國(guó)家生態(tài)文明政策體系構(gòu)建研究

　　中國(guó)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀堪憂

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)從1978年的3645億元增長(zhǎng)到2012年的519322億元，實(shí)現(xiàn)了年均約9.8%的增長(zhǎng)速度，是同期世界經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率的3倍多。2010年，中國(guó)的GDP總量超過(guò)日本，成為世界第二。但是，我國(guó)的資源消耗水平與世界先進(jìn)水平甚至世界平均水平有著較大差距，在許多方面，資源浪費(fèi)依然十分嚴(yán)重。我國(guó)正面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，生態(tài)系統(tǒng)正在經(jīng)歷重重考驗(yàn)，生態(tài)環(huán)境危機(jī)正在敲響生存與發(fā)展的警鐘。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　一是資源約束趨緊。我國(guó)資源總量大、種類多，但人均占有量少，主要礦產(chǎn)資源人均占有量相當(dāng)于世界平均水平的比例分別是煤67%、石油8%、鐵礦石17%、銅25%、鋁土礦11%，石油和主要礦產(chǎn)資源都大量依靠進(jìn)口，資源短缺已成為制約發(fā)展的重要瓶頸。我國(guó)人均耕地、林地、草地面積和淡水資源分別僅相當(dāng)于世界平均水平的43%、14%、33%、28%。①

　　二是水污染嚴(yán)重。我國(guó)污水年總排放大約在700億噸～900億噸;生活飲用水水質(zhì)全項(xiàng)合格率僅為10%，全國(guó)還有1.2億農(nóng)村人口的飲水衛(wèi)生條件得不到改善。目前，中國(guó)7大水系的26%是五類和劣五類水，9大湖泊中有7個(gè)是五類和劣五類水。五類和劣五類水不能接觸人體，也不能作為農(nóng)業(yè)用水。全國(guó)水污染事故近年每年都在1700起以上。②

　　三是水土流失嚴(yán)重。我國(guó)水土流失呈現(xiàn)三個(gè)特征：一是水土流失面積大，分布范圍廣;二是流失強(qiáng)度大，侵蝕嚴(yán)重區(qū)比例高;三是流失成因復(fù)雜，區(qū)域差異明顯。我國(guó)現(xiàn)有水土流失總面積達(dá)356萬(wàn)平方公里(含風(fēng)蝕)，已占到國(guó)土面積的37.1%，且不僅廣泛發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，還發(fā)生在城鎮(zhèn)和工礦區(qū)，幾乎每個(gè)流域、每個(gè)省份都有。國(guó)土流失加劇了我國(guó)人地矛盾，直接威脅到我國(guó)的糧食生產(chǎn)安全和人的生存。我國(guó)人均占有耕地面積僅為1.39畝，遠(yuǎn)低于世界平均水平的3.75畝，而我國(guó)因水土流失損失的耕地平均每年高達(dá)100萬(wàn)畝。按現(xiàn)在的流失速度推算，50年后，東北黑土區(qū)1400萬(wàn)畝耕地的黑土層將流失掉，糧食產(chǎn)量將降低40%左右;35年后，西南巖溶區(qū)石漠化面積將增加一倍，屆時(shí)有近1億人失去賴以生存和發(fā)展的土地。③

　　四是環(huán)境災(zāi)害嚴(yán)重。我國(guó)環(huán)境災(zāi)害表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是災(zāi)害種類多。幾乎所有環(huán)境災(zāi)害我國(guó)都發(fā)生過(guò)，如氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)。二是分布地域廣。我國(guó)各地均不同程度受到環(huán)境災(zāi)害影響，70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等環(huán)境災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。2/3以上的國(guó)土面積受到洪澇災(zāi)害威脅。東部、南部沿海地區(qū)以及部分內(nèi)陸省份經(jīng)常遭受熱帶氣旋侵襲。東北、西北、華北等地區(qū)旱災(zāi)頻發(fā)，西南、華南等地嚴(yán)重干旱時(shí)有發(fā)生。各省(自治區(qū)、直轄市)都發(fā)生過(guò)5級(jí)以上的破壞性地震。約占國(guó)土面積69%的山地、高原區(qū)域因地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，滑坡、泥石流、山體崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生。三是發(fā)生頻率高。我國(guó)局地性或區(qū)域性干旱災(zāi)害幾乎每年都會(huì)出現(xiàn)，東部沿海地區(qū)平均每年約有7個(gè)熱帶氣旋登陸。地震活動(dòng)也十分頻繁，大陸地震占全球陸地破壞性地震的1∕3，是世界上大陸地震最多的國(guó)家。森林和草原火災(zāi)時(shí)有發(fā)生。四是造成損失重。從1999年到2008年的19年里，平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3億人次受災(zāi)，倒塌房屋300多萬(wàn)間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口900多萬(wàn)人次，直接經(jīng)濟(jì)損失2000多億元。④環(huán)境災(zāi)害的原因是多方面的，既有自然原因，更有人為因素，長(zhǎng)期沿襲的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和資源不合理開發(fā)利用是重要原因。

