政府公共服務(wù)與責任倫理

摘要：當前國際政府再造運動，社會公平正義問題以及服務(wù)型政府建設(shè)的發(fā)展背景使政府公共服務(wù)與責任倫理研究意義日益凸顯。其研究不僅具有理論意蘊，更具特殊的社會實踐價值。而為了更好落實政府公共服務(wù)行為，必須建構(gòu)政府公共服務(wù)與責任倫理落實機制，以有效規(guī)治政府行為，提升政府優(yōu)良品質(zhì)，根治政府非倫理性行為，為完善政府責任機制與提高政府公信力提供基本的倫理框架。

關(guān)鍵字：公共服務(wù)；責任倫理；公共信任；評價體系；專責機構(gòu)

亞里士多德講：“只有具備了最優(yōu)良的政體的城邦，才能有最優(yōu)良的治理；而治理最為優(yōu)良的城邦，才有獲致幸福的最大希望�！盵1](P388 )政府在其自身建構(gòu)與治理過程中，必須重視自體制建設(shè)，通過提升政府的優(yōu)良品質(zhì)與提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)而獲致社會幸福。如哈貝馬斯指出的：“國家是‘公共權(quán)力機關(guān)’。它之所以具有公共性，是因為它擔負著為全體公民謀幸福這樣一種使命”[2](P2)。可以說，提升政府公共服務(wù)能力，履行政府公共責任，為公民謀得幸福是政府合法性存在的重要前提，是優(yōu)良政體的構(gòu)成要件。但當前我國的政體建設(shè)在政治權(quán)力重新配置與體制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙重考量下，政府主體與公民個體之間的沖突關(guān)系日益凸顯，特別是政治腐敗與道德失范現(xiàn)象的不斷涌現(xiàn)，引起公民對政府責任機制與權(quán)力配置狀況的置疑，政府面臨角色重塑的治理挑戰(zhàn)與信任危機，從而使得政府公共服務(wù)與責任倫理研究勢在必行。

一、政府公共服務(wù)與責任倫理研究背景

當前國內(nèi)外發(fā)展情勢使得政府公共服務(wù)與責任倫理建設(shè)迫在眉睫，具體而言，主要來自三個層面的背景要求：

（一）國際政府再造運動的趨勢影響

從全球政府再造背景而論，隨著政治經(jīng)濟和社會文化環(huán)境的變更以及公共服務(wù)活動內(nèi)容的變遷，政府面臨新的治理危機與改革困境，各國試圖改革科層制與傳統(tǒng)行政范式的桎梏，探索建立政府公共管理與服務(wù)的新范式。其中政府再造活動被認為是一場革命性變革而逐步展開，以英國、美國、新西蘭等國家改革成效最為顯著。美國政府再造大師奧斯本等人認為：政府再造就是改變整個體制的DNA，“對公共體制和公共組織進行根本性的轉(zhuǎn)型……通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來完成這種轉(zhuǎn)型過程”[3](P14)。為此，以公共性為改革核心的政府再造運動為當前我國的政府轉(zhuǎn)型以及政府公共服務(wù)與責任倫理建設(shè)提供了改革范例。

（二）國內(nèi)社會公平正義問題日益凸顯

從內(nèi)部發(fā)展情勢考量，我國已實現(xiàn)長達30年之久的近10%的年均增長率的“經(jīng)濟奇跡”，國內(nèi)外普遍探討“中國模式”的成功經(jīng)驗，然而另一方面，我國目前已進入社會矛盾的突發(fā)與高發(fā)期。按照美國著名經(jīng)濟學家西蒙?庫茲涅茨的倒U理論假說，當前我國經(jīng)濟已經(jīng)跨入庫茲涅茲曲線，社會公平與正義問題日益凸顯，如現(xiàn)代社會所呈現(xiàn)的城鄉(xiāng)分化、階層斷裂與貧富不均等不公正狀態(tài)，再加上政府行政弊案的層出不窮，以及政府公共決策失誤，政府公信力下降，政府公共權(quán)力濫用等非倫理行為大量出現(xiàn)，促使政府與公民結(jié)構(gòu)關(guān)系更加緊張，而為了消弭社會利益分配不均狀態(tài)與公民政府間的不信任關(guān)系，政府必須首先提高自身德性，增強內(nèi)部公正性，如亞里士多德所講，“公正不是德性的一部分，而是整個德性；相反，不公正也不是邪惡的一部分，而是整個邪惡”[4](P90)。因此，國內(nèi)發(fā)展的不公狀態(tài)與復(fù)雜環(huán)境為政府服務(wù)方式與治理模式轉(zhuǎn)變提出新的革新要求。

