盧洪友：環(huán)境基本公共服務(wù)的供給與分享

　　摘要我國(guó)環(huán)境基本公共服務(wù)供給與分享，長(zhǎng)期存在著供給水平低、均等化水平低、城鄉(xiāng)分割等突出問題，其根源在于制度安排存在缺陷。環(huán)境基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)艱巨、復(fù)雜而漫長(zhǎng)的過(guò)程，將伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的整個(gè)進(jìn)程。在均等化起步階段，應(yīng)通過(guò)制度創(chuàng)新，著力解決基本公共服務(wù)與公民權(quán)利及政府責(zé)任“掛鉤”，以及與地方財(cái)政能力和居民身份“脫鉤”問題。

　　關(guān)鍵詞環(huán)境基本公共服務(wù) 供求矛盾 均等化 制度路徑

　　環(huán)境正義與環(huán)境基本公共服務(wù)

　　環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的公平分配與環(huán)境基本公共服務(wù)的公平分享，是環(huán)境正義的本質(zhì)要求。換言之，環(huán)境正義既要求所有人都平等地?fù)碛邢硎芮鍧嵀h(huán)境而不遭受環(huán)境傷害的權(quán)利，也要求所有人都承擔(dān)與環(huán)境保護(hù)相對(duì)稱的義務(wù)。然而，中國(guó)的情況卻并非如此：在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配上，垃圾處理場(chǎng)、高污染工廠等往往不成比例地建在農(nóng)村地區(qū)特別是窮鄉(xiāng)僻壤，以及低收入群體或者弱勢(shì)群體占多數(shù)的地區(qū);在環(huán)境基本公共服務(wù)上，無(wú)論是供給數(shù)量、質(zhì)量，還是方便可及程度，在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及不同社會(huì)群體之間都存在巨大差距。

　　環(huán)境破壞幾乎總是最沉重地打擊那些生活貧困的人們。以空氣污染為例，盡管一般認(rèn)為空氣污染主要是工業(yè)國(guó)的問題，但是超過(guò)90%的死亡則發(fā)生在發(fā)展中國(guó)家;盡管一般認(rèn)為空氣污染主要影響城鎮(zhèn)，但是超過(guò)2/3的相關(guān)死亡發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)(聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署，1998)。在中國(guó)，政府環(huán)境公報(bào)(2010)顯示，在城市環(huán)境有所改善的同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和城市污染轉(zhuǎn)移等原因，環(huán)境污染不斷向農(nóng)村擴(kuò)散，造成農(nóng)村環(huán)境狀況不斷惡化。環(huán)境公共政策必須以給予所有人尊重和正義為基礎(chǔ)，不得有任何形式的歧視和偏見(People of Color Environmental Leadership Summit, 1991)。簡(jiǎn)言之，推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化，從某種意義上是弱勢(shì)群體天賦環(huán)境權(quán)的一種“正當(dāng)回歸”。

　　包括環(huán)境在內(nèi)的各種基本公共服務(wù)，是滿足人的基本尊嚴(yán)需要的共同性條件，應(yīng)該與公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)等緊緊“掛鉤”，而不應(yīng)以戶籍、職業(yè)、居住地的不同以及居民收入及消費(fèi)水平的強(qiáng)弱而分軒輊。我國(guó)基本公共服務(wù)在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及不同社會(huì)群體間錯(cuò)綜復(fù)雜的非均等供求制度安排，從根本上說(shuō)，是“掛鉤”錯(cuò)位所致。基于這樣的認(rèn)識(shí)，我們可將環(huán)境基本公共服務(wù)的內(nèi)涵界定為：政府一視同仁地為全體公民大致均等化提供、由全體公民大致均等化分享環(huán)境基本公共服務(wù)的一種制度安排。

