新時期國家糧食安全必須應(yīng)對新挑戰(zhàn)

中國要用不到世界十分之一的耕地養(yǎng)活超過世界五分之一的人口，這一特殊的國情決定了糧食安全在中國應(yīng)有遠比世界上其他任何國家更為重要的地位。從國內(nèi)來看，中國農(nóng)業(yè)盡管正處在一個歷史上發(fā)展最好的時期，糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)九連增，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中糧食需求剛性增長，糧食安全面臨資源環(huán)境約束不斷強化的挑戰(zhàn)。從國際上看，糧食危機不時引發(fā)一些國家和地區(qū)的社會動蕩，在信息化背景下，糧食與石油、貨幣一樣成了一國制約他國的戰(zhàn)略武器，糧食安全的強國民生存之根、固國家經(jīng)濟之本、增國際競爭之力的戰(zhàn)略地位更加不可動搖。

新時期國家糧食安全戰(zhàn)略需要新認識

糧食安全是壓倒一切的國家戰(zhàn)略底線。任何時代，糧食是人類食品的主體，充足的食品是社會穩(wěn)定、人民健康、經(jīng)濟發(fā)展的前提。有著十幾億人口的全球大國一旦嚴重缺糧，不僅是中國的災(zāi)難，也是世界的災(zāi)難。而在世界糧食危機中，強權(quán)國家往往利用糧食來牟取政治與經(jīng)濟的特殊利益，美國前國務(wù)卿基辛格在20世紀70年代展望美國地緣政治的長期目標(biāo)時就宣稱：“誰控制了糧食，誰就控制了所有的人”。在信息化和全球經(jīng)濟一體化的大背景下，世界糧食競爭力的生成機制、生成模式、生成效應(yīng)不斷創(chuàng)新，中國的糧食安全不僅是事關(guān)國計民生和社會政治穩(wěn)定的根本問題，而且也是國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、國家安全戰(zhàn)略和國際競爭戰(zhàn)略的首要問題，是壓倒一切的國家戰(zhàn)略底線。

糧食安全是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)。當(dāng)前，以新能源和生物技術(shù)為主導(dǎo)的第四次技術(shù)革命正在孕育和發(fā)展，美國等發(fā)達國家正大力發(fā)展生物技術(shù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)，旨在主導(dǎo)世界由知識經(jīng)濟時代進入生物經(jīng)濟時代，謀求掌控世界農(nóng)產(chǎn)品市場的話語權(quán)。中國已將新能源產(chǎn)業(yè)與生物產(chǎn)業(yè)列入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在2011年生物產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值就已經(jīng)接近2萬億元。糧食產(chǎn)業(yè)作為新能源產(chǎn)業(yè)和生物產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，不僅是生物技術(shù)的重要載體，而且也是生物醫(yī)藥、生物工業(yè)、生物質(zhì)能的原料來源。因此，如果中國的糧食安全得不到切實保障，國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)就失去了發(fā)展的基礎(chǔ)。

糧食生產(chǎn)效益是保障糧食安全的核心問題。保障國家糧食安全需要解決的問題很多，最核心的是解決糧食生產(chǎn)效益問題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進，農(nóng)村青壯年勞動力不斷進城務(wù)工，“空心村”不斷增多，耕地拋荒現(xiàn)象日益嚴重，“誰來種地”已成為國家糧食安全無法回避的嚴峻問題。在市場經(jīng)濟條件下，決定“誰來種地”與糧食生產(chǎn)積極性的核心又是糧食生產(chǎn)效益，而現(xiàn)實中從事糧食生產(chǎn)收入與從事非糧收入、非農(nóng)收入的差距越來越大，糧食生產(chǎn)效益越來越低。如果糧食生產(chǎn)效益偏低，糧食安全作為最重要的國家安全戰(zhàn)略，就無法得到根本保障。因此，糧食生產(chǎn)積極性的問題必須要依靠生產(chǎn)效益才能得到有效解決。

