英國核廢料管理的經(jīng)驗分析

自人類發(fā)明使用核能以來，核廢料的處理問題就一直困擾著世界各國。如何安全且經(jīng)濟的處置好核廢料不僅是一個科學(xué)技術(shù)問題，更是一個關(guān)乎價值與利益沖突的政治社會問題。換言之，核廢料的處置關(guān)聯(lián)著雙重風(fēng)險，即核輻射風(fēng)險和社會沖突風(fēng)險。近年來，因核廢料的選址引致的社會沖突風(fēng)險明顯加劇，考驗著各國政府的執(zhí)政能力和管理能力。公眾對核廢料的抵制和對政府的不信任，致使各國政府在處置核廢料問題上舉步維艱。如德國民眾臥軌阻止核廢料的轉(zhuǎn)移和處置，臺灣、日本等地的反核廢料示威大游行，美國社會各界就尤卡山核廢料儲藏地選址和處置進行了長達半個多世紀(jì)的爭議至今仍無定論。在此背景下，梳理分析西方發(fā)達國家的核廢料管理經(jīng)驗和管理辦法，無疑對我國核廢料管理具有極其重要的參考價值。本文選取英國核廢料處理實例，總結(jié)其核廢料管理的主要經(jīng)驗，提出了若干啟示與建議。

英國于1946年開始發(fā)展自己的核技術(shù)。20世紀(jì)50年代，核廢料處理方式主要是向海洋傾倒核廢料和陸地淺層掩埋低水平放射性核廢料。1983年之后放棄了海洋傾倒核廢料處置。陸地處置低放核廢料的方法是將其埋藏在淺表混凝土地槽中。掩埋地主要是位于坎布里亞郡的德里格處置場。中高放核廢料的處置要比低放核廢料更加嚴(yán)格和謹(jǐn)慎。除了1983年在海洋中處置過少量中放核廢料之外，英國所有中放核廢料在產(chǎn)生后就一直處于貯存狀態(tài)。截至2010年4月1日，英國已完成了2.5萬m3中放核廢料的包裝工作和高放核廢料770 m3高放核廢液的玻璃固化工作，共產(chǎn)生了4.7萬個廢料包和5100個核廢料容器。由于公眾的反對和其他政治原因，中高放射性核廢料和用過的核燃料（又稱為乏燃料）的最終處置一直是個懸而未決的難題。1978-1981年間，針對高放射性核廢料處置的試鉆探項目因當(dāng)?shù)孛癖姷膹娏曳磳�和抵制而流產(chǎn)。為此，英國政府于1981年做出關(guān)于將高放射性核廢料的最終處置決議延遲50年的決定，從而將這一高放廢料處置難題暫時擱置起來。2006年10月，英國政府接受了放射性廢物管理委員會的建議，將主要采用地下深埋處置長期貯藏以及伙伴關(guān)系、自愿主義選址的辦法來處理核廢料。

一、英國核廢料管理主要經(jīng)驗

與其他發(fā)達國家一樣，英國政府在很長的時間內(nèi)一直飽受核廢料處置（特別是中高放核廢料的處置）問題的困擾。但英國政府逐步積累了較為豐富的核廢料管理經(jīng)驗，特別是在選址和安全性評估方面形成了獨具特色的管理辦法。這些經(jīng)驗和辦法具體表現(xiàn)在以下四個方面：

1. 日趨完善的監(jiān)管政策

英國監(jiān)管核廢料的法律法規(guī)經(jīng)歷了一個逐步完善的過程。這個過程也是政府對核廢料逐步加大監(jiān)管力度、對核廢料監(jiān)控越來越嚴(yán)格的過程。1960年，英國頒布了《放射性物質(zhì)法案》。該法案首次建立了放射性廢物管理和評估標(biāo)準(zhǔn)的法律框架。1990年修改了《環(huán)境保護法》，進一步促使政府更加有效地控制放射性廢物。除了上述法律之外，由政府任命的獨立委員會發(fā)布的報告也是核廢料政策的重要組成部分，它們對政府出臺核廢料法規(guī)起著重要的指導(dǎo)作用。英國1976年，英國皇家環(huán)境污染委員會出版了一個里程碑式的報告，該報告建議除非制定出一個有公信力的中高放核廢料管理路線圖，否則核能產(chǎn)業(yè)就不應(yīng)進行大擴張式的發(fā)展。2001年出臺的《安全地管理放射性廢料》白皮書采納了上議院科學(xué)與技術(shù)委員會提出的關(guān)于核廢料管理政策的重點應(yīng)放在公眾與利益相關(guān)者的參與上等建議。2008年，政府批準(zhǔn)同意新建核電項目，但有關(guān)核廢料的新政策規(guī)定，新建項目的核廢料將同樣被視為遺留廢棄物，其貯藏選址的談判對象是那些自愿社區(qū)，即那些自愿接受廢棄物的社區(qū)。