　　環(huán)境基本公共服務(wù)的外延是動(dòng)態(tài)變化的，不同國(guó)家以及同一國(guó)家的不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，環(huán)境基本公共服務(wù)的外延都是不盡相同的。在我國(guó)均等化起步階段，需要確定進(jìn)入均等化的環(huán)境基本公共服務(wù)“品目”，并對(duì)各個(gè)環(huán)境基本公共服務(wù)項(xiàng)目設(shè)定中央政府“兜底”的數(shù)量大致相同、質(zhì)量大致相近、可及程度大致相當(dāng)?shù)淖畹凸┙o標(biāo)準(zhǔn)。因此，在外延上，應(yīng)該把污水及垃圾等環(huán)境治理服務(wù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估服務(wù)、環(huán)境監(jiān)管服務(wù)、環(huán)境應(yīng)急服務(wù)、環(huán)境信息服務(wù)以及環(huán)境公共設(shè)施等作為基本公共服務(wù)的重要領(lǐng)域，加大投入，全面推進(jìn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)管能力建設(shè)，積極推動(dòng)各項(xiàng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)管理工作向農(nóng)村延伸和輻射，做到全覆蓋，使不同地區(qū)、不同階層逐步享有基本均等的環(huán)境公共服務(wù)。

　　我國(guó)環(huán)境基本公共服務(wù)的供求矛盾

　　環(huán)境基本公共服務(wù)供給水平低。從供給水平看，我國(guó)環(huán)境保護(hù)投入長(zhǎng)期不足，環(huán)保性財(cái)政支出總量和占比一直較低，歷史欠賬較大，農(nóng)村環(huán)保支出欠賬更大。2011年，我國(guó)環(huán)保支出2640億元，僅占財(cái)政支出的2.4%，且增長(zhǎng)呈放緩趨勢(shì)。

　　在農(nóng)村，生活垃圾、污水等主要靠大自然自身凈化。一方面，隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式和生活方式的變化，消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，農(nóng)村環(huán)境的自我凈化能力不斷下降，農(nóng)村普遍面臨生活污染、面源污染以及工業(yè)污染和城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移加劇等突出的環(huán)境問題;另一方面，在我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，政府財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入長(zhǎng)期欠賬，并采取向城市傾斜政策，農(nóng)村環(huán)境基本公共服務(wù)投入不足，全國(guó)4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、約60萬(wàn)個(gè)行政村，大部分沒有環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)比例僅為59%，農(nóng)村仍有8000多萬(wàn)人飲水不安全，1/3的縣城沒有污水處理設(shè)施，污水處理率不足50%。 隨著環(huán)境污染由城市向農(nóng)村、由發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，在因環(huán)境問題而產(chǎn)生的沖突中，以農(nóng)民為主體的環(huán)境群體性事件大幅度增加。有能力避開環(huán)境污染的與沒能力避開環(huán)境污染的形成新的兩極分化，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配以及環(huán)境基本公共服務(wù)分享中的反映。其中，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配領(lǐng)域，環(huán)境污染的最大受害者是作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢(shì)群體的農(nóng)民。

　　在城市，工業(yè)企業(yè)相對(duì)集中，而且粗放式經(jīng)營(yíng)，高資源能源消耗、低土地成本和低勞動(dòng)力成本，經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出了巨大的環(huán)境代價(jià)。以空氣質(zhì)量為例，2013年1月，全國(guó)各地持續(xù)發(fā)生霧霾天氣，其中，北京一個(gè)月的霧霾天氣達(dá)到25天，1月12日北京的PM2.5指數(shù)瀕臨“爆表”，空氣質(zhì)量達(dá)持續(xù)六級(jí)嚴(yán)重污染;1月29日，全國(guó)灰霾面積超100萬(wàn)平方公里，中央氣象臺(tái)在大霧預(yù)警之外，同時(shí)發(fā)布霾藍(lán)色預(yù)警信號(hào)。實(shí)際上，早在兩年前，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢在向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告環(huán)境保護(hù)工作情況時(shí)就指出，2010年，全國(guó)17.2%的城市空氣質(zhì)量未達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，主要是可吸入顆粒物濃度超標(biāo)。珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀等區(qū)域性大氣污染日益突出，廣州、深圳、上海、南京、蘇州、天津等大城市的灰霾天數(shù)已占全年的30%至50%。

