民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的制度路徑

十八大報(bào)告以“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”為題，系統(tǒng)論述了生態(tài)文明建設(shè)的基本內(nèi)容和主要任務(wù)，明確要求將生態(tài)文明建設(shè)放在全局高度和突出地位，融入社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程。這既是對人類從工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型規(guī)律的歷史性把握，又是對當(dāng)代中國科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的實(shí)踐性提升，昭示著生態(tài)文明建設(shè)將成為今后我國國家建設(shè)和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

作為我國重要的生態(tài)功能區(qū)，西部民族地區(qū)既是自然資源比較富集的地區(qū)，也是生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)。自2000年實(shí)行西部大開發(fā)以來，國家一直倡導(dǎo)和始終堅(jiān)持資源開發(fā)與生態(tài)治理并舉的戰(zhàn)略方針，并將實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能修復(fù)的退耕（牧）還林（草）、防沙固沙工程作為整個西部大開發(fā)的重點(diǎn)任務(wù)，投入了大量財(cái)政資金進(jìn)行生態(tài)建設(shè)。從實(shí)際效果看，雖然局部生態(tài)得以改善，環(huán)境惡化速度相對減緩，但整體功能退化的趨勢并未得到根本遏制，民族地區(qū)在將來很長一個時期依然將面臨自然資源大規(guī)模開發(fā)與西部少數(shù)民族群眾因改善生存條件、提高生活水平而對脆弱生態(tài)環(huán)境破壞加劇的雙重壓力。在民族地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展承載能力不斷減弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)兩難抉擇的背景下，大力加強(qiáng)民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，不僅關(guān)系到該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系到整個中國的生態(tài)安全和永續(xù)發(fā)展。

生態(tài)文明是人類在反思工業(yè)文明帶來的生態(tài)危機(jī)和環(huán)境破壞的基礎(chǔ)上，發(fā)展出來的以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然為價(jià)值理念的社會成果，其要旨在于從根本上解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾，它標(biāo)志著人類文明發(fā)展的更高層次�？梢哉f，生態(tài)文明的實(shí)踐對人類思維方式、生產(chǎn)方式和生活方式的影響是全方位的，它是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)的重構(gòu)進(jìn)程。為此，必須以制度建設(shè)提綱挈領(lǐng)，通過頂層設(shè)計(jì)和局部突破，完善和創(chuàng)新相關(guān)法律制度，從而保障民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)、有序、健康地向前推進(jìn)。具體來說，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著力。

其一，做好生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和總體部署。從中央層面來說，要加快起草生態(tài)文明建設(shè)的中長期規(guī)劃，提出生態(tài)文明建設(shè)的基本理念、原則和基本路徑，將加快生態(tài)文明體制、機(jī)制和法制建設(shè)，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)和能力建設(shè)作為基本任務(wù)，并加大實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程的力度，開展“生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”創(chuàng)建活動。民族地區(qū)要發(fā)揮地方首創(chuàng)精神，積極開展前期調(diào)研論證工作，一俟中央規(guī)劃出臺，就因地制宜地制定本地方可行的實(shí)施辦法或細(xì)則。

其二，完善和制定相關(guān)法律法規(guī)。以“人與自然關(guān)系優(yōu)化，人與自然和諧相處”為理念，按照國家生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃對中央國家機(jī)關(guān)制定的環(huán)境資源保護(hù)類和污染防治類法律法規(guī)進(jìn)行清理和修訂，加快制定家電、汽車等消費(fèi)產(chǎn)品的循環(huán)再生利用法律法規(guī)，為生態(tài)文明建設(shè)常態(tài)化提供規(guī)范保障。民族地區(qū)各省、市可根據(jù)西部大開發(fā)和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際需要，先行制定本地區(qū)大氣、水域、森林、草原和濕地保護(hù)辦法。民族自治地方應(yīng)利用立法自治權(quán)，在吸收少數(shù)民族傳統(tǒng)生態(tài)文化元素的基礎(chǔ)上，充分考慮本地區(qū)生態(tài)承受能力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，制定本地方生態(tài)保護(hù)的單行條例。

其三，完善和健全資源有償使用制度。一是科學(xué)評估資源價(jià)值，通過招、拍、掛等市場競爭機(jī)制足額收取資源使用權(quán)費(fèi)用，以體現(xiàn)市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和生態(tài)產(chǎn)品公平分配原則。二是建立健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，通過節(jié)約集約利用資源，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。三是提高資源稅稅率，促進(jìn)資源合理、長效、保護(hù)性開采，提升國民經(jīng)濟(jì)的增長質(zhì)量。

其四，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度�，F(xiàn)有的民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在著補(bǔ)償范圍不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)和補(bǔ)償模式比較單一等一系列問題。因此，應(yīng)結(jié)合“國家生態(tài)修復(fù)工程”和“生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”項(xiàng)目，加快重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法，確定相關(guān)利益主體權(quán)利與義務(wù)，明確實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕�本原則、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償程序，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償期限，并以此為依據(jù)，進(jìn)一步細(xì)化水域、森林、草原、濕地、礦產(chǎn)等生態(tài)資源補(bǔ)償?shù)膶?shí)施細(xì)則。

其五，健全體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核評價(jià)體系和執(zhí)法機(jī)制。一是要調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容，把資源消耗、環(huán)境損害等生態(tài)指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)考核體系，使之成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束。二是要建立責(zé)任追究制度，對那些片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、罔顧生態(tài)環(huán)境而盲目決策，造成嚴(yán)重生態(tài)后果，或玩忽職守造成重大污染事件的官員，必須通過司法程序追究其法律責(zé)任。三是強(qiáng)化環(huán)保法律法規(guī)和政策的執(zhí)行力。通過科學(xué)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)和劃分管理職責(zé)，強(qiáng)化不同部門之間的協(xié)作和協(xié)調(diào)，優(yōu)化行政資源及相應(yīng)的財(cái)政政策資源配置，切實(shí)解決影響人民群眾健康和威脅資源、環(huán)境、生態(tài)安全的突出問題。四是各級人大要加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的檢查監(jiān)督力度，督促相關(guān)政府部門依法履行職責(zé)。

其六，建立健全公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制。一是環(huán)境保護(hù)立法要積極吸取民眾尤其是生態(tài)功能區(qū)干部群眾以及公益性環(huán)保組織的建議和意見。二是完善環(huán)境公益訴訟制度。最主要的是擴(kuò)大環(huán)境訴訟中原告的范圍，使每一個公益性環(huán)保組織或任何公民都可以對損害或者可能損害環(huán)境的侵權(quán)行為或行政行為提起訴訟。三是建立和完善環(huán)境保護(hù)舉報(bào)獎勵制度，通過發(fā)揮社會的監(jiān)督作用，加強(qiáng)社會對政府行為或企業(yè)行為的約束。四是以行政合同購買社會服務(wù)的方式，支持公益性環(huán)保組織開展環(huán)保調(diào)研、論證和生態(tài)評估工作，充分發(fā)揮公益性環(huán)保組織在生態(tài)文明建設(shè)中的作用。

（作者為國家社科基金項(xiàng)目“少數(shù)人權(quán)利保護(hù)比較研究”負(fù)責(zé)人、中南民族大學(xué)教授）