公共文化服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)走向

公共文化服務(wù)體系這個(gè)概念，是2005年10月在黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中正式提出的。該建議要求：“加大政府對(duì)文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”。以上海公共文化服務(wù)體系為視角，來(lái)總結(jié)改革開放30年來(lái)的基本經(jīng)驗(yàn)，就必須將公共文化服務(wù)體系這個(gè)概念提出之前上海的公益性文化事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展概括在內(nèi)，否則就不能完整地反映整個(gè)歷史發(fā)展的脈絡(luò)，也不能完整地總結(jié)其歷史經(jīng)驗(yàn)。

一、改革開放以來(lái)上海公共文化服務(wù)體系建設(shè)的歷程

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響和十年浩劫的嚴(yán)重破壞，改革開放前上海的文化基礎(chǔ)設(shè)施可以說(shuō)是千瘡百孔，百?gòu)U待興。當(dāng)時(shí)，上海文化設(shè)施方面的標(biāo)志性建筑基本上都是民國(guó)時(shí)期或“文革”時(shí)期遺留下來(lái)的。如上海圖書館、上海博物館、上海音樂(lè)廳、美琪大劇院，還有上海當(dāng)時(shí)最大的江灣體育場(chǎng)，都是民國(guó)時(shí)期留下來(lái)的。由于文化體育設(shè)施太差，上海無(wú)法接待國(guó)外好的文藝團(tuán)體來(lái)演出，也沒有條件舉辦高水平的體育賽事，這與上海這個(gè)中國(guó)最大城市的地位很不相稱。

改革開放30年來(lái)，上海的公共文化服務(wù)體系建設(shè)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

（一）恢復(fù)重建階段（從1978年十一屆三中全會(huì)到1984年十二屆三中全會(huì)通過(guò)關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定為標(biāo)志）

1978年12月，中共十一屆三中全會(huì)召開，我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。文化建設(shè)也成為我國(guó)整個(gè)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。1979年到1984年，上海地方財(cái)政用于文化設(shè)施建設(shè)的支出共計(jì)3.42億元，其中用于文化、新聞、出版、廣播電視事業(yè)約1.1億元。市文化局、市電影局、市新聞出版局和市廣播電視局等文化單位的文化設(shè)施基本建設(shè)費(fèi)達(dá)1366.6萬(wàn)元，比1950年至1978年近30年總和的262.69萬(wàn)元增長(zhǎng)了420.23倍，1984年上海全市文化事業(yè)擁有固定資產(chǎn)總值3.15億元，與1978年相比新增約7088萬(wàn)元。上海的公共文化事業(yè)得到了初步恢復(fù)和發(fā)展。

（二）轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（從1984到2005年中央提出建設(shè)公共文化服務(wù)體系為標(biāo)志）

1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)了關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定�！皼Q定”提出我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)，突破了把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)同商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)的傳統(tǒng)觀念，為全面經(jīng)濟(jì)體制改革提供了新的理論指導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)體制改革有力推動(dòng)了文化建設(shè)模式的轉(zhuǎn)型和文化體制改革的發(fā)展。上海雜技團(tuán)魔術(shù)隊(duì)1980年起以“集體經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、結(jié)余分成”為管理原則，率先試行承包責(zé)任制，邁出了改革的第一步。1984年，經(jīng)中共上海市委批準(zhǔn)，上海出版業(yè)全面推廣“事業(yè)單位企業(yè)管理”，推行經(jīng)濟(jì)指標(biāo)責(zé)任制和利稅承包制，引進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)機(jī)制，為出版業(yè)的改革奠定了基礎(chǔ)。

1986年下半年，上海舉行了規(guī)�？涨暗奈幕�發(fā)展戰(zhàn)略研討。經(jīng)過(guò)熱烈的討論，上海提出了一整套與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相配套的文化發(fā)展戰(zhàn)略。同時(shí)也第一次就文化經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題進(jìn)行了研討。中共上海市委、市政府總結(jié)大家意見，制定了一系列文化經(jīng)濟(jì)政策，支持和引導(dǎo)上海的文化事業(yè)，取得了引人注目的成效。這一系列重大改革措施的提出，在全國(guó)處于領(lǐng)先地位，并成為上海發(fā)展文化事業(yè)的一大特色。

1980年代后期，在文化經(jīng)濟(jì)政策的作用下，上海完成了上海文藝活動(dòng)中心、上海美術(shù)館新館等大小40多個(gè)新建文化項(xiàng)目。1986年市政府批準(zhǔn)成立上海市文化發(fā)展基金會(huì)。電影局運(yùn)用退資金方式建成了上海影城。新民、文匯、解放3座新聞大廈，也是新民晚報(bào)、文匯報(bào)、解放日?qǐng)?bào)三家報(bào)社“零承包”優(yōu)惠政策實(shí)施的結(jié)果。上海市還建立了文化發(fā)展專項(xiàng)資金，其中大部分用于文化設(shè)施建設(shè)，一部分用于資助優(yōu)秀文化藝術(shù)和社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目。