　　環(huán)境基本公共服務(wù)均等化水平低。從環(huán)境基本公共服務(wù)供給看，環(huán)境基本公共服務(wù)在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及不同社會(huì)群體間都存在巨大差距。從地區(qū)看，發(fā)達(dá)地區(qū)被關(guān)停的高污染、高能耗企業(yè)，被欠發(fā)達(dá)地區(qū)以招商引資方式引入。在GDP、財(cái)政收入、招商引資等作為主要晉升激勵(lì)指標(biāo)的背景下，地方政府官員通常采取降低環(huán)保門檻及其他優(yōu)惠政策等引進(jìn)外資或新上項(xiàng)目;在環(huán)境基本公共服務(wù)方面，東部地區(qū)的天津、山東、浙江、北京等城鎮(zhèn)生活污水處理率在78%以上，而中西部地區(qū)的廣西、貴州、湖南、海南、青海等不足40%。從城鄉(xiāng)看，越往基層環(huán)境基本公共服務(wù)供給水平越低，環(huán)境基本公共服務(wù)設(shè)施越差，其中農(nóng)村最為薄弱。從社會(huì)群體看，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配方面，污染轉(zhuǎn)移使弱勢(shì)群體成為環(huán)境災(zāi)害的主要承載者;在環(huán)境基本公共服務(wù)分享上，農(nóng)村居民、進(jìn)城務(wù)工人員、城中村居民等弱勢(shì)群體所享用的環(huán)境基本公共服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量低、可及性差。

　　從環(huán)境基本公共服務(wù)需求看，城鄉(xiāng)居民對(duì)環(huán)境基本公共服務(wù)的需求都非常迫切。我們對(duì)山東、廣東、廣西、湖北、湖南等9個(gè)省的城鄉(xiāng)居民進(jìn)行了入戶問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)居民對(duì)環(huán)境基本公共服務(wù)的滿意度僅為26.7%，有73.4%的居民認(rèn)為一般或者不滿意;城鄉(xiāng)居民對(duì)環(huán)境狀況的客觀評(píng)價(jià)也并不樂觀，約有44.9%的居民戶認(rèn)為所在地的環(huán)境綜合狀況較好或者很好，有55.1%的居民戶認(rèn)為所在地的環(huán)境綜合狀況一般、較差或很差。分項(xiàng)目來(lái)看，最為不滿意的是水質(zhì)狀況，只有18.3%的居民戶認(rèn)為水質(zhì)良好，大部分居民認(rèn)為水質(zhì)受到一定程度的污染，甚至有16.2%的居民認(rèn)為水質(zhì)有較大污染或者重度污染;其次是空氣質(zhì)量狀況，44.9%的居民戶認(rèn)為空氣狀況為良，25.2%的居民戶認(rèn)為輕微污染，6%的居民認(rèn)為重度污染;固體廢棄物垃圾收運(yùn)處理狀況也不容樂觀，39%的居民戶認(rèn)為固體廢棄物垃圾較多，14.8%的居民戶認(rèn)為垃圾隨處可見。在我們調(diào)查的包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化等9項(xiàng)基本公共服務(wù)中，城鄉(xiāng)居民戶對(duì)環(huán)境基本公共服務(wù)的需求僅次于義務(wù)教育和疾病預(yù)防，位居第三。其中，城市居民對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管、城市污水處理的需求最為迫切;農(nóng)村居民則對(duì)飲用水源保護(hù)、清潔飲用水設(shè)施、生活垃圾處理和環(huán)境設(shè)施的需求最為迫切。

