投融資體制改革的推進(jìn)路徑

隨著改革開放的不斷深入，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到了攻堅(jiān)階段，根據(jù)國(guó)際和國(guó)內(nèi)形勢(shì)，中央決定將進(jìn)一步推進(jìn)投融資體制改革。推進(jìn)投融資體制改革對(duì)我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展將起到什么樣的作用？政策的具體可行性如何？與此相關(guān)的各項(xiàng)部門的配套措施又有哪些需要調(diào)整、改進(jìn)？本文將圍繞上述問題展開分析。

從當(dāng)前中國(guó)發(fā)展、改革、（宏觀）運(yùn)行的基本態(tài)勢(shì)看，進(jìn)一步推進(jìn)投融資體制改革具有客觀上的必然性。這主要體現(xiàn)為如下四個(gè)方面。

首先，從推進(jìn)城鎮(zhèn)化的角度進(jìn)行審視。一方面，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，需要在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域繼續(xù)進(jìn)行大規(guī)模投資。以鐵路投資為例，不久前召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，“十二五”期間力爭(zhēng)完成鐵路固定資產(chǎn)投資3.3萬億元，這比原定規(guī)劃增加5000億元。其中，2013年的投資規(guī)模將從年初規(guī)劃的6500億元增加到6900億元，2014年和2015年合計(jì)的投資規(guī)模將不低于1.4萬億元。這將產(chǎn)生巨大的資金壓力。另一方面，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，需要解決當(dāng)前的不完全城市化問題。2012年，以常住人口統(tǒng)計(jì)的城市化率為52.57%，而城鎮(zhèn)戶籍人口占比僅為35.29%，由于戶籍身份上所附著的福利差異，占總?cè)丝?7.28%的2.34億人作為非城鎮(zhèn)戶籍的常住人口，并沒有平等地享受城市的各種基本公共服務(wù)。未來推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，也將面臨巨大的資金需求，需要進(jìn)一步改革投融資體制，吸引更多的社會(huì)資本參與投資，為城鎮(zhèn)化提供穩(wěn)定持續(xù)的中長(zhǎng)期資金，化解期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，從推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展的角度進(jìn)行審視。目前在不少服務(wù)業(yè)部門，由于進(jìn)入壁壘依然嚴(yán)重，社會(huì)資本的進(jìn)入程度仍然較低。從2011年全社會(huì)（不含農(nóng)戶）服務(wù)業(yè)投資看，國(guó)有控股投資達(dá)45.5%。14個(gè)大類行業(yè)中，8個(gè)行業(yè)國(guó)有投資均占50%以上。其中，交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)（83.1%），教育（80%），水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)（79.7%），衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)（77.6%），公共管理和社會(huì)組織（72.9%）等行業(yè)國(guó)有投資占70%—80%以上。由于產(chǎn)業(yè)中缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮有效調(diào)節(jié)作用，因而影響了產(chǎn)業(yè)效率的提高和產(chǎn)業(yè)整體的發(fā)展。要徹底改變服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，必須推進(jìn)服務(wù)領(lǐng)域的投融資體制改革，使社會(huì)資本更多地參與服務(wù)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這也是應(yīng)對(duì)服務(wù)貿(mào)易開放、提高服務(wù)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的客觀要求。

再次，從保持宏觀穩(wěn)定的角度進(jìn)行審視。當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，如地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、影子銀行風(fēng)險(xiǎn)、資本結(jié)構(gòu)錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)價(jià)格泡沫風(fēng)險(xiǎn)等，均與投融資體制改革不到位有一定關(guān)系。要化解這些風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)一步放開城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入。由此，一方面可降低地方政府的舉債需要，同時(shí)相應(yīng)減少影子銀行作為信貸限制背景下地方融資替代性解決方案的迫切性，并推動(dòng)債務(wù)性融資向股權(quán)融資格局的轉(zhuǎn)變。此外，也可以拓寬民間資本的投資渠道，避免熱錢和游資對(duì)虛擬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的沖擊。

還應(yīng)看到的是，放松市場(chǎng)準(zhǔn)入的管制，給各類市場(chǎng)主體公平進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，也有利于促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策由需求管理向供給管理的轉(zhuǎn)型。通過供給面的體制機(jī)制調(diào)整，激發(fā)市場(chǎng)主體的內(nèi)在活力，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供不竭動(dòng)力。