　　這些問(wèn)題的產(chǎn)生，一方面是因?yàn)槲覈?guó)人口眾多、資源短缺、環(huán)境容量有限、生態(tài)脆弱，加之我國(guó)發(fā)展很快，發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌曛鸩斤@露的問(wèn)題在我國(guó)被壓縮到幾十年集中顯現(xiàn);另一方面是因?yàn)槲覀兊慕?jīng)濟(jì)發(fā)展方式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變，資源利用方式粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重，資源綜合利用率低，生態(tài)文明的理念沒(méi)有牢固樹立，生態(tài)不文明的做法還很普遍。因此，節(jié)約資源保護(hù)環(huán)境還是要從源頭上、從根本上跨過(guò)資源環(huán)境這道檻，不僅要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，還必須把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置大力推進(jìn)。

　　中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)任重道遠(yuǎn)

　　生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在中國(guó)已不是單一的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。隨著民眾環(huán)境意識(shí)的覺(jué)醒，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題正在變成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，并且很可能演化為有損社會(huì)和諧的社會(huì)危機(jī)。更為嚴(yán)重的是，如果環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的危害過(guò)大，很可能全面顛覆中國(guó)多年改革獲得的小康成果，而成為一個(gè)政治問(wèn)題。而政治問(wèn)題必須在政治的高度上才能解決。多年來(lái)，黨和政府在面對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，管理理念逐漸提升，對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀，并把它的基本內(nèi)涵概括為“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”，這是中國(guó)發(fā)展道路上的一次戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)折。黨的十六屆四中全會(huì)從提三個(gè)文明建設(shè)即物質(zhì)文明建設(shè)、精神文明建設(shè)、政治文明建設(shè)，到構(gòu)建和諧社會(huì)。黨的十七大為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，提出經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化的四個(gè)建設(shè)和建設(shè)生態(tài)文明。黨的十八大報(bào)告首次單篇論述“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)”，首次把“推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”三大發(fā)展理念寫入黨代會(huì)報(bào)告。建設(shè)美麗中國(guó)作為全新的理念，伴隨著黨和國(guó)家把生態(tài)文明建設(shè)擺上重要議事日程應(yīng)運(yùn)而生，這是我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段的迫切需要，是黨在深刻把握可持續(xù)發(fā)展的時(shí)代潮流和當(dāng)今世界綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的新趨向作出的戰(zhàn)略抉擇。習(xí)近平總書記在十八屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷深入，生態(tài)文明建設(shè)地位和作用日益凸顯。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，使生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位更加明確，有利于把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。”⑤

　　建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

　　構(gòu)筑生態(tài)文明建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)安全管理。生態(tài)文明建設(shè)工作是一項(xiàng)繁雜的系統(tǒng)工程，它既涉及國(guó)土資源、水利、林業(yè)、環(huán)境、海洋、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、建設(shè)、統(tǒng)計(jì)等多個(gè)部門，又涉及經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)。多個(gè)行政區(qū)、多個(gè)部門共同開展工作，合作得好，可以發(fā)揮各行政區(qū)和部門的優(yōu)勢(shì);合作不好，難免相互掣肘，工作就難以開展。因此，區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)合作機(jī)制亟待建立。據(jù)史料記載，上世紀(jì)80年代，國(guó)務(wù)院組建的上海經(jīng)濟(jì)區(qū)劃辦公室為了減防太湖的洪災(zāi)，組織專家制定了太湖綜合整治計(jì)劃，預(yù)算投入32億元人民幣，疏浚太湖，拓寬太(湖)—浦(黃浦江)河，開挖望(亭)—虞(山)河，整治太湖通江(海)河道等一系列防災(zāi)工程。然而，該工程牽涉到兩省一市，難以協(xié)調(diào)，預(yù)算資金無(wú)法落實(shí)，工程只能作罷，計(jì)劃束之高閣。由于舍不得花32億元用于防災(zāi)，結(jié)果是1991年春夏之交的太湖流域洪澇災(zāi)害造成200多億的損失。因此，建立區(qū)域間生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)工作，既有利于區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制的建立，又有利于區(qū)域綜合發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃的制定，使自然資源在更大范圍實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，并最終為區(qū)域環(huán)境同治、共同發(fā)展和互補(bǔ)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供契機(jī)，確保生態(tài)文明建設(shè)工作健康、有序地運(yùn)行。

