完善村級黨組織領導村民自治機制的幾個問題

2009年11月，胡錦濤總書記作出重要指示，強調要在總結各地實踐經(jīng)驗的基礎上，進一步完善符合中國國情的農村基層治理機制，包括建立健全既保證黨的領導又保障村民自治權利的村級民主自治機制。改革開放以來，我國農村經(jīng)濟結構和社會結構、生產(chǎn)經(jīng)營方式和鄉(xiāng)村治理機制都發(fā)生了深刻變革。特別是農村民主政治和村民自治的發(fā)展，使得傳統(tǒng)的黨政合一模式被逐步打破，基層黨組織的領導核心地位受到直接影響和挑戰(zhàn)。如何在深化農村政治改革的進程中，系統(tǒng)總結實踐經(jīng)驗，進一步完善村級黨組織領導的村民自治機制，已經(jīng)成為新形勢下加強農村基層黨組織建設，完善黨領導農村工作體制機制的重要課題。

一、實踐探索：村民自治條件下村級黨組織領導模式綜合分析

實行村民自治是中國農村一場深刻的政治變革，它的縱深發(fā)展不僅觸及了農村傳統(tǒng)的組織體制、管理體制和思想觀念，而且直接影響著黨領導農村工作的體制機制。在推進農村村民自治發(fā)展的實踐進程中，農村基層黨的領導面臨許多新矛盾，其中最突出的是村級黨組織與村委會并存的“二元權力結構”，[1]導致了黨支部和村委會的“兩委”矛盾，并引發(fā)了基層選舉、村級治理等一系列新問題。

針對農村民主政治建設出現(xiàn)的新問題，各級黨組織根據(jù)農村形勢的發(fā)展變化，依托村民自治的發(fā)展平臺，積極探索新形勢下發(fā)揮村級黨組織領導核心作用的途徑，并取得了一些重要經(jīng)驗。綜合目前各地黨組織的實踐探索，從整體形態(tài)上可以概括為兩大類型：

1．現(xiàn)有村治體制框架內的探索：重點解決“兩委”矛盾問題

我國村民自治的發(fā)展是以村委會選舉為突破口的一種基層民主建設方式，包括村民自治的法律規(guī)定也是集中在一部《村民委員會組織法》中，這就使得現(xiàn)有的村民自治體制事實上成為一種重心在村民委員會的村治體制，甚至在一定程度上變成了“村委會自治”，農村矛盾的焦點也集中在村委會選舉和村級“兩委”關系上。針對這方面的問題，各地普遍推廣和實行了村級組織“兩委”設置交叉任職和黨組織負責人“公推直選” 兩種主要模式。

村級組織“兩委”設置交叉任職模式。主要針對農村村級組織的“兩委”矛盾，實行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”，“兩委”班子成員交叉任職。具體做法是建立農村“二選聯(lián)動機制”，即在錯開“兩委”選舉時間的基礎上，實行“從村支書到村主任”和“從村主任到村支書”兩種聯(lián)動選舉形式。 “兩委” 交叉任職模式是目前全國各地普遍提倡和推廣的模式，也是解決農村“兩委”關系的一種最基本形式。

村級黨組織負責人“公推直選”模式。主要針對村民自治后，村支部與村委會的權力來源出現(xiàn)分野，村委會由全體村民選舉產(chǎn)生、對選民負責，村黨支部成員只在本村黨員中選舉產(chǎn)生，缺乏群眾基礎、容易誘發(fā)“兩委”矛盾的問題，實行黨組織班子成員通過“公推直選”或“兩推一選”的辦法，即由群眾推薦與黨員推薦相結合，由黨員選舉產(chǎn)生。這種模式被認為是新形勢下提高村黨支部成員產(chǎn)生方式的民主性和代表性，解決當前“兩委”矛盾問題的突破點，也是各地農村基層黨組織“制度創(chuàng)新”的重點。

然而，無論是“兩委”交叉任職，還是“公推直選”方式，都是在現(xiàn)有體制框架中解決問題的措施，雖然在化解“兩委”矛盾，提高黨組織威信上取得了一定成效，但只能說是一種應急之策，并沒有從根本上解決村民自治發(fā)展中的深層次問題。如“兩委”設置交叉任職模式，在實踐中不僅使一些村級黨組織取代了村委會工作，村委會形同虛設，而且使村主要干部權力過于集中的現(xiàn)象更加突出，客觀上助長腐敗的滋生。許多地方硬性推行的“一肩挑”高比例要求，事實上也很難保證村級民主選舉的公平性與競爭性，甚至助長了基層黨組織的“操選”、“控選”行為。[2] “公推直選”方式是提高黨組織威信的重要途徑，但它只是黨內選舉方式的改革，對農村矛盾問題的解決并沒有起到直接作用。