2. 分工負(fù)責(zé)的管理機構(gòu)

英國對核廢料進行管理的機構(gòu)較多，既有官方政府機構(gòu)如原子能管理局、國防部、核退役管理局，又有半官方性質(zhì)的企業(yè)類機構(gòu)如核燃料有限公司、核工業(yè)放射性廢物管理小組，還有半官方性質(zhì)的咨詢類機構(gòu)如放射性廢物管理委員會、皇家環(huán)境污染委員會等，它們各自分工負(fù)責(zé)，職責(zé)明確。英國政府對國內(nèi)放射性廢物的管理，在蘇格蘭和威爾士屬環(huán)境部，軍事廢物屬國防部，同時必須征求能源部、健康部和農(nóng)、漁、食品部, 特別是健康與安全委員會等部門的意見。原子能管理局的主要職責(zé)是保存放射性材料的登記和堆放放射性廢物的審定,它是負(fù)責(zé)核工業(yè)管理的主要機構(gòu)。1982年成立的核工業(yè)放射性廢物管理小組，主要負(fù)責(zé)英國中低放射性廢棄物的最終處置。為了更為有效地管理退役核裝置與場區(qū)的遺留物，2002年又成立了核退役管理局，在該局下設(shè)立放射性廢物管理局，其主要職責(zé)在于“設(shè)計并建立一個有效的執(zhí)行機構(gòu)，以便為中、高放廢物制訂一個安全、環(huán)境友好、可獲得公眾接受的地質(zhì)處置方案”。2003 年英國政府直接管理核工業(yè)放射性廢物管理小組，并使其獨立于核工業(yè)之外，到2006 年，其主要職能被納入到核退役管理局。放射性廢物管理委員會是政府任命的獨立的委員會，其主要職責(zé)是為中高放核廢料的安全而妥善處置提供可行性建議。

3. 綜合各利益相關(guān)者利益的協(xié)商式管理方式

為了能綜合考慮利益相關(guān)者群體的各自利益，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和公眾三者的關(guān)系，從而促使核廢料安全的且能被公眾接受的妥善處置，英國政府要求放射性廢物管理委員會以開放和透明的方式開展工作, 要讓英國普通公眾和關(guān)鍵的利益相關(guān)者團體有機會參與方案的討論。經(jīng)過兩年半與公眾、利益相關(guān)者和科技界的討論, 該委員會提出了最終的建議，這些建議要求廢料處理時必須綜合考慮各利益相關(guān)者的態(tài)度反應(yīng)和利益訴求。如在邀請?zhí)幹迷O(shè)施所在地公眾參與實施過程時, 必須清楚說明待處置的廢料清單；在待處置的廢料量顯著增加時（如新建核電站產(chǎn)生的廢料或接收國外的廢料時），需要與當(dāng)?shù)毓�眾協(xié)商, 由他們來決定是否接受這些額外的廢料；應(yīng)持續(xù)地與公眾和利益相關(guān)者進行溝通, 以建立其對建議的長期管理方案的信任和信心；長期廢料管理設(shè)施的選址所涉及到的地區(qū)都應(yīng)是基于自愿的原則等等。英國政府基本采納了放射性廢物管理委員會的這些建議。從而促使政府在核廢料管理上更加公開透明，更為注重與民眾、企業(yè)和其他部門溝通與協(xié)商。

4. 安全、效益與公平兼顧的管理理念

長期以來，英國政府一直追求既安全、經(jīng)濟又公平地處置核廢料問題。為了安全起見，英國政府于1986年底接受環(huán)境選擇委員會的建議，中放射性廢棄物不采淺地表處置。1987年英國政府接受核工業(yè)放射性廢物管理小組之建議，針對低放射性廢棄物設(shè)置多所淺地表處置設(shè)施并不具經(jīng)濟性，于是核工業(yè)放射性廢物管理小組停止了所有的調(diào)查工作，并從四個候選場址撤出，改為尋找適合多目標(biāo)的深層處置設(shè)施之場址。為履行其職責(zé)，核工業(yè)放射性廢物管理小組開展了詳細(xì)的研究工作，并在1994年提出一份申請，即建設(shè)一座地下巖石實驗室，用來研究在塞拉菲爾德附近的地層中進行核廢料深層地質(zhì)處置的適宜性。但英國政府相關(guān)部門在三年后拒絕了這一申請。拒絕的原因主要有兩個：一是公眾對其安全性的擔(dān)憂、質(zhì)疑以及抵制；二是英國環(huán)境部門認(rèn)為核工業(yè)放射性廢物管理小組的地下巖石實驗室方案設(shè)計不過關(guān)，并且會破壞湖區(qū)國家公園的自然風(fēng)光。