　　環(huán)境基本公共服務(wù)供給與分享的“掛鉤”錯(cuò)位制度缺陷。我國(guó)環(huán)境基本公共服務(wù)的制度安排，長(zhǎng)期存在著兩個(gè)“掛鉤”錯(cuò)位：一是環(huán)境基本公共服務(wù)供給水平及生態(tài)文明建設(shè)狀況，沒有與地方政府責(zé)任及績(jī)效考核緊密掛鉤，而是與地方財(cái)政能力密切相關(guān);二是環(huán)境基本公共服務(wù)分享，沒有與公民基本權(quán)利掛鉤，而是與公民的戶籍、職業(yè)、居住地等群體性特征掛鉤。從必保底線看，必須保障可靠的生態(tài)安全，有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)妥善處置突發(fā)資源環(huán)境事件和自然災(zāi)害，維護(hù)生態(tài)環(huán)境狀況穩(wěn)定，避免重大生態(tài)危機(jī)。從根本目的看，必須持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸上新鮮的空氣、吃上放心的食物。這充分表明，在建設(shè)生態(tài)文明的價(jià)值取向、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、基本原則、主要途徑和保障舉措等方面，我們已經(jīng)形成完整的認(rèn)識(shí)成果，其核心就是人與自然和諧共生、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。但由于沒有建立由中央政府承擔(dān)兜底責(zé)任的國(guó)家供給標(biāo)準(zhǔn)及均等化轉(zhuǎn)移支付制度，導(dǎo)致地區(qū)間環(huán)境基本公共服務(wù)投入水平、產(chǎn)出水平以及受益水平都存在巨大差距。因長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割分治的二元基本公共服務(wù)供給與分享制度，使得農(nóng)村環(huán)境基本公共服務(wù)的生產(chǎn)成本不得不主要依靠基層政府、農(nóng)村自治組織、農(nóng)戶來(lái)承擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境基本公共服務(wù)供給數(shù)量不足、質(zhì)量低下、可及性差、“三農(nóng)”負(fù)擔(dān)沉重、基層財(cái)政困難等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。

　　環(huán)境基本公共服務(wù)供給的激勵(lì)約束不足。我國(guó)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)缺乏內(nèi)在激勵(lì)約束機(jī)制，地方政府缺乏足夠的動(dòng)力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和污染防治，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，因地制宜地發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)形成有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體系不健全，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在政績(jī)考核中的權(quán)重過(guò)低，官員晉升主要靠GDP，使得生態(tài)文明建設(shè)長(zhǎng)期沒有放到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的位置上。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府普遍認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵在企業(yè)節(jié)能減排和污染治理，由于增加環(huán)境基本公共服務(wù)供給對(duì)保障和提升環(huán)境質(zhì)量的短期效果不明顯，地方政府普遍將環(huán)境保護(hù)支出作為“軟指標(biāo)”，農(nóng)村環(huán)保支出更是微乎其微，年度之間波動(dòng)性大，隨意性強(qiáng)，上級(jí)抓得緊，支出就多些，否則支出就顯著下滑。環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期投入不足，導(dǎo)致環(huán)境基本公共服務(wù)供給數(shù)量不足、質(zhì)量低、方便可及程度差，與城鄉(xiāng)居民對(duì)環(huán)境基本公共服務(wù)的高需求形成尖銳矛盾。

　　我國(guó)環(huán)境基本公共服務(wù)供求矛盾引致的各種風(fēng)險(xiǎn)及趨勢(shì)

　　環(huán)境基本公共服務(wù)供求中的各種矛盾和問題，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)積聚，并由此引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)以及政府道德風(fēng)險(xiǎn)，削弱政府執(zhí)政能力，影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

　　環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)積聚。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是由人為的污染對(duì)人體健康和生態(tài)系統(tǒng)可能產(chǎn)生的危害。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，也付出了沉重的環(huán)境代價(jià)，農(nóng)村和西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境代價(jià)尤為沉重，自然資源日漸稀缺、生態(tài)惡化、環(huán)境污染嚴(yán)重，人為因素導(dǎo)致的人群中毒、火災(zāi)、爆炸等嚴(yán)重污染環(huán)境和破壞生態(tài)的各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)呈上升趨勢(shì)。

