗艦，強化其在中國文化產(chǎn)業(yè)體系中的主導(dǎo)作用。為此有關(guān)部門大力推動文化企業(yè)的集團公司化改革。例如，截止2011年底，經(jīng)國務(wù)院、新聞出版總署或省級新聞出版行政部門批準(zhǔn)組建的新華發(fā)行集團公司為27家，大型出版集團公司為33家。值得一提的是，自2008年起，有關(guān)部門連續(xù)舉辦4屆“文化企業(yè)30強”評選活動。4屆全部入選的文化企業(yè)有17家，其中16家是國有文化企業(yè)。一些文化國企的主營收入已超過百億。

雖然取得了不斐的成績，我國國有文化企業(yè)在總體上依然普遍存在著經(jīng)營規(guī)模較小，虧損面大的問題。2011年，全國國有文化企業(yè)虧損的有3548家，比2010年的3401家增加了147家。在總共10，365家國有文化企業(yè)中，虧損面為34.2%，比2010年的32.8%上升了1.4個百分點。最大的問題是，國有文化企業(yè)一家獨大所造成的的行業(yè)壟斷會大大削弱文化企業(yè)的競爭。國有文化企業(yè)對廣電傳媒等傳播環(huán)節(jié)的壟斷性站位，國家對文化精品的壟斷性評價體制，會大大扼殺這個民族的個體文化創(chuàng)造活力。這是違背文化發(fā)展的一般邏輯的。

三，未來十年文化體制改革的可能路向

如果把2000年10月召開的十五屆五中全會提出發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的政策性建議看作是我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展“元年”的話，2011年就是我國文化產(chǎn)業(yè)走向第二個十年的第一年。而對當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體態(tài)勢的評估，直接影響到今后10年我國文化體制改革的可能路向。中國社會科學(xué)院文化中心的《2012：中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》總報告對我國文化產(chǎn)業(yè)和文化管理體制的發(fā)展態(tài)勢做了四點描述：

第一，經(jīng)過10年發(fā)展，我國文化市場已從總體“短缺”轉(zhuǎn)向“短缺與過剩”并存，將迎來大規(guī)模洗牌和兼并重組浪潮。

直到不久以前，我國文化產(chǎn)業(yè)還是個“戰(zhàn)略性短缺”產(chǎn)業(yè)。近年來，在改革引發(fā)的體制性釋放和政策性推動作用下，大量資金投入文化領(lǐng)域，一些文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能快速提升。此外，移動互聯(lián)網(wǎng)和寬帶技術(shù)的發(fā)展也把越來越多的普通文化消費者引入內(nèi)容生產(chǎn)。這樣，文化產(chǎn)品供給短缺的局面在一些文化領(lǐng)域大大緩解，我們開始進入“短缺與過剩”并存的時期�？梢灶A(yù)見，經(jīng)過前一個10年的高速發(fā)展，我國文化產(chǎn)業(yè)投資高峰期已過，發(fā)展動力將從投資轉(zhuǎn)向消費，發(fā)展方式將從數(shù)量規(guī)模型走向質(zhì)量效益型，大規(guī)模洗牌和兼并重組不可避免。

第二，我國文化產(chǎn)業(yè)日益從“分業(yè)發(fā)展”走向“融合發(fā)展”，原來由各文化行業(yè)主管部門主導(dǎo)的文化產(chǎn)業(yè)分業(yè)發(fā)展模式，將被跨行業(yè)的融合發(fā)展模式取代。

發(fā)端于上世紀(jì)90年代的文化產(chǎn)業(yè)有一個最突出的特征，那就是以數(shù)字化信息技術(shù)為基礎(chǔ)，由此導(dǎo)致的“傳媒匯流”、“混業(yè)經(jīng)營”和“融合發(fā)展”對我國現(xiàn)有文化管理體制提出挑戰(zhàn)。近年來我國文化產(chǎn)業(yè)始終強調(diào)要實現(xiàn)“跨行業(yè)”、“跨地區(qū)”、“跨媒體”、“跨所有制”的融合發(fā)展，但由于原體制“行業(yè)主管主辦”格局難以突破，進展艱難。隨著“轉(zhuǎn)企改制”改革的完成，國有文化企業(yè)與文化行政主管部門逐步脫鉤，成為日益獨立的市場主體，這必將在文化市場推動大規(guī)模的混業(yè)經(jīng)營和跨界發(fā)展，也對我國原有的文化管理體制提出新的改革要求。

第三，我國文化產(chǎn)業(yè)將從區(qū)域性競爭發(fā)展走向統(tǒng)一市場條件下的整體協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，地方政府本位的發(fā)展模式將為國家層面的、由綜合經(jīng)濟管理部門主導(dǎo)的發(fā)展模式所取代。

我國經(jīng)濟發(fā)展的重要特色是地方政府主導(dǎo)的區(qū)域競爭模式，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展很大程度上復(fù)制了這一慣性邏輯。經(jīng)過前一個十年文化產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的積累，地方政府主導(dǎo)的發(fā)展模式顯示出大量低水平重復(fù)建設(shè)和泡沫化的不良傾向，越來越難以持續(xù)。2011年以來，由于宏觀經(jīng)濟增速放緩，地方政府的財政能力萎縮，不得不更多地考慮民間投資文化產(chǎn)業(yè)，更加關(guān)注依靠市場內(nèi)生動力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。在這一背景下，我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會在整體空間布局上更為合理，區(qū)域特色發(fā)展、錯位競爭發(fā)展將會成為主流。

第四，我國的文化管理體制將從行政性的“行業(yè)分層管理”走向面向市場的綜合性大部制管理，部門合并已成必然。

無論是融合發(fā)展趨勢還是建立統(tǒng)一市場體系的要求，都呼喚著傳統(tǒng)文化管理體制從行政性的“行業(yè)分層管理”，走向面向統(tǒng)一市場的綜合性大部制管理模式，沒有管理體系上的根本性改變，上述發(fā)展趨勢都會遭遇挫折，文化行政管理體系中條塊分割，職能交叉，效率低下的問題難以解決，產(chǎn)業(yè)發(fā)展難有空間。在這方面無需更多論證，我們只要看看那些地方政府千篇一律的“文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃”，以及那些掛著來自文化部、新聞出版總署、廣電總局、甚至科技部等多個“集聚區(qū)”、“示范區(qū)”、“實驗區(qū)”牌子，但是卻缺少真正具有原創(chuàng)能力的企業(yè)的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，就足以說明問題了。

本文發(fā)表于《瞭望中國》9月30日