（三）服務(wù)型政府建設(shè)的必然訴求

“公共服務(wù)型政府是以有效促進公共利益最大化為宗旨，以公民為本位或中心，以管理就是服務(wù)為理念，以人文關(guān)懷、民主、公平、法治、責任等價值為運行基礎(chǔ)，以多元參與、合作共治為服務(wù)形式，以為社會提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)為標準的一種政府形態(tài)”[5]。從服務(wù)型政府建構(gòu)的內(nèi)部機理分析，其建設(shè)過程是多維度，多視域與多向度的完整契合與統(tǒng)一，其中倫理建設(shè)是重要內(nèi)容。并且伴隨現(xiàn)代社會公共問題的急劇滋生，迫使政府逐步展開服務(wù)治理模式的轉(zhuǎn)變，強化服務(wù)倫理建設(shè)。因為公共服務(wù)倫理的實踐程度直接影響著民眾對政府的信任感，當政府存在著高度的信任赤字時，許多政策和作為都將難用更少的執(zhí)行成本推動，只有更深入理解公共服務(wù)倫理對鞏固民主治理文化的關(guān)鍵角色，服務(wù)倫理規(guī)范才會更容易成為所有公共服務(wù)者內(nèi)化的良知和外顯的行為[6]。況且政府公共服務(wù)與責任倫理的伸張對于未來政府民主體制的運作，政府制度的強化執(zhí)行與社會公共利益的達成將產(chǎn)生深遠影響。

縱觀上述現(xiàn)實情勢與治理背景，本文結(jié)合中國特殊的發(fā)展愿景與政治文化系絡(luò)，嘗試建構(gòu)政府公共服務(wù)與責任倫理建設(shè)框架，以期為政府倫理建設(shè)提供一定學理支撐，漸進提升政府公共信任度與倫理自主性。政府倫理框架是政府施政理念，價值譜系，權(quán)力規(guī)制與公共利益實現(xiàn)的綜合反映。“不管國家的活動空間有多大，都必然存在著一種倫理框架。只有建立在公正、公平、正義、責任或義務(wù)等概念基礎(chǔ)上的行為才能在政治、社會或經(jīng)濟生活中被廣泛地接受�！盵7](P115 )并且完善的倫理框架與落實機制可以彌補政府體制設(shè)計中的罅隙，為政府倫理建設(shè)提供規(guī)范化約束與德性化保障。

二、政府公共服務(wù)與責任倫理意蘊

新公共服務(wù)研究是行政理論發(fā)展的最新范式，其范式轉(zhuǎn)變必然要求創(chuàng)新行政倫理研究模式，而政府公共服務(wù)與責任倫理研究正是行政倫理研究范式的延伸和發(fā)展。從倫理層面審視公共服務(wù)概念，“公共服務(wù)的提供必須滿足倫理的原則，以責任、公平與公道為期許。將人民所托付的權(quán)力應(yīng)用于公共服務(wù)的完善上，確保所有必要性的公共服務(wù)事項皆能公平的提供�！盵8]因此，政府公共服務(wù)的提供與完善必須首先滿足公正與平等要求，達到公共服務(wù)倫理行為之訴求與面向，而使政府“以增強社群生活的共同善的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，并通過這個方式形成人的品質(zhì)和公民的美德”[9](P206)。托馬斯?潘恩也說到：政體應(yīng)當永遠被視為服務(wù)的問題，而不是權(quán)利的問題[10](P85)。而政府公共服務(wù)與責任倫理主要是政府主體在提供與分配公共服務(wù)過程中，在決策制定、政策執(zhí)行、制度落實以及監(jiān)督中應(yīng)訴求和遵循的倫理價值要求，主要涵括責任規(guī)范約束體系與倫理標準落化機制，以實現(xiàn)利益共享、責任踐履、公平正義與公共倫理秩序為價值目標，體現(xiàn)著社會公共倫理精神的內(nèi)核。