“兩委”交叉任職和“公推直選”方式雖說是在現(xiàn)有村治體制框架內的探索，但也存在與現(xiàn)行黨內法規(guī)不相符合的問題。如實行黨組織書記與村委會主任“一肩挑”，就存在著把村委會主任發(fā)展為黨員、培養(yǎng)為黨組織書記的問題，如果村委會主任沒有入黨要求，甚至不符合黨員標準，是否要硬性發(fā)展為黨員呢？實行“公推直選”方式，同樣存在與現(xiàn)行黨內選舉制度不符的問題，有的學者就提出，這種做法實際上是把黨內選舉變成了“讓農民群眾選舉黨的書記”。[3]

2．突破現(xiàn)有體制框架的探索：著力解決村民自治中的新矛盾、新問題

由于現(xiàn)有的村級治理機制是一種重心在村民委員會的村治體制，因而形成了農村重民主選舉，輕民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的問題，導致農村選舉成為矛盾焦點；由于村級權力過分集中，村官腐敗也開始呈高發(fā)態(tài)勢�，F(xiàn)有村治體制的弊端已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)。針對這些新問題，近年來各地黨組織開始在突破現(xiàn)有體制的基礎上進行新的探索，總結了一些新的實踐模式，其中最具特色的主要有“青縣模式”和“四議兩公開”制度等。

村支部書記兼村代會主席的“青縣模式”。 [4] 河北青縣模式的主要特色是“健全一個組織”，即村民代表會議，并由村黨組織書記兼任村代會主席，形成村代會決策、村委會行政治理的新體制。重點“調整三個關系”，即調整村黨支部、村代會和村委會之間的關系：黨支部由過去直接管理事務性工作，調整到強化政治領導核心作用；村代會對涉及村務的重大問題進行決策，加強對村委會的監(jiān)督；村委會獨立執(zhí)行管理職權。青縣“黨支部領導、村代會決策、村委會辦事”的模式，較好地解決了黨支部、村代會和村委會的關系問題。

發(fā)揮村級黨組織決策作用的“鄧州模式”。 河南鄧州模式是以突出黨組織在決策中的領導作用為重點，建立“四議兩公開”制度。“四議兩公開”，即對村級重大事務決策實行黨支部提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議決議，決議內容和實施結果公開。這種決策模式，把黨的領導與村民自治、黨內民主與農民主人翁地位融為一體，既保障了村黨組織的決策權，抓住黨的領導這個關鍵，又賦予村民代表會議決策表決權，夯實發(fā)揚民主這個基礎，對于推進黨的領導、依法辦事和村民自治的結合具有重要的啟示意義。

除上述主要模式外，目前引起社會關注的還有廣東蕉嶺在村莊設立監(jiān)事會的“蕉嶺模式”，四川儀隴的黨支部領導權、村民會議決策權、村委會執(zhí)行權、村民小組議事權、農民群眾監(jiān)督權的“五權”制約模式，等等。這些新的實踐探索雖然形式各具特點，功能各有側重，但都是從實踐出發(fā)而不是從現(xiàn)行體制出發(fā)形成的村級黨組織領導的村治模式，是對目前村級治理偏離的修正性探索。既然是突破性探索，也就必然面臨法律的尷尬。如在村內設立村代會主席職位，就與法律規(guī)定的“村民會議由村委會召開和主持”相矛盾�！八淖h兩公開”方式，把法律賦予的村委會的民主決策權力變?yōu)椤皟晌�商議”，實際是降低了村委會作用，而且這種決策程序繁瑣，每一件重大事務都要經(jīng)過“提議、商議、審議和決議”四道會議和兩個公開程序，降低了村級組織的工作效率。

突破現(xiàn)有村治體制的實踐探索，在現(xiàn)實中也存在許多爭議。如有人質疑在“青縣模式”中，黨支部的領導作用實際上已經(jīng)被村代會取代，黨支部完全被虛化，黨支部通過的決議以及農村貫徹上級黨的方針政策都要通過村代會這個組織來審議。[5]而“鄧州模式”雖然受到中央領導的肯定，但也有學者提出，把黨組織的決策權僅僅體現(xiàn)在提議、商議和審議過程中，這樣做不僅沒有加強農村基層黨組織的領導，反而是削弱了黨的領導。

二、經(jīng)驗啟示：完善村級黨組織領導模式的思路原則

綜合分析農村黨的建設的經(jīng)驗探索，可以清楚地看出，近年來各級黨組織在完善村級黨組織領導模式上已經(jīng)取得了重大的進展，盡管各地的探索不同程度地存在局限，理論界也存在諸多爭議，但這些經(jīng)驗對于解決目前農村黨的建設的深層次矛盾都具有重要的理論和實踐價值，對于進一步完善村級黨組織領導的村民自治機制具有重要的啟示意義。