　　改革經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)。按照科學(xué)發(fā)展觀和“五位一體”的要求，考核經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成就和干部政績(jī)，應(yīng)當(dāng)既要看城市發(fā)展，又要看農(nóng)村發(fā)展;既要看先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展，又要看落后地區(qū)的發(fā)展;既要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要看社會(huì)發(fā)展;既要看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，又要看人民生活改善程度;既要看改革和發(fā)展，又要看社會(huì)穩(wěn)定;既要看當(dāng)前的發(fā)展，又要看發(fā)展的可持續(xù)性;既要看物質(zhì)文明建設(shè)，又要看政治文明建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和文化文明建設(shè)。目前，我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系存在不足之處，評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)于偏重經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)速度，不能全面反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的全部社會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的適宜程度以及為此付出的資源環(huán)境代價(jià)，不能全面反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率、效益和質(zhì)量，不能全面反映社會(huì)財(cái)富的總積累以及社會(huì)福利的動(dòng)態(tài)變化，不能有效衡量社會(huì)分配的公平性和不同社會(huì)群體享受基本公共服務(wù)的均衡性。黨的十八大報(bào)告鮮明地提出“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制”。因此，我們必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，完善包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和人的全面發(fā)展在內(nèi)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入其中，以此來(lái)引導(dǎo)正確的行為選擇和價(jià)值取向，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一。只有對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出科學(xué)評(píng)價(jià)，清晰認(rèn)識(shí)當(dāng)前建設(shè)的現(xiàn)狀和問(wèn)題，才能引導(dǎo)我們探明生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)的實(shí)現(xiàn)路徑，才能確保政策的制定符合美麗中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的切實(shí)需要。因此，我們要貫徹落實(shí)黨的十八大精神，以“五位一體”建設(shè)理論為指導(dǎo)，建立邁向美麗中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，支撐生態(tài)文明建設(shè)路徑的確立和政策的制定，促進(jìn)和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)落到實(shí)處，加快邁向美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。

　　建立資源—環(huán)境—經(jīng)濟(jì)綜合核算體系，支撐生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)需要資源、環(huán)境、社會(huì)、文化、政治和經(jīng)濟(jì)等數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)�，F(xiàn)行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的內(nèi)容、范圍、統(tǒng)計(jì)方法和具體數(shù)據(jù)都由國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系(System of National Accounts，SNA)決定，但SNA難以支撐生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)體系，因?yàn)樗�主要以市�?chǎng)交易為原則設(shè)計(jì)的，其覆蓋面為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，不適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展需要，存在不少缺陷。以其最綜合的總量指標(biāo)GDP為例，缺陷主要表現(xiàn)在：第一，沒(méi)有將建設(shè)性與破壞性活動(dòng)區(qū)別開來(lái)。衡量進(jìn)步的現(xiàn)實(shí)方法應(yīng)當(dāng)分清成本與效益，而GDP卻將所有交易加入總量。疾病、犯罪以及自然災(zāi)害都可以使GDP增加，因?yàn)獒t(yī)治病患、關(guān)押罪犯、修復(fù)損失全都需要投入資金。這樣，盡管生活質(zhì)量下降，GDP依然在上升。第二，只有在自然資源被消費(fèi)之后才能衡量其價(jià)值。原始森林中的樹木為人類和動(dòng)物提供了許多生態(tài)產(chǎn)品，但如果樹木沒(méi)有被砍伐當(dāng)成木材，它們對(duì)GDP來(lái)說(shuō)就毫無(wú)價(jià)值。而同時(shí)，GDP沒(méi)有將樹木貢獻(xiàn)的損失計(jì)算在內(nèi)。第三，完全忽視了一切沒(méi)有標(biāo)價(jià)的活動(dòng)與服務(wù)。由家庭、社區(qū)與志愿者發(fā)揮的必要職能，諸如家務(wù)勞動(dòng)、照顧兒童等，并沒(méi)有被GDP計(jì)算在內(nèi)。如果這些服務(wù)必須掏錢才能得到時(shí)，那么GDP也會(huì)上升——而這種價(jià)值建立在侵蝕社會(huì)肌體之上。第四，不能反映收入分配結(jié)構(gòu)，而不同的收入分配對(duì)應(yīng)不同的社會(huì)福利狀況。簡(jiǎn)而言之，GDP的概念只注重增長(zhǎng)而不惜一切代價(jià)，不考慮清潔的空氣和水源、健康安全的社會(huì)，以及享受生活的閑暇時(shí)間等與人類息息相關(guān)的方面。由于GDP的核算方法沒(méi)有考慮自然資源消耗成本和環(huán)境降級(jí)成本，從而人為高估國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，結(jié)果導(dǎo)致對(duì)自然資源的過(guò)度消耗和對(duì)環(huán)境的嚴(yán)重污染，導(dǎo)致自然資源與環(huán)境狀況惡化，人類的生存條件受到威脅，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)。⑥