從理論層面講，政府公共服務(wù)與責任倫理建設(shè)須首先明晰倫理規(guī)范的價值導向，堅持以正確的價值原則引導政府的行為框架。從某種程度上講價值體系的失落，容易使社會因失去明確而一致的價值導向具體指示人們應(yīng)作何種行為，而無法形成普遍一致的價值共識與約定俗成的倫理文化，而導致社會結(jié)構(gòu)的斷裂或者傾斜。因此，價值導向問題成為研究的首要命題。國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）會員國普遍認同的八項最主要公共服務(wù)倫理核心價值依序為：客觀無私、恪守法紀、誠實廉潔、透明公開、行政效率、公平公正、負責盡職以及公道正義。此核心價值體系亦應(yīng)作為我國政府公共服務(wù)與責任倫理建設(shè)的價值坐標。對于政府公共服務(wù)倫理價值取向的具體內(nèi)涵，應(yīng)主要涵括：公正(目的、核心價值) 與效率(手段) 相整合；社會服務(wù)最優(yōu)化與公共利益最大化；履行公共責任，造就公共信任；重構(gòu)倫理規(guī)范的實踐標準等。對于以上四個層面的實質(zhì)要義，筆者在其他文章已有明確表述，在此不做贅述。

三、政府公共服務(wù)與責任倫理研究的實踐價值

加強政府公共服務(wù)與責任倫理研究不僅具有重要的理論蘊涵，更具實踐價值，相信唯有在正確合理的政府公共服務(wù)倫理的策近下，才能逐步消減改革階段的“尺蠖效應(yīng)”，把政府公共服務(wù)過程推向更加良善的境界，從而滿足民眾的基本社會期待。政府公共服務(wù)與責任倫理的現(xiàn)實特質(zhì)或者社會實踐價值主要涵括以下諸方面：

（一）減少政府信任赤字，增強政府公信力

信任作為重要的價值資源，日益成為現(xiàn)代公共秩序得以維系和健康發(fā)展的粘合劑，而政府的公共信任更具普遍意義和內(nèi)在價值。美國社會學家弗朗西斯?福山在其專著《信任》中強調(diào)在整個信用體系中，政府的服務(wù)信用是信用體系的重心。然而當前我國在體制轉(zhuǎn)軌特殊時期下的道德滑坡，權(quán)力腐敗，政府弊案現(xiàn)象的存在嚴重透支了“政府信用”，使政府逐步呈現(xiàn)信任赤字狀態(tài)，進入“低度信任”社會。所謂的低度信任主要是指：參與者沒有統(tǒng)一的目標/價值觀；相互間短期特定的義務(wù)；支持要計算成本和效益；抵制并阻礙溝通；減少相互依賴；對置疑敏感并以制裁的方式懲罰不履行義務(wù)[11](P89)。而以造就公共信任為價值取向的政府公共服務(wù)倫理正是推進“低度信任”社會向“高度信任”社會發(fā)展的一劑良藥。公共信任“不僅應(yīng)當建立在策略基礎(chǔ)之上，還應(yīng)當建立在穩(wěn)固的道德基礎(chǔ)之上”[12]。通過公共服務(wù)倫理的實現(xiàn)，以逐步達到公民對政府公共權(quán)力、政府制度和政府倫理規(guī)范的普遍信任與支持，提升公民的社會安全感和滿足感，正如馬克?E?沃倫(Mark E. Warren)所言：“一個能夠促進牢固信任關(guān)系的社會，也很可能是這樣一個社會，它能夠給予更少的管理和更多的自由，能夠應(yīng)付更多的意外事件，激發(fā)其公民的活力和創(chuàng)造性，限制以規(guī)則為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)手段的低效率，并提供更強的生存安全感和滿足感�！盵13](P2 )