最后，從深化經(jīng)濟(jì)體制改革的角度進(jìn)行審視。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府的大包大攬使得一些能夠通過運(yùn)營(yíng)和管理產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入，一些可以自負(fù)盈虧、完全按照市場(chǎng)化原則運(yùn)作的非公益性項(xiàng)目，無法吸引到足夠的私人資本，造成了許多行政資源的浪費(fèi)。因而，我們需要進(jìn)一步深化政府改革，可以適當(dāng)?shù)貙⒁徊糠质袌?chǎng)化的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目推介給市場(chǎng)，用市場(chǎng)的手段完成相應(yīng)的行政事務(wù)，由此來降低行政成本，提高資源配置的效率。為此，我們應(yīng)進(jìn)一步改革投融資體制，促使政府從第一投資人向最后投資人轉(zhuǎn)變，也就是將其投資范圍主要限制在社會(huì)資本不愿進(jìn)入的非營(yíng)利性和公益性領(lǐng)域，從而保持政府與市場(chǎng)的合理邊界。

圍繞投融資體制改革，應(yīng)著力降低行業(yè)進(jìn)入門檻，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)主體多元化和股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。為有效動(dòng)員、吸引社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)考慮如下舉措。

一是理順價(jià)格管理體制。長(zhǎng)期以來，基礎(chǔ)設(shè)施所涉及的服務(wù)多被當(dāng)作“社會(huì)性物品”而不是“經(jīng)濟(jì)性物品”來對(duì)待。價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)由政府從社會(huì)福利的角度制定，存在人為低估的成分，通常無法彌補(bǔ)成本，更不要說贏利。在這種情況下，企業(yè)很難進(jìn)行正常的運(yùn)營(yíng)。為營(yíng)造必要的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)環(huán)境，應(yīng)更多轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制，以增加價(jià)格彈性，使企業(yè)有可能獲得足夠的收入以彌補(bǔ)成本并得到合理的回報(bào)。在矯正價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的過程中，可能會(huì)對(duì)低收入群體造成一定的負(fù)面影響。對(duì)此，應(yīng)引入“親貧”性的制度安排，特別是有效的需方補(bǔ)貼機(jī)制，來提高低收入群體的支付能力和對(duì)服務(wù)價(jià)格的可承受性。

二是確保新進(jìn)入企業(yè)和原有壟斷企業(yè)（在位企業(yè)）之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，支配市場(chǎng)的原壟斷企業(yè)通常在競(jìng)爭(zhēng)方面較之新進(jìn)入企業(yè)具有壓倒性的先動(dòng)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)它還憑借自己的優(yōu)勢(shì)采取一些阻礙競(jìng)爭(zhēng)的策略性行為，使得有效競(jìng)爭(zhēng)難以實(shí)現(xiàn)。為此，要加強(qiáng)《反壟斷法》的執(zhí)行力度，有效控制市場(chǎng)關(guān)閉行為。政府監(jiān)管部門應(yīng)著力解決三個(gè)問題：一是接入政策特別是接入定價(jià)問題；二是網(wǎng)絡(luò)租借或網(wǎng)間互聯(lián)互通問題；三是普遍服務(wù)與交叉補(bǔ)貼問題。特別地，為盡快改變不對(duì)等競(jìng)爭(zhēng)的局面，需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)原有壟斷企業(yè)和新進(jìn)入企業(yè)實(shí)行待遇有所不同的不對(duì)稱監(jiān)管，管住大的，扶植小的。當(dāng)市場(chǎng)真正形成有效競(jìng)爭(zhēng)的局面后，監(jiān)管部門就可以把不對(duì)稱監(jiān)管政策改為中性的干預(yù)政策，以充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的調(diào)節(jié)功能。

三是規(guī)范政府意向性承諾，確保政策執(zhí)行的穩(wěn)定性。一般來說，由于基礎(chǔ)設(shè)施的資本密集度高，資產(chǎn)專用性和資本沉淀性強(qiáng)，加上合同的不完備，潛在的投資者往往擔(dān)心事后要挾和對(duì)投資者利益的侵占。為此，建立相對(duì)可信的投資政策性環(huán)境，強(qiáng)化對(duì)投資者的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，努力構(gòu)筑良好的政治誠(chéng)信記錄是當(dāng)前需要我們予以重視的問題。我們可嘗試以合同的方式，規(guī)范政府和民間投資部門的投資行為，用可預(yù)見的制度框架，保持政府對(duì)相關(guān)投資行為的穩(wěn)定性和連貫性，從而穩(wěn)定投資預(yù)期，動(dòng)員和吸引更多的民間資本進(jìn)入諸如基礎(chǔ)設(shè)施這樣的領(lǐng)域進(jìn)行擴(kuò)展投資。

（作者分別為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“完善境外投資促進(jìn)體系研究”首席專家、課題組成員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員）