　　可持續(xù)發(fā)展理念提出以來(lái)，聯(lián)合國(guó)、世界銀行等國(guó)際組織和一些國(guó)家及地區(qū)致力于環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合核算體系的理論和實(shí)踐研究，從而形成了SEEA 1993(System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SNA)、SEEA 2003、SEEA中心框架(System Environmental-Economic Accounting：Central Framework，2012)⑦。SEEA中心框架(2012)是建立在SEEA 1993和SEEA 2003基礎(chǔ)之上。其中，SEEA 1993最重要的貢獻(xiàn)是提出對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展水平進(jìn)行評(píng)估和測(cè)量的概念和方法，在獲得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和方法論的進(jìn)步后，SEEA 2003又向統(tǒng)一的概念和定義邁出了重要一步，并且明確了各個(gè)賬戶核算的方法和步驟。SEEA中心框架較之于前兩個(gè)版本的最為重要意義在于，它基于一致的概念、定義、分類和核算規(guī)則，被提升為國(guó)際統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)(聯(lián)合國(guó)安理會(huì)83次會(huì)議)。SEEA中心框架有兩個(gè)擴(kuò)充部分，一個(gè)是SEEA試驗(yàn)性生態(tài)系統(tǒng)賬戶(SEEA：Experimental Ecosystem Accounts)，另一個(gè)是SEEA延伸及應(yīng)用(SEEA：Extensions and Applications)，這兩部分內(nèi)容重在提供方法和框架，并不作為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布。當(dāng)前，SEEA試驗(yàn)性生態(tài)系統(tǒng)賬戶的內(nèi)容還處于草案制定過(guò)程中，其核算的賬戶設(shè)置和分類標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有確定，而且即便正式方案出臺(tái)，也不作為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)而使用，這就更需要對(duì)我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)核算的方法進(jìn)行具體的研究和探討。由此可見(jiàn)，將生態(tài)系統(tǒng)納入資源—環(huán)境—經(jīng)濟(jì)綜合核算的框架，建立健全中國(guó)資源—環(huán)境—經(jīng)濟(jì)綜合核算體系，既符合當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的需要，也是國(guó)際研究進(jìn)展的大勢(shì)所趨。

　　健全生態(tài)保護(hù)政策法規(guī)，支撐生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)需要健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)體系。第一，科學(xué)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償政策的框架，制定生態(tài)補(bǔ)償政策。要實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，改變“排污時(shí)爭(zhēng)先恐后、治理時(shí)相互推諉”的局面。第二，建立健全排污權(quán)可交易制度。第三，完善政府、企業(yè)、社會(huì)多元化環(huán)保投融資政策，拓展資金投入渠道，解決生態(tài)保護(hù)資金短缺問(wèn)題。第四，加強(qiáng)節(jié)能減排法制建設(shè)與監(jiān)督管理。加快完善節(jié)能減排法律法規(guī)體系，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決“違法成本低、守法成本高”的問(wèn)題。要制定和執(zhí)行主要高耗能產(chǎn)品能耗環(huán)保限額強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，加大節(jié)能減排執(zhí)法力度。中央和地方政府每年都要開展節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)執(zhí)法檢查，堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)厲查處各類違法行為。第五，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系。把維護(hù)生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)工作納入法制化軌道，用生態(tài)文明的觀念指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境的相關(guān)立法，并對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行充實(shí)完善;要狠抓相關(guān)法律的執(zhí)行和落實(shí)，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性和有效性。