（二）踐履政府公共責任，維護政府公共形象

公共責任踐履是政府存在的必然要旨，特別是在當前權(quán)力授予方式呈現(xiàn)二元化狀態(tài)，即民主授權(quán)與行政授權(quán)并行的政治環(huán)境下，公共責任的價值意蘊更加彰顯。歐文?休斯曾強調(diào)：“任何政府都需要建立一套責任機制。這樣才能在社會廣泛的支持下進行運作。對任何主張民主的社會來講，責任機制都是基本因素……。要成為民主社會，就需要有一套適宜的責任機制。政府組織由公眾創(chuàng)立，為公眾服務(wù)，就需要對公眾負責�！盵14](P268)強化責任機制的建制與執(zhí)行是政府公共服務(wù)與責任倫理建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，對于政府公共服務(wù)建設(shè)至關(guān)重要。如康德所講責任“這一概念就是善良意志概念的體現(xiàn)”[15](P12)，“道德行為不能出于愛好，只能出于責任。”[15](P14)落實責任是發(fā)揮道德作用與倫理價值的基本訴求，可以有效獲得公民對政府的公共信任與支持，更好維護政府公共形象。而政府公共服務(wù)與責任倫理的精神特質(zhì)與結(jié)構(gòu)要旨對于凝聚政府內(nèi)在合力與外在競爭力，維護政府的公共形象與核心凝聚力具有支撐作用，有助于提高政府內(nèi)在德性，樹立基本道德形象。

（三）促進政府分配正義，實現(xiàn)社會利益共享

分配正義作為衡量社會公平的重要坐標與價值體系，必須得以確定的保障與實現(xiàn)，才能維系基本的社會倫理秩序。羅爾斯講：所有社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎(chǔ)都要平等地分配，除非對其中一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益[16](P48)。而考察我國狀況，改革開放之初，我國的基尼系數(shù)在0.3左右，1990年代中期達0.42，到2010年，已經(jīng)達到0.48[17]，從城鄉(xiāng)看，城鄉(xiāng)居民收入比從1978年的2.36∶1，擴大到2009年的3.33∶1[18](P89)，我國的社會分配已進入嚴重不公狀態(tài)。而為逐步改變當前社會資源分配不公的改革困境，政府作為公共服務(wù)的分配主體，必須調(diào)整其角色，以公共服務(wù)倫理建設(shè)原則為行為導向，漸進改革，逐步推進分配公平化的歷史進程�！耙环N態(tài)度、一種制度、一部法律、一種關(guān)系，只要能使每個人獲得其應(yīng)得的東西，那么它就是正義的”[19](P265)，為了達到這一普遍意義上的分配公正，必須以實現(xiàn)社會利益共享為前提，唯有滿足全體公民的共同利益，才能有效推進個體利益的達成。葛德文講：“道德是考慮到最大限度的一般福利而確定的行為準則；……任何行政當局可以推行的唯一公正的法令也必須是最符合于公眾利益的”[20](P81-82)。盧梭也清楚指出公意“永遠以公共利益為依歸”[21](P35)，“唯有公意才能夠按照國家創(chuàng)制的目的，即公共幸福，來指導國家的各種力量；……治理社會就應(yīng)當完全根據(jù)這種共同的利益”[21](P31)。以實現(xiàn)社會分配正義與公共利益為價值旨歸與核心目的的政府公共服務(wù)與責任倫理建設(shè)，必定對解決當前社會非正義困境與難題提供良好解決路徑。

（四）提高政府清廉指數(shù)，抵制官員腐敗幾率

清廉指數(shù)(CPI)是“透明國際” (Transparency International)衡量一個國家或地區(qū)政府廉潔程度的主要指標，根據(jù)透明國際對180個國家進行的數(shù)據(jù)調(diào)查顯示：中國在2010年全球清廉指數(shù)排行榜中居78位，得分3.5（滿分10分），屬于嚴重腐敗范圍，而2009年世界排名為79。[22]過渡期的中國社會腐敗狀況嚴重影響了中國政府的核心競爭力與其在國際中的影響力，極度增加了腐敗代價與治理成本。美國政治學家塞繆爾?P?享廷頓曾說過：“某些文化中的腐敗現(xiàn)象可能比在另外一些文化中更為流行，但在現(xiàn)代化處于最轟轟烈烈的階段時，大多數(shù)文化中的腐敗現(xiàn)象似乎也最為泛濫。”[23](P65)腐敗的普遍化不僅威脅到現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期中國的國家地位，同時也動搖著政府的合法性根基，行政學者喬治?弗雷德里克森講：政權(quán)的合法性是公正、平等以及法律執(zhí)行過程中官員善行的表現(xiàn)。無論腐敗的規(guī)模大小，都會損壞公正、平等以及官員的善行。因此，腐敗會削弱政權(quán)的合法性。在此，最重要的道義性問題是把公正、平等和善行確認為最高的道德準則[24](P148)。所以，強化政府公共服務(wù)與責任倫理研究對于政府廉政建設(shè)，提高政府清廉指數(shù)，增強政府道義根基至關(guān)重要。并且政府官員唯有提高自身倫理自主性，堅決抵制腐敗，展現(xiàn)干凈透明，廉潔自律的政府管制過程與公共服務(wù)倫理行為，才能滿足民主政體的道德訴求與倫理目標，從而穩(wěn)固政府治理的社會基座。