新時期國家糧食安全戰(zhàn)略面臨新挑戰(zhàn)

糧食供給面臨人口與社會發(fā)展剛性需求的雙重壓力。據(jù)有關(guān)部門預(yù)測，到2050年，中國人口將增長到15億左右，超過當(dāng)時發(fā)達國家的人口總和，谷物需求大約7.8億噸，肉食需求大約1.2億噸。隨著工業(yè)化進程加快，糧食的工業(yè)用途不斷拓展，醫(yī)藥、化工、生物能源等產(chǎn)業(yè)對糧食的需求將大幅增加。中國城鎮(zhèn)化率在2020年將超過60%，這意味著還將有1億多人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，由農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者變成純粹的消費者，糧食消費量的增長不可避免。隨著人們生活水平的提高和飲食結(jié)構(gòu)的改善，飼料用糧與加工食品用糧的增長同樣將呈剛性增長，糧食的間接消耗也將不斷加快。

糧食生產(chǎn)能力面臨資源與環(huán)境約束的雙重壓力。作為無法改變的國情，中國的人均農(nóng)業(yè)資源遠遠低于世界平均值。而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的步伐不斷加快，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市爭奪耕地、水資源、人力資源等資源要素的競爭日趨激烈。與此同時，以資源要素擴張為支撐的農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來資源破壞、環(huán)境污染、水土流失、土地沙漠化等一系列問題，“白色污染”已經(jīng)成為農(nóng)村的一大災(zāi)難，水污染和土地沙漠化日益嚴重，制約著糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。氣候變化對糧食生產(chǎn)的影響日益突出，根據(jù)國家氣象局估計，全國氣候變暖帶來的干旱和洪水威脅到中國糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定，極端天氣可能造成中國糧食10%－20%的損失；全球氣候變暖導(dǎo)致干旱、洪水和病蟲害加劇，中國糧食產(chǎn)量波動幅度可能擴大至30%－50%。

糧食市場面臨國內(nèi)與國際競爭的雙重壓力。當(dāng)今世界，歐美等農(nóng)業(yè)強國在農(nóng)業(yè)生物技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)優(yōu)勢地位，特別是全球農(nóng)業(yè)跨國公司“四大糧商”強化全球糧源、物流、貿(mào)易、加工、銷售“全產(chǎn)業(yè)鏈”布局，不僅已經(jīng)控制全球80%的糧食貿(mào)易，而且還控制了全球70%的油籽貿(mào)易，正逐步加大進入中國糧食市場的力度和速度。巴西、印度等新興經(jīng)濟體的農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力也顯著增強，世界各國搶占糧食市場話語權(quán)的競爭更加激烈。與此同時，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進，糧食產(chǎn)業(yè)與國內(nèi)其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)爭奪耕地、水資源、市場的競爭日趨激烈，受糧食比較效益偏低的影響，糧食的市場競爭力受到了嚴重制約。

新時期國家糧食安全戰(zhàn)略要有新對策

從局部性的糧食安全向全局性的國家安全轉(zhuǎn)變。從世界糧食危機發(fā)生后的情況來看，一場沒有硝煙的世界經(jīng)濟大戰(zhàn)已經(jīng)在不同經(jīng)濟體之間展開，糧食已經(jīng)成為其中一張重要的戰(zhàn)略王牌。糧食在經(jīng)濟全球化的博弈中已經(jīng)超出食物的范疇，不再是分割市場中的單純貿(mào)易品，而是國際經(jīng)濟博弈中的籌碼、世界經(jīng)濟大戰(zhàn)中的武器。從戰(zhàn)略的高度來說，持續(xù)的糧食生產(chǎn)力就是世界經(jīng)濟戰(zhàn)爭中的“核武器”發(fā)展能力，擁有了世界糧食市場的主導(dǎo)地位，就擁有了世界經(jīng)濟體系的主導(dǎo)權(quán)。因此，糧食安全不僅嚴重影響到貨幣、能源和工業(yè)等經(jīng)濟安全，還關(guān)系到軍事和政治層面的國家安全，必須在全球戰(zhàn)略的高度將國家糧食安全納入中國整體發(fā)展戰(zhàn)略。