　　落實(shí)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度，確保生態(tài)文明進(jìn)入決策前端。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是指對(duì)政策、計(jì)劃、規(guī)劃及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)的和綜合的評(píng)價(jià)過(guò)程。它是在政策、計(jì)劃、規(guī)劃層次上及早協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的一種決策和規(guī)劃手段，也是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效工具和手段，是工業(yè)化和城市化過(guò)程中規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)危機(jī)，保障生態(tài)文明的根本手段。目前，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在我國(guó)存在著認(rèn)識(shí)不到位、體制機(jī)制不健全、基礎(chǔ)不牢固等問(wèn)題，未能有效改變生產(chǎn)力空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理現(xiàn)象。我國(guó)必須嚴(yán)格執(zhí)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度，將生態(tài)文明納入綜合決策的機(jī)制，要將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)置于自然資源開發(fā)利用規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)的前端，使人口分布、生態(tài)環(huán)境承載力、資源利用狀態(tài)等成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展決策的重要依據(jù)，從源頭上保護(hù)生態(tài)環(huán)境;要依法加強(qiáng)對(duì)能源、水、土地、森林、礦產(chǎn)、海洋等自然資源開發(fā)規(guī)劃和項(xiàng)目的環(huán)境管理，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，嚴(yán)格控制破壞生態(tài)環(huán)境的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。

　　發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)和全球氣候變化的挑戰(zhàn)中，世界主要經(jīng)濟(jì)體都把實(shí)施綠色新政、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)作為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)是推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)正處在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快發(fā)展階段，資源的供需態(tài)勢(shì)非常嚴(yán)峻，水土資源供需結(jié)構(gòu)性緊張，能源供需長(zhǎng)期緊張，大宗礦產(chǎn)資源將出現(xiàn)短缺。我國(guó)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的著力點(diǎn)在于加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，有效破解資源環(huán)境約束的發(fā)展難題、減小資源環(huán)境代價(jià);通過(guò)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和增加就業(yè)，增加發(fā)展后勁。具體而言，一方面必須加快發(fā)展節(jié)能產(chǎn)業(yè)、資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，培育一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的節(jié)能環(huán)保大型企業(yè)集團(tuán);另一方面必須加快發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新一代信息產(chǎn)業(yè)、綠色制造業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、文化傳媒產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥及醫(yī)療保健產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。中國(guó)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛力巨大，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景廣闊。到2015年，中國(guó)技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的節(jié)能潛力將超過(guò)4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，可帶動(dòng)上萬(wàn)億元投資;節(jié)能服務(wù)業(yè)總產(chǎn)值可突破3000億元;產(chǎn)業(yè)廢物循環(huán)利用市場(chǎng)空間巨大;城鎮(zhèn)污水垃圾、脫硫脫硝設(shè)施建設(shè)投資可超過(guò)8000億元，環(huán)境服務(wù)總產(chǎn)值將達(dá)5000億元;節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)4.5萬(wàn)億元，增加值占GDP的比重為2%左右，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長(zhǎng)15%以上。

　　聚焦節(jié)能減排工作，驅(qū)動(dòng)綠色發(fā)展。節(jié)能減排是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措，是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的必然選擇，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的必由之路，是維護(hù)中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的必然要求。因此，我們務(wù)必要抓緊抓好節(jié)能減排工作。為此，第一，加快節(jié)能減排科技進(jìn)步。要組織實(shí)施節(jié)能減排科技專項(xiàng)行動(dòng)，組建一批國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室和國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，攻克一批節(jié)能減排關(guān)鍵和共性技術(shù)。積極推動(dòng)以企業(yè)為主體、官產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化體系建設(shè)，增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力。第二，完善配套政策。擴(kuò)大實(shí)施高耗能、高污染行業(yè)差別電價(jià)和水價(jià)政策。推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱價(jià)格改革，實(shí)行按用熱量計(jì)量收費(fèi);落實(shí)電廠脫硫上網(wǎng)電價(jià)政策;健全排污收費(fèi)及污水、垃圾處理收費(fèi)制度，合理提高征收標(biāo)準(zhǔn)。研究建立對(duì)量大面廣的節(jié)能產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。拓寬融資渠道，促進(jìn)國(guó)內(nèi)及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)資金、外國(guó)政府貸款向節(jié)能減排領(lǐng)域傾斜。要落實(shí)限制高耗能高污染產(chǎn)品出口的各項(xiàng)政策。繼續(xù)運(yùn)用調(diào)整出口退稅、加征出口關(guān)稅、削減出口配額、將部分產(chǎn)品列入加工貿(mào)易禁止類目錄等措施，控制高耗能高污染產(chǎn)品出口。第三，調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)是長(zhǎng)期堅(jiān)持的方向。一要優(yōu)化一次能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，降低煤炭在一次能源供應(yīng)總量中的比重，大力發(fā)展水電，積極發(fā)展核電，鼓勵(lì)發(fā)展風(fēng)電、太陽(yáng)能等清潔能源。二要優(yōu)化能源轉(zhuǎn)換結(jié)構(gòu)，發(fā)展火電，發(fā)展大容量、高參數(shù)機(jī)組，上大壓小。