啟示之一：完善村級黨組織領導的村民自治機制，必須緊密結合農村發(fā)展的實際進行多元化探索。中國農村基層民主政治的發(fā)展是一項涉及農村基層治理機制、民主自治權利和黨的領導體制等綜合因素的復雜系統(tǒng)工程，也是一項具有開創(chuàng)性意義的探索。因此，發(fā)展和完善村級黨組織領導的村民自治機制，絕不能簡單的“一刀切”、一個模式，而是要鼓勵大膽探索、大膽實踐。只有堅持解放思想、實事求是、與時俱進，自覺地把思想認識從那些不適時宜的傳統(tǒng)觀念、做法和體制的束縛中解放出來，根據(jù)我國農村的實際因地制宜，進行多元化探索，才能創(chuàng)新出有效的基層黨的領導方式。

啟示之二：完善村級黨組織領導的村民自治機制，必須以建立健全科學的村級治理制度為基礎。目前我國農村重心在村民委員會的村治體制，使得完善村級黨的領導模式的探索往往受制于解決“兩委”矛盾問題，無論是改革黨內選舉制度，還是干脆實行“一肩挑”，最終都會陷入上世紀80年代國有企業(yè)解決“兩心”矛盾的怪圈——在解決舊矛盾的同時卻引發(fā)了新的矛盾。應當看到，我國農村民主政治建設本身就是動態(tài)發(fā)展的過程，需要根據(jù)新的實踐要求，不斷解決現(xiàn)有的制度性缺陷，與時俱進的進行自我完善和提高。因此，當前完善村級黨組織領導的村民自治機制的切入點，就是要在系統(tǒng)總結現(xiàn)有經(jīng)驗的基礎上，建立健全科學的村級治理機制，不斷提高村級治理的科學化、制度化、規(guī)范化水平，真正走出一條依靠改革和村級治理機制創(chuàng)新來加強村級黨組織領導的新路子。

啟示之三：完善村級黨組織領導的村民自治機制，必須在村民自治機制內發(fā)揮黨組織的領導核心作用。農村村級黨組織領導，是中國特色農村基層民主政治發(fā)展的優(yōu)勢，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎，推進社會主義新農村建設，都具有重要的意義。我國農村基層的權力結構是國家政治制度框架在農村的延伸，但農村村級黨組織和村民自治組織的關系絕不簡單的就是政權層面黨政關系的縮影，而是同我國農村村民自治的政治發(fā)展道路緊密聯(lián)系在一起的。實行村民自治是建設新農村的政治基礎和保障，也是確立村級黨組織領導核心地位和作用的基礎和前提。因此，完善村級黨組織領導的村民自治機制的關鍵，就是必須把堅持黨的領導、農民當家作主和依法治村有機統(tǒng)一起來，在村民自治的體制之內而不是之外，有效發(fā)揮黨組織的領導核心作用。

三、解決措施：完善村級黨組織領導的村民自治機制的途徑

按照發(fā)展和完善村級黨組織領導的村民自治機制的思路和原則，當前應當重點解決以下幾個方面的問題：

1．健全科學的村級治理機制，完善村民自治的法規(guī)體系。我國的村民自治機制實際是一個包括決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權在內的完整體制，也是一種權力相互制衡的機制。村民自治的制度化建設應圍繞民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督四個方面進行，形成合力，保證村民自治的良性發(fā)展。然而，目前的《村民委員會組織法》，突出強調的是村民委員會的產(chǎn)生、職責和運行，是村委會權力運作的基本法律規(guī)范，不僅弱化了村民自治的主體，也相對弱化了村級黨組織、村民代表會議、村務監(jiān)督小組的作用，這與農村村民自治的發(fā)展要求不相適應。因此，建議在《村民委員會組織法》的基礎上進一步出臺《中國農村村民自治法》，從“四個民主”的高度，對村民代表會議、村民委員會、村務監(jiān)督小組的關系，職責權利等作出具體規(guī)定。要在明確村民代表會議是村級事務決策最高機構的同時，健全村民代表會議審議決定村級重大事項制度，實行村委會定期向村民代表會議報告工作制度，村級重大事務決議公開和實施結果公開制度，并賦予村務監(jiān)督小組相應的監(jiān)督權。通過完善法律法規(guī)體系，真正形成村民代表會議、村民委員會、村務監(jiān)督小組各司其職、相互制衡、相互配合、共同治理的村治模式。