四、政府公共服務(wù)與責任倫理建設(shè)路徑

政府公共服務(wù)與責任倫理建設(shè)不能只停留在理論研究與“政治口號”層面，僅依托于政府與公務(wù)人員的主觀自律還無法保障其效能，關(guān)鍵在于建構(gòu)政府公共服務(wù)與責任倫理的規(guī)范基礎(chǔ)與實踐機理，以形成實踐的土壤結(jié)構(gòu)。從現(xiàn)實特征出發(fā)，筆者認為其建設(shè)路徑主要歸依于以下三個維度：

（一）建構(gòu)政府公共服務(wù)與責任倫理評價指標體系

政府公共服務(wù)與責任倫理規(guī)范建設(shè)是整個路徑建構(gòu)的首要環(huán)節(jié)，倫理規(guī)范作為倫理價值的依附載體，對政府與公務(wù)人員的公共服務(wù)行為具有基本的規(guī)約作用，美國學者馬國泉指出：“一個好的道德規(guī)范可以達到三個目的。第一，保持政府公務(wù)中高度的道德標準。第二，增強公民對政府官員和政府雇員的誠摯廉正的信心。第三，幫助政府官員和政府雇員在遇到把握不準的情況舉棋不定時，做出正確的決定，以免他們無意中公私不分，鑄成大錯。”[25](P102)但是，當前我國政府公共服務(wù)倫理之所以不能根本發(fā)揮其倫理功能與規(guī)約效用，根本原因是缺乏適合中國發(fā)展形態(tài)的統(tǒng)一可行的政府公共服務(wù)與責任倫理規(guī)范與評價體系，從而給公共服務(wù)倫理建設(shè)帶來系列困境，使政府非倫理性行為層出不窮。本文試圖從中國現(xiàn)有的倫理現(xiàn)實出發(fā)，嘗試探索建構(gòu)初步的政府公共服務(wù)與責任倫理評價指標體系。具體而言，政府及公務(wù)人員的公共服務(wù)與責任倫理規(guī)范應(yīng)包括兩個層面，即鼓勵積極卓越的有所為有益于社會公眾和阻止消極的有所不為而無害于社會公眾。在此公共服務(wù)與責任倫理規(guī)范的基礎(chǔ)框架之下，建構(gòu)與落實政府及公務(wù)人員的公共服務(wù)與責任倫理評價指標體系，并逐步將兩者納入法律架構(gòu)之中。從政府層面考量，政府公共服務(wù)與責任倫理評價指標體系主要包括核心價值 認同指數(shù)、行政公正指數(shù)、清正廉潔指數(shù)、公共責任指數(shù)、公權(quán)使用指數(shù)、公益維護指數(shù)、政府效能指數(shù)、政府形象指數(shù)、社會監(jiān)督指數(shù)、民眾信任指數(shù)、民生安全指數(shù)等；而從政府公務(wù)人員層面考量，其公共服務(wù)與責任倫理評價指標體系主要包括核心價值認同指數(shù)、行政公正指數(shù)、清正廉潔指數(shù)、公共責任指數(shù)、公權(quán)使用指數(shù)、公益維護指數(shù)、績效考核指數(shù)、道德品格指數(shù)、社會監(jiān)督指數(shù)、人際關(guān)系指數(shù)、民眾信任指數(shù)、業(yè)務(wù)素質(zhì)指數(shù)等。以上具體評價指標在其具體衡量過程中還需進一步展開三級指標的衡量，達到倫理標準清楚明確之目的，并逐步納入法律架構(gòu)，使決策過程達到透明，公正，公開，促使政府組織與公務(wù)人員以此為指引，在特殊情境下能夠清楚明晰的及時了解自身權(quán)利和義務(wù)，正確衡量行政處境，以此來切實強化政府倫理行為。

