健全社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制

建立、健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，促進(jìn)社會健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的一項重要制度性措施，是黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制的重要內(nèi)容，對于促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，從源頭上預(yù)防和化解社會矛盾具有重大意義。

國際風(fēng)險管理與社會穩(wěn)定風(fēng)險

當(dāng)代社會，人為的發(fā)展性風(fēng)險日益突出，源于政府行為活動引發(fā)的發(fā)展中不確定性風(fēng)險大量衍生，并在不同地區(qū)、人群、行業(yè)系統(tǒng)中以不同張力積聚和擴(kuò)散，給公共秩序、社會穩(wěn)定帶來持續(xù)壓力和挑戰(zhàn)�？v觀近年來世界一些國家地區(qū)陸續(xù)爆發(fā)的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)和政局動蕩，無不與政府公共政策失誤、公共治理的制度性缺陷有關(guān)。

1950年美國學(xué)者加拉格爾首次提出“風(fēng)險管理”概念后，風(fēng)險管理作為新的研究領(lǐng)域快速發(fā)展，逐步形成了一整套框架體系。西方各國政府紛紛創(chuàng)新風(fēng)險管理在公共政策、國家安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的改革與實踐，構(gòu)建起與社會發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險管理模式，產(chǎn)生了一系列有效的風(fēng)險評估、風(fēng)險處置措施和成功案例。

在社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展的過程中，因不同利益主體對某一議題的風(fēng)險感知爭議而引發(fā)的社會動員行為是世界范圍內(nèi)普遍存在的問題。由于涉及不同利益主體復(fù)雜的風(fēng)險感知及互動行為，風(fēng)險分析不再是簡單的技術(shù)問題，而成為一項復(fù)雜的治理活動，需要從風(fēng)險治理等視角進(jìn)行研究。

實踐經(jīng)驗表明，在當(dāng)代國家改革發(fā)展進(jìn)程中，政府必須高度關(guān)注各類發(fā)展衍生性風(fēng)險，理性認(rèn)識風(fēng)險，科學(xué)管理風(fēng)險，在保持相對穩(wěn)定的社會環(huán)境下實現(xiàn)國家利益和發(fā)展目標(biāo)。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度性創(chuàng)新及實踐

正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系，是新時期我國各級黨委、政府必須直接面對并著力解決的重大課題。在實踐中，重大公共政策、重大改革措施、重大工程項目等重大事項，始終是牽動改革發(fā)展穩(wěn)定大局的敏感點。近期發(fā)生的廈門“PX事件”、四川“什邡事件”、南通“啟東事件”、昆明“PX事件”等都給予我們深刻的教訓(xùn)。

伴隨我國改革步入“深水區(qū)”，進(jìn)一步發(fā)展難度持續(xù)加大，人民群眾對黨和政府工作的期望、要求越來越高，主體意識、權(quán)利意識、利益訴求越來越強(qiáng)烈，這使得現(xiàn)有發(fā)展思路、模式面臨諸多考驗。重大事項的推進(jìn)實施也愈加承載巨大社會風(fēng)險。在此背景下，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一項具有政治前瞻性的國家風(fēng)險管理的制度安排，是立足國家發(fā)展實際，基于民眾利益期盼，回應(yīng)社會實踐要求的重大制度性創(chuàng)新。