二、若干啟示與建議

中國核能的開發(fā)與利用也已經(jīng)歷了近半個世紀(jì)之久，中國政府同樣面臨核廢料處置的難題。英國核廢料的管理經(jīng)驗，無論是在機構(gòu)的設(shè)置、政策的制定、還是在管理方式和管理理念上都給中國的核廢料管理帶來很多啟發(fā)。具體說來，有以下四個方面：

1. 前瞻性制定核廢料管理政策

核廢料具有放射性、污染性的特點，處理不當(dāng)會直接危及人的生命。因此國際上有關(guān)核能法律文件已出臺幾十份，其中很多都涉及核廢料的管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，如《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》（1973）、《禁止有害廢物輸入非洲和控制其在非洲越境運輸公約》（1991）和《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》（1997）等。這些國際核廢料管理公約的出臺為世界各國制定適合本國的核廢料法律政策提供了指南。英國的核廢料管理政策比較完備，而且英國善于借鑒其他國家的先進管理技術(shù)和方法來制定本國政策。近年來，我國也在不斷完善有關(guān)核廢料管理的法律法規(guī)，雖然我國國家層面目前尚未制定統(tǒng)一規(guī)范核能及核廢料的基本法，相對密切的法律只有《放射性污染防治法》，但是與核廢料處理相關(guān)的法規(guī)和部門規(guī)章在不斷增加，如已經(jīng)制定出臺了《放射性廢物安全管理條例》（2011）、《放射性物品運輸安全管理條例》（2009）、《放射性廢物安全監(jiān)督管理規(guī)定》（1997）和《核電廠放射性廢物管理安全規(guī)定》（1991）等。這些法規(guī)規(guī)章為全面加強我國核廢料的安全管理，保護環(huán)境和人類健康發(fā)揮了積極作用，但在防止因核廢料的處置引發(fā)當(dāng)?shù)毓�眾的抵制和社會的沖突方面，我國還缺乏相關(guān)的法規(guī)政策。因此，我國政府還必須前瞻性地制定與核廢料處置相關(guān)的其他配套政策，如關(guān)于核廢料處置場的具體選址程序、規(guī)則和方法等內(nèi)容的法規(guī)或規(guī)章。因為根據(jù)英國的經(jīng)驗，核廢料處置場的選址環(huán)節(jié)極易引發(fā)地方政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公眾的強烈抵制，進而影響核廢料的最終處置。

2. 理清各監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限

英國近年來將核運行和核退役兩者的管理職能分開，專門成立了核退役管理局負(fù)責(zé)核退役事物的管理。這一做法的出臺是基于英國大量的核電站運行年限已至即將退役這一現(xiàn)實需要。這同樣給我國核電管理提供了借鑒之處，那就是我們應(yīng)該同樣考慮，不久的將來我國核電站退役之后的核遺產(chǎn)的處置問題，應(yīng)該區(qū)分核運行和核退役兩者監(jiān)管的職責(zé)權(quán)限，考慮由不同的機構(gòu)分工負(fù)責(zé)。當(dāng)前我國對核運行監(jiān)管的部門主要有國家原子能機構(gòu)、國家環(huán)保部及其下屬單位、國家衛(wèi)生部、國家核安全局等。主要的放射性廢物處理處置工作由中國核工業(yè)集團公司負(fù)責(zé)具體運作。核設(shè)施營運單位直接負(fù)責(zé)所營運的核設(shè)施的安全。在核運行時期，上述部門機構(gòu)之間總體上看，分工比較清晰，職責(zé)權(quán)限比較明確。但在核退役時期，這些主管部門之間到底應(yīng)該如何分工負(fù)責(zé)，以及主管部門與執(zhí)行部門之間的職責(zé)權(quán)限又該如何配置等問題都須進一步思考并加以理順。此外，由于高中放核廢料和低放核廢料的性質(zhì)以及處置的方法不同，因此，我國也同樣有必要將高中放核廢料管理和低放核廢料管理分開，分別由不同的部門機構(gòu)監(jiān)管和處置，并重點加強高中放核廢料的管理。尤其是在高中放核廢料的選址和處置方面，政府主管部門可以考慮設(shè)置類似英國的放射性廢物管理委員會這樣的機構(gòu)來全面評估廢料的選址和處置過程中引致的環(huán)境風(fēng)險、人類健康風(fēng)險和社會穩(wěn)定風(fēng)險，并提出相應(yīng)的對策建議以供政府主管部門決策參考。