（二）建立政府公共服務(wù)與責任倫理雙重規(guī)制

為更好保障政府公共服務(wù)與責任倫理行為的實現(xiàn)，除建構(gòu)完善的政府公共服務(wù)與責任倫理規(guī)范與評價體系之外，關(guān)鍵還在于建立政府公共服務(wù)與責任倫理的雙重規(guī)制，即政府外部規(guī)制與政府人員內(nèi)部規(guī)制的相互契合與雙重統(tǒng)一。

政府外部規(guī)制主要是指政府在公共服務(wù)過程中，為保證公共服務(wù)的公平公正與透明公開，在健全并落實制度與法規(guī)的思維框架之下，通過建構(gòu)一系列法制化，層次化，體系化與程序化的政府公共服務(wù)與責任倫理法律制度，政策標準，行為規(guī)范與日常規(guī)則條例等，以保障政府公共服務(wù)倫理行為與社會公共利益的真實實現(xiàn)。其中，政府公共服務(wù)與責任倫理規(guī)范與評價體系的法制化是政府外部規(guī)制的重要內(nèi)容。唯有在外部規(guī)制的監(jiān)督，控制與引導之下，才能督促政府公務(wù)人員按照基本的倫理標準與道德規(guī)范行事，為公共服務(wù)的均等化發(fā)展提供外在保障。行者學者赫爾曼?芬納（Herman Finer）也指出：“現(xiàn)今還沒有任何東西比基本的政治控制和政治責任更為重要”，“依賴和信任行政人員的良知或主觀道德責任感總會導致權(quán)力濫用”[26](P126-127)。而政府人員內(nèi)部規(guī)制指公務(wù)人員在執(zhí)行公共服務(wù)過程中，在正確道德觀與價值觀的引導下，能夠按照倫理準則的要求審慎行事，堅守自我內(nèi)在德性與倫理自主性，在心存善念與仁愛，秉持道德良知與道德自律的前提下合理行使自由裁量權(quán)，確保其公平公正的公共服務(wù)參與，在完成公共服務(wù)工作目標的同時，樹立道德榜樣的典范，合理維系政府與公民的良好社會秩序�？档轮v：“道德法則無非表達了純粹實踐理性的自律，亦即自由的自律，而這種自律本身就是一切準則的形式條件，唯有在這個條件下，一切準則才能與最高實踐法則符合一致”[27](P34-35)。公務(wù)人員身處特殊的工作職位，應(yīng)在道德價值觀的指引下保持高度的道德熱忱，在面臨困境抉擇時，摒棄私人利益，以公共利益之精神服務(wù)于廣大民眾�？�爾?弗雷德里克（Carl J. Friedrich）曾強調(diào)：在復(fù)雜的現(xiàn)代社會，那種由政治和法律施加的外部控制不足以確保公務(wù)員的責任行政，主張培養(yǎng)公務(wù)員的“內(nèi)律”意識和意志力[28](P260)。而完善的公務(wù)人員的“內(nèi)律”意識與道德價值坐標主要包括三個向量：必須建立對公共利益的信仰；必須對其執(zhí)掌的公共權(quán)力以及自己的定位有著充分的自覺；必須確立無私奉獻的價值目標[29](P220)。公務(wù)人員應(yīng)以此向量作為行為指導，正確行使職權(quán)，才能不斷提升自身公共德性，型塑公務(wù)人員的倫理行為，即使面臨道德困境時也能夠作最佳抉擇，降低甚至消除道德風險，從而滿足政府公共服務(wù)倫理的內(nèi)在要求。