從被動性糧食安全向主動性糧食安全轉(zhuǎn)變。長期以來，中國的糧食安全以解決基本供給為目標(biāo)，處于被動保護與防御狀態(tài)。作為世界傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國和糧食生產(chǎn)大國，中國在世界農(nóng)產(chǎn)品市場中基本沒有話語權(quán)，大國農(nóng)業(yè)成為了“口糧農(nóng)業(yè)”。作為世界糧食生產(chǎn)大國，不僅要緊緊地抓住“糧袋子”的主動權(quán)，使國家的糧食安全始終處于主動地位，同時還必須提高在世界糧食市場的競爭力來強化國內(nèi)的糧食安全。只有形成強大的糧食生產(chǎn)能力、低成本的生產(chǎn)優(yōu)勢、高技術(shù)與信息化的支撐能力和完善的市場調(diào)控機制，提高市場駕馭力，才能保證在風(fēng)云變幻的國際糧食市場上始終處于主動地位。

從單純的糧食安全向提升國家綜合競爭力轉(zhuǎn)變。糧食生產(chǎn)并不是能帶動中國經(jīng)濟總量快速增長的一個戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，但糧食綜合生產(chǎn)能力卻內(nèi)在地影響甚至決定著中國的全球戰(zhàn)略。目前中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，擴大內(nèi)需的最大市場在農(nóng)村。只有通過提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和糧食市場競爭力，全面提高農(nóng)民收入，才能刺激廣闊的農(nóng)村市場需求，推進中國外向型經(jīng)濟向內(nèi)向型經(jīng)濟的順利轉(zhuǎn)型，全面提高國家核心競爭力。因此，要將農(nóng)業(yè)上升為整個國家的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，將提高糧食競爭力納入到提升國家全球競爭力的戰(zhàn)略之中，從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進步、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)業(yè)體制機制、農(nóng)業(yè)服務(wù)、農(nóng)業(yè)法律政策、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展機制等方面，構(gòu)建一系列強農(nóng)惠農(nóng)的政策體系，通過物質(zhì)投入、技術(shù)進步、制度創(chuàng)新和完善市場體系來全面加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，增強糧食綜合生產(chǎn)能力和市場競爭力，確保國家糧食安全。

從強調(diào)糧食增產(chǎn)向同時促進農(nóng)民增收轉(zhuǎn)變。糧食作為基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，政府采取了多種惠農(nóng)政策，但糧食生產(chǎn)積極性仍沒能很好地調(diào)動起來，這關(guān)涉到糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收統(tǒng)一性的問題。今天的農(nóng)民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村勞動力，而是在市場經(jīng)濟中進行公平競爭的市場主體。同時，一樣的投入除了公平合理的收入預(yù)期外，還有公平合理的發(fā)展預(yù)期，如果其他的投入收益遠遠超出糧食生產(chǎn)的收益，農(nóng)民就失去了糧食生產(chǎn)的積極性。所以，要確保糧食安全這樣一個重大的國家戰(zhàn)略，前提是要保證農(nóng)民能夠從糧食生產(chǎn)中得到比較效益。在實行有效財政補貼政策的同時，更多地使用市場手段激活農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的原動力，發(fā)揮價格信號的誘導(dǎo)作用，推動資源要素向農(nóng)村配置加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，形成調(diào)動糧食生產(chǎn)積極性的長效機制。

（作者單位：湖南省社會科學(xué)院；本文系國家社科基金重大項目《加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和確保國家糧食安全戰(zhàn)略研究》的階段性成果。）