　　社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大。因工業(yè)污染源、農(nóng)村生活生產(chǎn)污染源所排放的有毒有害物質(zhì)所導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并由此引發(fā)的群體性事件，加大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，危及社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)自1996年以來(lái)，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速，2012年環(huán)境重大事件增長(zhǎng)120%，重特大環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)，特別是重金屬和危險(xiǎn)化學(xué)品突發(fā)環(huán)境事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。目前，我國(guó)環(huán)境信息公開制度尚不健全，相關(guān)法律規(guī)范不明確，有關(guān)規(guī)定過(guò)于原則抽象，操作性不強(qiáng)，難以滿足公眾需求。

　　經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)累積。長(zhǎng)期的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境公共事業(yè)發(fā)展失衡，導(dǎo)致環(huán)境容量呈現(xiàn)逐漸萎縮趨勢(shì)，環(huán)境承載力日趨下降，資源及環(huán)境難以有效承載人口及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受環(huán)境容量約束的風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)。

　　政府道德風(fēng)險(xiǎn)上升。在現(xiàn)行制度安排下，環(huán)境基本公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量、可及性，在很大程度上取決于地方政府財(cái)政能力及行為目標(biāo)。在GDP、財(cái)政收支導(dǎo)向的晉升激勵(lì)下，政府財(cái)政環(huán)境支出長(zhǎng)期不足，欠賬多，與社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境基本公共服務(wù)的高需求形成巨大反差，政府行為的合理性、正當(dāng)性頗受質(zhì)疑，道德風(fēng)險(xiǎn)升高，執(zhí)政能力被削弱。

　　化解環(huán)境基本公共服務(wù)供求矛盾的制度路徑

　　總的來(lái)說(shuō)，需要按照“五位一體”的總布局，有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境的關(guān)系，走資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新道路，倡導(dǎo)和推行自覺自律的生產(chǎn)生活方式，形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式和消費(fèi)模式，注重增進(jìn)公眾的經(jīng)濟(jì)福利和環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

　　建立長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制，持續(xù)提升環(huán)境基本公共服務(wù)供給水平。建立可監(jiān)測(cè)、可評(píng)估、可考核的政府環(huán)境基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并將其納入科學(xué)發(fā)展考評(píng)指標(biāo)體系，以激勵(lì)約束政府行為，強(qiáng)化政府及財(cái)政支出在環(huán)境基本公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)責(zé)任，加大環(huán)保支出力度，強(qiáng)化立法、規(guī)劃、投入和監(jiān)管力度。在此基礎(chǔ)上，建立政府為主、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級(jí)分區(qū)相結(jié)合的環(huán)境基本公共服務(wù)供給體系，界定各級(jí)政府的環(huán)境基本公共服務(wù)事權(quán)，明確中央環(huán)境基本公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，保持制度、政策的穩(wěn)定性和規(guī)范性，促使地方政府形成長(zhǎng)期、穩(wěn)定提升環(huán)境基本公共服務(wù)水平的合理預(yù)期。同時(shí)，加大企業(yè)節(jié)能減排責(zé)任的落實(shí)力度，構(gòu)建資源、能源、環(huán)境要素的成本內(nèi)生和市場(chǎng)配置機(jī)制，建立稀缺資源環(huán)境有償有價(jià)、交易、補(bǔ)償、賠償機(jī)制;建立社會(huì)約束、公民深度參與機(jī)制，拓寬融資渠道，使“政府、企業(yè)、社會(huì)”三位一體、良性互動(dòng)，以此持續(xù)提升服務(wù)供給水平。