實質(zhì)而言，實現(xiàn)政府公共服務(wù)與責任倫理的理想狀態(tài)是能切實達到政府外部規(guī)制與政府人員內(nèi)部規(guī)制的緊密契合與平衡統(tǒng)一，在倫理規(guī)范實施中共同發(fā)揮效用，若沒有外部規(guī)制，個體會因多元價值導向而降低倫理自主性，若沒有內(nèi)部規(guī)制約束，個體容易陷入道德困境無法自拔。在此基礎(chǔ)上，再以公務(wù)人員的道德良心及服務(wù)能力作為重點，使其能夠“在復(fù)雜的價值沖突中合理地區(qū)分各種不同價值要求的善惡性質(zhì)及其價值優(yōu)先次序，合理選擇自己的行為；即使是在缺少外部有效監(jiān)督的情況下，也能不為威逼利誘所動，自律自尊，保持人格的完整性，進而較好地履行其公共職責義務(wù)”[30](P254)。

（三）構(gòu)建政府公共服務(wù)與責任倫理專責機構(gòu)

國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）最早要求各成員國建立落實公共服務(wù)倫理的八項基礎(chǔ)工程：政治領(lǐng)導的認同承諾，有效的法律架構(gòu)，有效的內(nèi)在與外在課責機制，可執(zhí)行的服務(wù)行為守則，專業(yè)倫理機制和訓練，協(xié)助性的公共服務(wù)工作環(huán)境，服務(wù)倫理主管組織和積極的公民社會監(jiān)督機制等[31](P87-91)。而公共服務(wù)與責任倫理專責機構(gòu)建立是落實公共服務(wù)倫理基礎(chǔ)工程的重要內(nèi)容，它是建立在政府內(nèi)部而又獨立于其他組織機構(gòu)的正式部門，具體承擔著為公共服務(wù)政策和法規(guī)制度的調(diào)整執(zhí)行提供倫理咨詢、審查監(jiān)督、教育培訓、評估考核等職能，以政府公共服務(wù)與責任倫理評價指標體系為重要依據(jù)。并且專責機構(gòu)的設(shè)置對于處理政府部門利益與公共利益關(guān)系具有重要調(diào)試功能，能夠更好的監(jiān)控政府行為，防止公權(quán)濫用，明確職權(quán)劃分，從而順利協(xié)調(diào)政府利益與公共利益的關(guān)系。

肇始于西方發(fā)達國家的倫理專責機構(gòu)在其實踐中已取得顯著成效，其成功經(jīng)驗值得借鑒。以美國為例，根據(jù)1978年政府倫理法規(guī)定，在人事管理局下設(shè)立政府倫理局，1989年國會將政府倫理局獨立，采用首長制，由總統(tǒng)提名局長，并下設(shè)副局長、顧問、行政處、教育處等單位，政府倫理局與遍及行政部門中的129個機構(gòu)倫理室的倫理官員保持密切關(guān)系，試圖建立權(quán)威性的倫理社群。同時，在其他行政部門同樣設(shè)立專門的倫理機構(gòu)，如廉潔效能委員會、檢察總長、功績制委員會，特別檢察官辦公室等，具體負責檢視行政部門的公共服務(wù)倫理行為�？梢哉f，以政府倫理局為首的倫理專責機構(gòu)的設(shè)立與完善為美國政府行政倫理建設(shè)提供了基本的機制保障。此外，英國的公共機構(gòu)委員會和公共生活標準委員會，加拿大的公共服務(wù)倫理咨詢局，日本的國家公務(wù)員倫理審查會，新加坡的貪污調(diào)查局，香港的廉政公署等倫理專責機構(gòu)都在政府公共服務(wù)行為監(jiān)督與腐敗治理方面取得了良好的效果，充分要求并控制公共服務(wù)者在公共行政過程中必須做到無私正直，客觀誠實，廉潔負責，透明公開等，以維護政府與公務(wù)人員的公共形象和公共信任度。

從我國實際出發(fā)，雖然我國已有憲法、公務(wù)員法等具體法律架構(gòu)來引導政府公共服務(wù)倫理建設(shè)，但是對照 OECD 國家的基礎(chǔ)要求與西方國家的成熟作法，顯然還很薄弱。為更好的解決中國自己的政府倫理建設(shè)問題，可以責成現(xiàn)有政府機構(gòu)，在給予獨立性質(zhì)的前提下負責倫理落實事宜，如紀委，檢察院，人事部門等，或者設(shè)置一個專責推動倫理工作的新機構(gòu)，全力推進政府公共服務(wù)與責任倫理的落實統(tǒng)合機制。從倫理檢查工作的獨立性，專業(yè)性，可預(yù)知性，及時性和透明性等關(guān)鍵要素出發(fā)，選拔有資質(zhì)和道德能力的委員，以強有力的監(jiān)管機制，明確和公認的審查標準，操作規(guī)程等，給公共服務(wù)行為以明確的監(jiān)管和價值標示，逐步擺脫腐敗的陰霾，最終實現(xiàn)政府公共服務(wù)行為由形式公正到實質(zhì)公正的轉(zhuǎn)變，從而鞏固政府存在的合法性根基。

注釋：

[1] [古希臘]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭譯.北京：商務(wù)印書館,2009.