　　建立生態(tài)文明監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，提高生態(tài)文明監(jiān)管水平。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。我國(guó)要從生態(tài)環(huán)境實(shí)際情況出發(fā)，運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)理論與方法，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立生態(tài)文明監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的全天候監(jiān)測(cè)、評(píng)估與預(yù)測(cè)，科學(xué)把握生態(tài)文明的狀況及其未來(lái)走勢(shì)，并定期發(fā)布生態(tài)文明監(jiān)測(cè)預(yù)警報(bào)告。這樣，一能為黨和政府決策提供科學(xué)、及時(shí)、可靠的依據(jù);二能不斷提高生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)管水平;三能讓全社會(huì)充分了解的生態(tài)文明建設(shè)狀況，提高全社會(huì)對(duì)生態(tài)文明和綠色發(fā)展的關(guān)注程度。

　　提升全社會(huì)生態(tài)文明意識(shí)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。要實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，我們必須提升全社會(huì)生態(tài)文明意識(shí)，將生態(tài)文明作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本準(zhǔn)則。為此，第一，各級(jí)政府要將生態(tài)文明建設(shè)作為重要任務(wù)，把生態(tài)文明建設(shè)納入發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)，并落實(shí)到一切工作之中。第二，廣泛開展生態(tài)文明建設(shè)的教育和宣傳，增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，形成合理消費(fèi)的社會(huì)風(fēng)尚，營(yíng)造愛(ài)護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣，力求每位公民都認(rèn)識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境是一項(xiàng)基本義務(wù)。生態(tài)文明教育是一項(xiàng)基本國(guó)策，必須常抓不懈，要編寫生態(tài)文明建設(shè)的普及性讀物，尤其要在中小學(xué)教材中加強(qiáng)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。第三，加大對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的投入，建設(shè)綠色環(huán)保工程。第四，樹立生態(tài)倫理理念，把人們行為對(duì)環(huán)境和生態(tài)的影響納入道德規(guī)范，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)�？傊�，建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展是一項(xiàng)宏偉的系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的積極參與和共同努力。

　　綜上所述，建設(shè)生態(tài)文明是邁向美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的基本條件。只有實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，國(guó)家才能增強(qiáng)綜合實(shí)力、創(chuàng)新能力、永續(xù)發(fā)展能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，從而促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，完成歷史和時(shí)代賦予的重任。我們必須學(xué)習(xí)和貫徹黨的十八大精神，充分認(rèn)識(shí)生態(tài)文明建設(shè)的極端重要性和緊迫性，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，將生態(tài)文明建設(shè)的理念、原則、目標(biāo)等深刻融入和全面貫穿到我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，順應(yīng)人民過(guò)上更好生活的新期待。

　　(本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)能源—環(huán)境—經(jīng)濟(jì)綜合核算體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11AZD031)

　　注釋

　　1 本書編寫組：《十八報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2012年，第144～146頁(yè)。

　　2 “河水，不能承受之污”, 銀川新聞網(wǎng)，http://www.ycen.com.cn/content/2012-05/19/content_1098093.htm.

　　3 “我國(guó)四成國(guó)土面臨水土流失 東北局部黑土層已消失”，《人民日?qǐng)?bào)海外版》，2010年8月7日。

　　4 國(guó)務(wù)院新聞辦公室：“中國(guó)的減災(zāi)行動(dòng)”，2009年5月11日，http://finance.people.com.cn/GB/9278241.html。

　　5 “習(xí)近平在十八屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話”，http://news.xinhuanet.com/2012-11/19/c_123967017.htm。

　　6 朱啟貴：《可持續(xù)發(fā)展評(píng)估》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1999年，第5頁(yè)。

　　7 European Commission, Food and Agriculture Organization, International Monetary Fund, Organisation for Economic Co-operation and Development, United Nations, World Bank, System of Environmental-Economic Accounting: Central Framework 2012, http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/White_cover.pdf.