“十一五”期間，四川遂寧、江蘇淮安、上海等地開展了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的試點工作，并結(jié)合自身實際展開了有益探索，取得了有價值的實踐經(jīng)驗。遂寧在全國率先出臺了《重大工程建設(shè)項目穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估制度》，并于2006年將評估范圍擴(kuò)大到作決策、定政策、搞改革和其他事關(guān)群眾切身利益的重大事項；淮安基本上形成了覆蓋全市的“穩(wěn)評”工作專家網(wǎng)絡(luò)，成立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作指導(dǎo)處，成立了國內(nèi)首家“穩(wěn)評”專業(yè)機(jī)構(gòu)；針對社會穩(wěn)定風(fēng)險難以量化的問題，上海探索了一套社會穩(wěn)定風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，把重大市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、冶金與重化工等工業(yè)建設(shè)項目等作為風(fēng)險評估重點領(lǐng)域，出臺《重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指南》。同時，為保證風(fēng)險評估報告的公正客觀，積極探索引入第三方咨詢和研究機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險評估。中央及時肯定、總結(jié)和推廣了這些在實踐中行之有效的做法，國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，“建立重大工程項目建設(shè)和重大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”，并要求逐步實現(xiàn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的“全覆蓋”。

當(dāng)前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制運(yùn)行中的關(guān)鍵性問題

中國社會轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的共時態(tài)并行。這個過程伴隨著社會關(guān)系的不穩(wěn)定、社會發(fā)展的不平衡、社會分化的加劇、社會越軌的普遍性和社會矛盾的突出化等多重因素交織。由于涉及不同利益主體的復(fù)雜互動行為，重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實質(zhì)上涉及不同利益主體的復(fù)雜社會選擇過程。這其中既存在風(fēng)險治理領(lǐng)域的共性問題，又由于我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點而有其特殊性。其評估過程亟待解決如下關(guān)鍵問題：

評估主體設(shè)定。政府重大事項決策很大程度上是涉及眾多相關(guān)群體的政策安排或資源配置，其執(zhí)行實施效果依賴于政府對各利益相關(guān)者利益要求的回應(yīng)質(zhì)量。只有建立相關(guān)利益主體廣泛參與的風(fēng)險評估機(jī)制，才能從根本上解決社會穩(wěn)定風(fēng)險評估問題。我們認(rèn)為，比較理想的評估主體模式是探索建立多元主體協(xié)同評估模式，即在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，組成有關(guān)政府部門、利益相關(guān)群體、專業(yè)機(jī)構(gòu)、人大政協(xié)成員等共同參加的評估工作機(jī)構(gòu)。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，評估工作要更多地吸納利益相關(guān)者尤其是重大事項涉及的群眾代表參加。同時主動邀請專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者以及公共媒體等第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)入評估過程。

評估范圍確定。不同區(qū)域由于自然地理、人口態(tài)勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族宗教等因素不同，影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險源、監(jiān)控域、著力點也有所不同。但確立群眾觀點卻是首要的共同原則。進(jìn)行重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，重在以妥善處理群眾利益問題為核心內(nèi)容，察民情、體民意、惜民力、關(guān)民生，是我國推行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的初衷和落腳點。因此，凡是直接關(guān)系到人民群眾切身利益的重大事項，包括涉及征地拆遷、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、城鄉(xiāng)發(fā)展與移民、環(huán)境影響、國有企事業(yè)單位改革、社會保障、公益事業(yè)以及涉及民族宗教領(lǐng)域等方面，黨政機(jī)關(guān)在做出決策前，都要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。

評估流程認(rèn)定。立足國內(nèi)的有益實踐，我們認(rèn)為，比較科學(xué)的評估流程應(yīng)當(dāng)涵蓋如下步驟，即組建或明確組織機(jī)構(gòu)，確認(rèn)評估對象及責(zé)任主體；聯(lián)合相關(guān)部門和專業(yè)人員，深入調(diào)查研究，收集多方信息數(shù)據(jù)；綜合運(yùn)用科學(xué)工具方法，初步預(yù)測風(fēng)險等級，做出分析研判；組織專業(yè)人員評審，完善評估報告及應(yīng)急預(yù)案；履行層級報送程序，確認(rèn)評估實施結(jié)論。