　　建立最低國(guó)家供給標(biāo)準(zhǔn)和均等化轉(zhuǎn)移支付制度，提升環(huán)境基本公共服務(wù)均等化水平。我國(guó)環(huán)境基本公共服務(wù)分享制度的顯著特征或主要缺陷是：服務(wù)分享與居民身份、職業(yè)、戶籍等群體性特征掛鉤，這與一視同仁提供服務(wù)的政府責(zé)任以及大致均等化享用服務(wù)的公民權(quán)利相悖。建議從“投入、產(chǎn)出、受益”三個(gè)維度，綜合研究確定環(huán)境基本公共服務(wù)供給與分享的保障性“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”，并從“數(shù)量大致相同、質(zhì)量大致相近、可及程度大致相當(dāng)”三個(gè)層面設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。指標(biāo)選取應(yīng)注重人本因素，廣泛采用覆蓋率、服務(wù)人口比例、達(dá)標(biāo)天數(shù)、人均環(huán)保支出、污水處理率、垃圾處置率、飲用水達(dá)標(biāo)率等可測(cè)量可感官的指標(biāo)，結(jié)合戶籍、環(huán)保環(huán)衛(wèi)、財(cái)政等配套改革，使服務(wù)分享與公民身份、職業(yè)、居住地等脫鉤，通過(guò)均等化轉(zhuǎn)移支付制度使得財(cái)政能力弱的地區(qū)也有足夠財(cái)力達(dá)到“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”， 真正實(shí)現(xiàn)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及不同社會(huì)群體間的環(huán)境基本公共服務(wù)均等化。

　　轉(zhuǎn)換體制機(jī)制，創(chuàng)新供給模式，提高環(huán)境基本公共服務(wù)供給效率。在明確環(huán)境基本公共服務(wù)政府責(zé)任的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，推動(dòng)環(huán)境基本公共服務(wù)提供主體、提供方式和生產(chǎn)主體的多元化，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、“公”與“私”及其各自內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)的環(huán)境基本公共服務(wù)供給模式，擴(kuò)大環(huán)境基本公共服務(wù)向外國(guó)資本和民間資本開放范圍，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與環(huán)境基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，有選擇地推行環(huán)境基本公共服務(wù)政府采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)、合同委托、服務(wù)外包等，提高服務(wù)供給效率。

　　建立公眾參與機(jī)制，增強(qiáng)公民環(huán)境意識(shí)和主體意識(shí)，創(chuàng)新管理模式。在政府與居民之間，以居民環(huán)境需求為導(dǎo)向，建立環(huán)境基本公共服務(wù)供求決策公眾參與機(jī)制，搭建政府、企業(yè)、公眾定期溝通、平等對(duì)話的交流平臺(tái)。在政府內(nèi)部，重心下移，發(fā)揮地方政府的積極性和創(chuàng)造性，創(chuàng)新基本公共服務(wù)管理模式。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，濟(jì)南市整合橫向和縱向公共資源，建立市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)、村四級(jí)城鄉(xiāng)一體化環(huán)境衛(wèi)生管理體系，確定政府間以及政府與社會(huì)間的運(yùn)營(yíng)成本分?jǐn)偙壤�的管理模式，以及章丘市運(yùn)用市場(chǎng)化手段開拓和延伸環(huán)衛(wèi)管理產(chǎn)業(yè)化鏈條，采取全托管、半托管、自我服務(wù)等調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與環(huán)境衛(wèi)生積極性、培養(yǎng)公民環(huán)境意識(shí)和主體意識(shí)的管理模式，都值得認(rèn)真研究、加以推廣。

　　(本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)非均等程度評(píng)估及均等化路徑研究”階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11&ZD041)

　　【作者簡(jiǎn)介】

　　盧洪友，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授、博導(dǎo)，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事，中國(guó)國(guó)際稅收研究會(huì)理事。

　　研究方向：政府職能與財(cái)政體制、財(cái)政稅收理論與制度等。

　　主要著作：《政府職能與財(cái)政體制研究》、《分級(jí)分稅財(cái)政體制》、《公共商品供給制度研究》等。