從1980年代到1990年代，隨著文化體制改革的初步開展，上海的文化建設(shè)得到了加強(qiáng)，并取得了較快發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“七五”期間（1986－1990年），上海市屬文化系統(tǒng)文化設(shè)施建設(shè)投資5.3億元，超過(guò)前35年投資總額�！鞍宋濉逼陂g（1991－1995年），投資達(dá)52.52億元，比“七五”增長(zhǎng)近10倍�！熬盼濉逼陂g1996－2000年，投資達(dá)93億元（上述投資數(shù)據(jù)尚不包括區(qū)、縣政府以及社會(huì)各界對(duì)文化設(shè)施的投資）。

1991年12月，中共上海市委五屆十二次全會(huì)通過(guò)了《中共上海市委關(guān)于當(dāng)前加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的若干實(shí)施意見》�！秾�(shí)施意見》有專門章節(jié)對(duì)上海文化事業(yè)的改革與發(fā)展提出了要求�！秾�(shí)施意見》還特別提出，為了適應(yīng)擴(kuò)大對(duì)外開放和上海人民日益增長(zhǎng)的文化生活需求，要按照國(guó)際現(xiàn)代化城市的要求，結(jié)合上海的特點(diǎn)來(lái)建設(shè)若干個(gè)必不可少的文化設(shè)施。提出在“八五”期間要建設(shè)或基本建成十大工程。上海文化設(shè)施建設(shè)工程就此邁開了嶄新的步伐。1990年代，上海十大公共文化設(shè)施（上海圖書館、上海博物館、上海大劇院、上海書城、上海美術(shù)館等）先后建成，成為上海的標(biāo)志性建筑。1997年全市人均公共文化設(shè)施建筑面積達(dá)到0.09平方米，超過(guò)建設(shè)部規(guī)定的人均0.08～0.12平方米的下限。

在一批市級(jí)標(biāo)志性文化設(shè)施建成后，上海又提出要把文化設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到社區(qū)文化設(shè)施建設(shè)上來(lái)。到2007年底，全市各區(qū)縣已擁有公共文化設(shè)施573個(gè)，其中圖書館30個(gè)，藝術(shù)表演場(chǎng)所150個(gè)，群藝館、文化館30個(gè)，文化站217個(gè)，公園146個(gè)，在全市初步形成布局優(yōu)化、設(shè)施先進(jìn)、結(jié)構(gòu)合理的社區(qū)文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

（三）全面推進(jìn)階段（2005年至今）

2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，“建議”明確提出要“加大政府對(duì)文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”。 2007年6月，胡錦濤總書記又親自主持中央政治局會(huì)議，研究加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)。

2006年，中共上海市委、上海市政府決定，以社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心建設(shè)為抓手和突破口，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。2007年，上海社區(qū)服務(wù)“三個(gè)中心”建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)實(shí)施的新階段。2007年6月，上海市政府《關(guān)于完善社區(qū)服務(wù)促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》正式出臺(tái)，標(biāo)志著上海社區(qū)服務(wù)進(jìn)入了全面推進(jìn)、全面深化的新階段。

“十一五”期間，上海市初步構(gòu)建了以“社區(qū)文化活動(dòng)中心”為核心的“市、區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）、居（村）委”的“四級(jí)”公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，基本完成國(guó)家公共文化服務(wù)體系全覆蓋服務(wù)，較好地滿足了群眾基本文化需求。

二、上海公共文化服務(wù)體系建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

上海在公共文化服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中形成的基本經(jīng)驗(yàn)主要有如下幾點(diǎn)：

（一）從重標(biāo)志性到重基礎(chǔ)性

標(biāo)志性文化設(shè)施是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)文化形象和文化風(fēng)格的象征，但如果文化建設(shè)僅僅著眼于一些標(biāo)志性文化設(shè)施，而忽視了面向群眾、面向社區(qū)的基礎(chǔ)性文化設(shè)施的建設(shè)，那么也就是忽視了公民的基本文化權(quán)利。上海從1990年代后期開始提出文化建設(shè)“眼光向下”，“重心下移”，越來(lái)越重視社區(qū)文化建設(shè)，越來(lái)越重視群眾文化生活質(zhì)量的提高�！笆�二五”期間上海公共文化發(fā)展的目標(biāo)是，與中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)和全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史進(jìn)程相適應(yīng)，與上海建設(shè)文化大都市的發(fā)展方向相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)全市公共文化的公益性、均等性、基本性、便民性。