3. 增強管理的透明度、公眾的參與度和認(rèn)可度

回顧英國核廢料管理歷史可以發(fā)現(xiàn)，在高放核廢料的處置與選址問題上屢次遭遇公眾的強烈抵制而使計劃擱置或失敗，導(dǎo)致政府不斷反思并持續(xù)改進管理方式方法，更多采用協(xié)商式的辦法與公眾及利益相關(guān)者溝通談判，從而在很大程度上促進了政府核廢料管理的公開化和民主化進程。當(dāng)今我國的核電站選址問題也同樣面臨有些地方政府和周圍社區(qū)居民的質(zhì)疑和抵制，如當(dāng)年廣東大亞灣核電站選址時曾遭到香港居民的強烈抵制。而最近的典型事例是，規(guī)劃建設(shè)中的江西九江彭澤核電站遭到了鄰縣（安徽省安慶市望江縣）政府的公開質(zhì)疑。望江縣政府以題為《關(guān)于請求停止江西彭澤核電廠項目建設(shè)的報告》的公文形式發(fā)給安徽省發(fā)改委能源局，質(zhì)疑彭澤核電項目在選址評估、環(huán)境影響等方面存在嚴(yán)重問題，要求停止核電站建設(shè)。質(zhì)疑和抵制的主要原因在于信息的不公開不透明，項目選擇從規(guī)劃、論證、評估到?jīng)Q策等環(huán)節(jié)都缺乏必要的公眾參與。為此，我國政府主管部門有責(zé)任進一步促進核管理方面的公開化和民主化，在核電站、核廢料選址以及處置等問題上盡量增加透明度，鼓勵公眾的參與，從而制定出能讓公眾接受的處置和選址方案或計劃，以此提高核電項目的公眾認(rèn)可度和接受度。政府有關(guān)核電項目的評估不能僅僅評估其技術(shù)上的安全性、經(jīng)濟上的成本收益分析，還應(yīng)考慮和評估公眾的認(rèn)可度，考慮項目的利益相關(guān)者的利益和接受度。只有這樣才能避免由核電項目建設(shè)引致的潛在社會穩(wěn)定風(fēng)險和社會失序。

4. 既重視安全技術(shù)也重視成本和代際公平

如何安全地處置核廢料，特別是高放核廢料是政府核廢料管理工作的重中之中。英國的經(jīng)驗表明，當(dāng)高放核廢料地質(zhì)處置技術(shù)的安全性還不明確時，寧可將高放核廢料處置問題暫時擱置，也不隨大流式的加以處置。此外，在核廢料的處置除了考慮安全因素，還需要兼顧處置的成本和代際公平的因素。眾所周知，核廢料的處置需花費大量的資金，根據(jù)英國核退役管理局在2008年的業(yè)務(wù)計劃文件中估計, 要完成哈維爾、溫弗里斯等19個場區(qū)中許多遺留基礎(chǔ)設(shè)施的拆除和轉(zhuǎn)移工作需要約370 億英鎊(733億美元)。然而代際公平問題同樣不可忽視，對未來世代來說，遲延作出高放射核廢料的最終處置決定將是一個嚴(yán)重的問題。因為現(xiàn)在的貯藏設(shè)施也許只適用到五十年至一百年，它們的設(shè)計壽命不是數(shù)百年，更別說數(shù)千年。這就意味著當(dāng)今世代把長期貯藏廢料的費用和潛在安全風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了未來世代。因此，我國核廢料的處置應(yīng)盡可能地尋求安全、經(jīng)濟和公平的平衡。一方面，我們要借鑒其他國家先進的核廢料處理和處置技術(shù)，既考慮核廢料處置在技術(shù)上的安全可靠性，同時也要考慮處置的經(jīng)濟成本和環(huán)境安全；另一方面，核廢料的最終處置既要考慮超越國界可能對人類健康和環(huán)境的影響，也要考慮確保不給后代造成過度負(fù)擔(dān)以及對后代健康影響不超過今天可接受的有關(guān)影響水平。

（本文作者：胡象明 王鋒，發(fā)表于《環(huán)境保護》2012（17））