[2][德]哈貝馬斯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M].曹衛(wèi)東，等譯.上海：學林出版社,1999.

[3] [美]戴維?奧斯本，彼德?普拉斯特里克.摒棄官僚制——政府再造的五項戰(zhàn)略[M].譚功榮,劉霞譯.北京：中國人民大學出版社,2002.

[4] [古希臘]亞里士多德.尼各馬科倫理學[M].苗力田譯.北京：中國社會科學出版社,1990.

[5]褚添有.構(gòu)建服務(wù)型政府:多維理論之考察[J].南京社會科學,2007，（9）.

[6][臺]施能杰.公共服務(wù)倫理的理論架構(gòu)與規(guī)范作法[J].政治科學論叢,2004，（20）.

[7][英]艾倫?勞頓.公共服務(wù)倫理管理[M].馮周卓,唐林弟譯.北京：清華大學出版社,2008.

[8][臺]邱華君.行政倫理理論與實踐[J].政策研究學報,2001，（1）.

[9][美]羅伯特?B?登哈特.公共組織理論[M].扶松茂,丁力譯.北京：中國人民大學出版社，2003.

[10][美]潘恩:潘恩選集[M].馬清槐，等譯.北京：商務(wù)印書館,1981.

[11][英]艾倫?勞頓.公共服務(wù)倫理管理[M].馮周卓,唐林弟譯.北京：清華大學出版社,2008.

[12]曲蓉.論公共信任——概念與性質(zhì)[J].道德與文明,2011,(1).

[13][美]馬克?E?沃倫.民主與信任[M].吳輝譯.北京：華夏出版社,2004.

[14][澳]歐文?休斯.公共管理導論[M].彭和平,周明德,金竹青譯.北京：中國人民大學出版社,2001.

[15][德]康德.道德形而上學原理[M]. 苗力田譯.上海：上海人民出版社,2002.

[16][美]約翰?羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等譯.北京：中國社會科學出版社,2009.

[17]曲哲涵.戶籍出身等差別成拉大收入差距推手[N].人民日報,2010-05-24.

[18]中共中央宣傳部理論局.七個怎么看[M].北京：人民出版社,2010.

[19][美]博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].鄧正來譯.北京：中國政法大學出版社,1999.

[20][英]威廉?葛德文.政治正義論：第1卷[M].何慕李譯.北京：商務(wù)印書館,1980.

[21][法]盧梭.社會契約論[M].何兆武譯.北京：商務(wù)印書館, 2003.

[22]http://news.xinhuanet.com/world/2010-10/28/c_12709038.htm

[23][美]塞繆爾?P?享廷頓:變動社會的政治秩序[M].張岱云，等譯.上海：上海譯文出版社,1989.

[24][美]喬治?弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福，等譯.北京：中國人民大學出版社，2003.

[25][美]馬國泉.行政倫理——美國的理論與實踐[M].復(fù)旦大學出版社,2006.

[26][美]特里?L?庫伯.行政倫理學——實現(xiàn)行政責任的途徑[M].張秀琴譯.北京：中國人民大學出版社，2001.

[27][德]康德.實踐理性批判[M].韓水法譯.北京：商務(wù)印書館,1999.

[28]高曉紅.政府倫理研究[M].北京：中國社會科學出版社,2008.

[29]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國人民大學出版社,2002.

[30]萬俊人.現(xiàn)代公共管理倫理導論[M].北京：人民出版社,2005.

[31][臺]詹靜芬.我國公務(wù)人員行政倫理困境之研究[D].臺北：國立政治大學公共行政學系,2003.

本文發(fā)表于《齊魯學刊》，2011年第5期