（二）從重硬件到重軟件

在建設(shè)公共文化服務(wù)體系的過(guò)程中，上海在重視必要的硬件設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，特別重視建立能夠保障公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制，重視提供豐富多樣的文化產(chǎn)品和文化服務(wù)，以滿足廣大市民不斷增長(zhǎng)的精神文化需求。

首先是建立公共文化投入機(jī)制。構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，是公共服務(wù)型政府的責(zé)任，需要政府公共財(cái)政的穩(wěn)定支持。增加投入與轉(zhuǎn)換機(jī)制是聯(lián)系在一起的，這樣增加的投入才能產(chǎn)生增強(qiáng)活力、改善服務(wù)的效果。

其次是建立健全公共文化服務(wù)供給機(jī)制。上海目前在組建公共文化服務(wù)專門機(jī)構(gòu)和服務(wù)平臺(tái)方面做了許多有益的探索。上海東方宣教服務(wù)中心、東方講壇、東方社區(qū)信息苑、東方社區(qū)學(xué)校、東方社區(qū)文化藝術(shù)指導(dǎo)中心等在公共文化服務(wù)供給方面都已發(fā)揮了主渠道的作用。

第三是建立健全公共文化設(shè)施日常管理運(yùn)作機(jī)制。公共文化服務(wù)雖由政府主導(dǎo)，但運(yùn)作方式切忌套用行政化方式進(jìn)行，而是要引入社會(huì)化的運(yùn)作機(jī)制。上海積極培育社區(qū)與非營(yíng)利組織的發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)與非營(yíng)利組織的積極作用。

第四是建立激勵(lì)與約束相統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。公共文化服務(wù)現(xiàn)行運(yùn)行機(jī)制中缺乏嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)估，現(xiàn)有的考核體系缺乏激勵(lì)作用和約束力，這是造成公益性文化事業(yè)單位績(jī)效低下的一個(gè)重要原因。為了使政府對(duì)公益性文化事業(yè)的財(cái)政投入發(fā)揮更好的效益，上海已經(jīng)著手對(duì)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行績(jī)效管理，建立規(guī)范的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

（三）從管腳下到管天下

上海在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中，重視公共服務(wù)型政府建設(shè)，重視政府職能轉(zhuǎn)變，積極推動(dòng)政企分開、政事分開、管辦分離，使政府主管部門真正從管“腳下”轉(zhuǎn)變?yōu)楣堋疤煜隆保�即不是只管自己的直屬單位，而是服�?wù)整個(gè)行業(yè)、整個(gè)社會(huì)。

比如，發(fā)揮上海文化發(fā)展基金會(huì)的作用，是上海公共文化服務(wù)體系投入機(jī)制改革的重要嘗試。2004年9月，基金會(huì)啟動(dòng)面向全社會(huì)的文化項(xiàng)目資助工作。按照以往的文化投入和資助渠道，有近四分之三的申報(bào)單位和個(gè)人，由于體制機(jī)制和文化資源分配等原因，不具備申請(qǐng)條件或得到資助�，F(xiàn)在，打破了體制內(nèi)外的界限，也打破了“國(guó)有”、“民營(yíng)”的身份界限，為不同所有制性質(zhì)的社會(huì)各方力量提供了平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。上海這一全新的文化投入模式，創(chuàng)全國(guó)改革之先，在公共文化服務(wù)體系建設(shè)方面走出了扎實(shí)的一步。

（四）從條塊分割到資源整合

在社區(qū)文化活動(dòng)中心的建設(shè)中，上海通過(guò)體制、機(jī)制、管理模式創(chuàng)新，將原有社區(qū)文化館（站）、社區(qū)圖書館、社區(qū)學(xué)校、社區(qū)老年活動(dòng)室、社區(qū)青少年活動(dòng)中心、社區(qū)少年科技站、社區(qū)健身苑、科普畫廊等資源整合起來(lái)，使社區(qū)居民能在社區(qū)活動(dòng)中心享受“一站式”服務(wù)。

上海的社區(qū)文化活動(dòng)中心、東方講壇、信息苑等公共文化服務(wù)平臺(tái)，都是整合全市文化資源建立起來(lái)的，這些服務(wù)平臺(tái)以新穎的服務(wù)形式，深入基層，服務(wù)市民，受到廣泛歡迎，成為上海公共文化服務(wù)的新型載體，并在公共文化服務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

上海的公共文化服務(wù)體系建設(shè)還重視加強(qiáng)各級(jí)政府和文化行政部門的公共文化服務(wù)（管理）職能，充分發(fā)揮各類文化事業(yè)單位的骨干作用，充分發(fā)揮科技、教育、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等部門和機(jī)構(gòu)提供公共文化服務(wù)的積極性，充分發(fā)揮各類非營(yíng)利性文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極作用，充分發(fā)揮廣大市民的參與作用，共同形成公共文化服務(wù)的合力。