評估責(zé)任界定。為確保社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不成為“運(yùn)動式公共議程”，必須準(zhǔn)確界定責(zé)任歸屬，確立問責(zé)制度。我們認(rèn)為責(zé)任的界定不應(yīng)當(dāng)單一化，而應(yīng)涵蓋評估實施責(zé)任、評估審核責(zé)任、評估督辦責(zé)任等主體，其中評估實施主體承擔(dān)主要責(zé)任，審核、督辦方承擔(dān)必要連帶責(zé)任。必須指出的是，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的問責(zé)，不僅要關(guān)注個人之責(zé)，更要追問深層面的“制度之責(zé)、結(jié)構(gòu)之責(zé)、價值之責(zé)”。

科學(xué)把握社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主要著力點

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度旨在以風(fēng)險評估的手段促進(jìn)政府重大事項決策與實施真正體現(xiàn)以人為本、以民為先的根本要求，歸根結(jié)底是檢驗政府重大事項決策是否堅持了習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“不斷實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，在經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)”。在此目標(biāo)指引下，當(dāng)前要建立鞏固一套完整的規(guī)范體系，著力提升評估工作的系統(tǒng)性、程序性和科學(xué)性，確保工作實效。

把握系統(tǒng)性，促進(jìn)整體效應(yīng)。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估融合了評估主體、評估范圍、評估流程、評估工具、評估問責(zé)等重要環(huán)節(jié)，是一項動態(tài)系統(tǒng)工程。在宏觀層面要以群眾利益為標(biāo)尺導(dǎo)向，將維護(hù)公眾利益與促進(jìn)社會公平正義相結(jié)合，擺正改革力度、發(fā)展速度同穩(wěn)定剛度三者之間關(guān)系；在中觀層面要關(guān)注重大事項的合法性、合理性、可行性、可控性的檢測方向，并且把評估過程與政府的效能建設(shè)相結(jié)合；在微觀層面則要高度重視組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息互通和資源協(xié)調(diào)。

注重程序性，防范程序危機(jī)。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是重大事項出臺、推行、實施的前置性制度安排，強(qiáng)調(diào)防患于未然，屬“關(guān)口前移”的程序性設(shè)計。但現(xiàn)實中普遍存在著重大事項決策實施或重大工程項目開建在前，風(fēng)險評估程序事后補(bǔ)做的“倒置”行為，這無疑隱含著巨大的風(fēng)險。因此，必須將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估程序納入政府重大項目決策的程序框架內(nèi)，使之真正成為政府重大事項決策前不可或缺的“必備程序”和權(quán)威制度。

強(qiáng)化主動性，著力化解風(fēng)險。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的最終結(jié)果在于保障經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不僅是防范性措施，也是一個積極的保障與推動機(jī)制。評估的過程，既是聽取民意，摸排風(fēng)險的過程，更應(yīng)是相關(guān)利益主體共同協(xié)商，進(jìn)行風(fēng)險溝通的重要過程。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不應(yīng)只是單純提出評估結(jié)果，還應(yīng)該通過規(guī)范程序使利益相關(guān)主體對重大事項有更為客觀、科學(xué)的認(rèn)識，從更深層次化解矛盾、降低風(fēng)險、促進(jìn)發(fā)展。

堅持科學(xué)性，創(chuàng)新工作方法。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為中國特色的制度安排，雖可借鑒國際社會風(fēng)險預(yù)警和企業(yè)風(fēng)險控制的經(jīng)驗做法，但絕不可簡單照搬，必須立足我國的國情和本土經(jīng)驗，并不斷創(chuàng)新。實踐表明，政府會議室工作模式無法獲取當(dāng)代中國現(xiàn)實真實信息從而做出準(zhǔn)確預(yù)判，單一“閉門”工具范式亦無法回避其失真弊端。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要把現(xiàn)代社會風(fēng)險監(jiān)測工具、科學(xué)評審技術(shù)同我黨長期形成的一整套群眾工作方法緊密結(jié)合，在政府與公眾的互動實踐中創(chuàng)新適合中國情況的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估路徑。

（作者系西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國家社科基金重大項目“建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制研究”首席專家）