2．科學定位村級黨組織在村民自治中的地位作用。實行村民自治是確立村級黨組織領導核心地位和作用的基礎和前提。因此，必須把農村基層黨組織的領導核心作用與農村民主政治建設統(tǒng)籌考慮，站在推進村民自治的角度定位村級黨組織的領導地位和作用。村民自治條件下農村黨組織的領導核心作用，從本質上講就是發(fā)揮黨在農民群眾中的凝聚力和影響力，贏得群眾的信賴與支持，使黨組織成為農村民主政治建設的直接組織者和領導者。為此，要把黨的領導具體貫穿到民主決策、民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，具體地講，就是村級黨組織的領導不是在某一個民主環(huán)節(jié)上，而是要貫穿于村民自治的全過程中，即要在農村民主決策中發(fā)揮領導核心作用，在民主選舉中發(fā)揮政治引導作用，在民主管理中發(fā)揮組織協(xié)調作用，在民主監(jiān)督中發(fā)揮中堅骨干作用。要在黨內法規(guī)中對村級黨組織領導核心地位作出明確界定，真正形成村級黨組織在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督中代表廣大村民根本利益的新格局。

3．構建科學化的村級黨組織領導的基層治理機制。在科學化的村民自治體制中，村級黨組織面對的不單純是“兩委”關系問題，而是與村民代表會議、村務監(jiān)督小組等方方面面的關系問題。從黨的領導是政治、思想、組織領導的角度看，村級黨組織領導融入村民自治機制的最好方式是通過法定程序擔任村民代表會議主席，在選舉期間擔任選舉委員會主任，并直接領導村務監(jiān)督小組工作。在組織機構上，實行村民代表會議常設制，建立由村兩委會成員、村民小組長、村民代表組成的村民議事機構，完善民主決策機制。這種新型交叉任職方式，有利于實現(xiàn)黨組織決策權與村民代表會議決策權的有機統(tǒng)一，使村級黨組織的領導核心作用具體落實到民主決策、民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)。黨組織書記不直接擔任村委會主任，也有利于從矛盾焦點解脫出來，更好地行使監(jiān)督權力，真正形成以黨組織為核心、以村民代表大會為決策機構、以村民委員會為執(zhí)行機構、以廣大群眾為監(jiān)督主體的農村民主政治新機制。

4．健全和完善村級“兩委”組織關系協(xié)調機制。完善村級黨組織領導的村民自治機制，關鍵是正確處理村級黨組織和村民委員會的關系。當前農村“兩委”關系不順的關鍵是在決策權、執(zhí)行權上交叉重疊，職責不清。因此，要按照決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互分離又有機聯(lián)系的要求，進一步明確和細化村黨組織和村委會的職權范圍與工作關系，重點強化黨組織的政治領導和決策監(jiān)督作用，村民委員會只是村民大會的執(zhí)行機關。在思想上，村級黨組織要加強宣傳引導力度，做好村委會成員的思想教育工作；在組織上，要通過黨組織書記與村民代表會議主席的交叉任職、中共黨員通過法定程序競選村民委員會、村務監(jiān)督委員會成員等做法，使黨組織的決策監(jiān)督作用在村民自治組織中得到貫徹；在制度上，要建立健全村“兩委”聯(lián)席會議制度、重大決策議事制度，加強村“兩委”之間的團結合作。

5．完善村級黨組織領導的農村基層組織體系。完善村級黨組織領導的村民自治機制，當前的重點是增強黨在群眾中的凝聚力和影響力，贏得群眾的信賴與支持。在村民自治條件下，農村黨組織要從傳統(tǒng)的以“領導群眾工作”為導向的工作模式轉變?yōu)橐浴按�表群眾利益”為導向的新型工作方式，提高服務意識，創(chuàng)新服務形式，構建黨組織聯(lián)系和服務群眾工作體系，真正站在群眾中間傾聽民聲，反映民意，代理民訴，化解民怨，以黨組織的名義為群眾鼓與呼，成為村民利益的直接代表者。要與農村社會結構的變革相適應，在充分發(fā)揮黨組織自身的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢的基礎上，加強對村級社會組織、經(jīng)濟組織的領導，擴大黨在各種組織中的覆蓋面與滲透力，真正形成以農村黨組織為核心、以村民自治組織、集體經(jīng)濟組織為主體、以群團組織和民間組織為補充的農村基層組織體系。

6．按照村民自治的發(fā)展要求，推進黨內民主建設。完善村級黨組織領導的村民自治機制，必須大力發(fā)展黨內民主，以黨內民主推動農村基層民主。要從突出黨員主體地位，發(fā)揮黨員主體作用入手，完善村級黨內民主機制，充分調動黨員政治參與的積極性，發(fā)揮黨內民主的示范帶動作用；要完善村黨支部選舉制度，加大村黨組織成員“公推直選”力度，改革選舉方式，逐步擴大農村基層黨組織領導班子直接選舉范圍；要建立健全黨員大會審議村級重大事項制度，完善村級黨務公開制度，建立健全黨員聯(lián)系群眾制度，用黨內民主的積極成果來帶動和推動村民自治。

原載《理論動態(tài)》2010.8.10