三、上海公共文化服務(wù)體系建設(shè)的未來(lái)走向

未來(lái)5～10年，我國(guó)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)將經(jīng)歷一個(gè)制度性重構(gòu)的過(guò)程。

上海的公共文化服務(wù)體系建設(shè)，從公共文化需求的表達(dá)機(jī)制的建立，到公共文化決策制度的確立，再到公共文化財(cái)政預(yù)算制度的形成與撥付、財(cái)政投入的使用與監(jiān)管，最后到公共文化服務(wù)的績(jī)效評(píng)估與政策反饋，都將形成一整套運(yùn)作程序與制度框架。

（一）建立和完善公共文化需求的表達(dá)、意見收集、社會(huì)評(píng)估的機(jī)制，一方面保障公民公共文化需求的表達(dá)權(quán)和公共文化決策參與權(quán)，另一方面以此增強(qiáng)公共文化服務(wù)的社會(huì)效益。十七大報(bào)告指出：“要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項(xiàng)權(quán)益”。上海的社區(qū)居民對(duì)文化體育活動(dòng)有非常高的熱情，也有較強(qiáng)的自我管理的能力。在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的過(guò)程中，應(yīng)該建立和完善公共文化需求的表達(dá)、意見收集、社會(huì)評(píng)估的機(jī)制，保障公民公共文化需求的表達(dá)權(quán)和公共文化決策參與權(quán)，積極探索如何發(fā)揮群眾性文藝團(tuán)隊(duì)的積極性，嘗試讓群眾性文藝團(tuán)隊(duì)和社區(qū)居民參與公共文化設(shè)施的管理和公共文化服務(wù)項(xiàng)目的日常運(yùn)作。以此解決公共文化產(chǎn)品、服務(wù)是否符合市民文化需求的問(wèn)題，解決自我管理的問(wèn)題和群眾監(jiān)督的問(wèn)題。

（二）建立和完善公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，保證其非營(yíng)利和公益性的性質(zhì)，不斷提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。公司治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心。完善公司治理結(jié)構(gòu)，其首要任務(wù)是明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé)，形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司結(jié)構(gòu)。建立和完善公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，目的是要從組織機(jī)構(gòu)上、從體制上保證其非營(yíng)利和公益性的性質(zhì)，不斷提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。上海的主要思路是，建立管理委員會(huì)制度，管理委員會(huì)由政府代表、社區(qū)居民代表參加，以此增強(qiáng)管理委員會(huì)的公共性。

（三）改變以往行政化的財(cái)政資金投入方式，使各級(jí)政府逐步增加的投入與各類公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力和改善服務(wù)緊密聯(lián)系起來(lái)，從而提高整個(gè)公共文化服務(wù)的水平。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府對(duì)公共文化服務(wù)的日益重視，今后文化投入一定會(huì)逐年增加，因此迫切需要改革財(cái)政資金的投入方式，應(yīng)根據(jù)公共文化服務(wù)的質(zhì)量，根據(jù)服務(wù)實(shí)際績(jī)效，建立激勵(lì)與約束相統(tǒng)一的財(cái)政資助制度，使各級(jí)財(cái)政投入與各類公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力和改善服務(wù)緊密聯(lián)系起來(lái)，從而提高整個(gè)公共文化服務(wù)的水平。

（四）逐步建立激勵(lì)與約束相統(tǒng)一的第三方績(jī)效評(píng)估機(jī)制，突破舊的體制內(nèi)循環(huán)的“路徑依賴”。根據(jù)十六屆六中全會(huì)關(guān)于“建設(shè)服務(wù)型政府”，“推進(jìn)政事分開，支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”的精神，政府主管部門應(yīng)加強(qiáng)公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估工作的宏觀管理和行政監(jiān)督，不直接介入公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的具體評(píng)估事務(wù)，而是根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展中介性社會(huì)評(píng)估，讓公共文化服務(wù)評(píng)估機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立于政府，使之成為真正的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，以培育和體現(xiàn)中介性社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的公正性、專業(yè)性和權(quán)威性。

（五）采取有力政策，鼓勵(lì)社會(huì)及私人部門提供公共文化服務(wù)，興辦非營(yíng)利公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)。2006年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革若干意見指出，要加大公益性文化事業(yè)投入，調(diào)整資源配置，逐步構(gòu)建公共文化服務(wù)體系。進(jìn)一步完善鼓勵(lì)捐贈(zèng)和贊助等各項(xiàng)政策，拓寬渠道，引導(dǎo)社會(huì)資金以多種方式投入文化公益事業(yè)。上海將在這些方面率先進(jìn)行制度上的積極探索，為我國(guó)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供新鮮經(jīng)驗(yàn)。

（《領(lǐng)導(dǎo)之友》2012年第2期）