發(fā)達國家環(huán)境治理經(jīng)驗的中國借鑒

摘要 激發(fā)全民族的文化創(chuàng)造力，關鍵在于正確認識政府在文化建設中的作用。目前中國文化軟實力不強、文化創(chuàng)造力不足的現(xiàn)象，不能簡單地認為是由于政府對文化管得太少而造成的。政府不能撒手不管，更不能管得太多、管得太死。關鍵是要調(diào)整好國家和社會、社會和個體的關系，深入反思和清除計劃體制的弊端，深化文化體制改革，逐步有序地增強社會的自主性和自組織能力，最大程度地激發(fā)社會的活力和個體的創(chuàng)造力。

關鍵詞 文化創(chuàng)造力 政府迷思 文化體制改革

發(fā)達國家環(huán)境公共治理的基本經(jīng)驗

通過梳理英國、法國、德國、美國、日本等5個發(fā)達國家的環(huán)境公共治理理論、制度及管理模式，其主要經(jīng)驗有：

環(huán)境公共治理實踐離不開環(huán)境社會科學理論創(chuàng)新。在發(fā)達國家的環(huán)境公共治理實踐中，環(huán)境哲學社會科學各學科對環(huán)境污染、環(huán)境破壞、環(huán)境保護、環(huán)境權、環(huán)境公平、環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展相互關系等重大問題的理論研究，極大地提高了社會各界對環(huán)境問題的認識程度，科學思潮的涌動也極大地激發(fā)了社會公眾的環(huán)保意識。在這些國家的工業(yè)化進程中，環(huán)境理論界、公共決策機構與社會公眾密切互動，推動了環(huán)境公共政策方向和側(cè)重點與時俱進，取得了良好的環(huán)境公共治理績效。需要指出的是，環(huán)境問題是一個極其復雜的外部性問題，環(huán)境污染與環(huán)境保護涉及到受損者與受益者，環(huán)境公共治理理論與環(huán)境公共治理實踐之間也并不是簡單的一一對應關系，而是“雙向交織的一多關系”：一種環(huán)境公共治理理論可以對多個環(huán)境公共治理實踐有效，而一種環(huán)境公共治理實踐則必定牽涉多種環(huán)境公共治理理論。正因為如此，不能簡單地用一種單一的環(huán)境公共治理理論來指導一切環(huán)境公共治理實踐活動。這或許正是在發(fā)達國家工業(yè)化進程中，環(huán)境倫理學、環(huán)境哲學、環(huán)境社會學、環(huán)境經(jīng)濟學、環(huán)境政治學、環(huán)境法學、環(huán)境管理學等諸多學科，與環(huán)境問題相伴而生并得到蓬勃發(fā)展的原因所在。歷史地看，環(huán)境社會科學的創(chuàng)新為環(huán)境公共治理實踐提供了強大的理論武器。

環(huán)境法律制度體系從碎片化向系統(tǒng)化方向發(fā)展演變。從發(fā)達國家環(huán)境法律制度的變遷軌跡看，基本上都是沿著從碎片化到系統(tǒng)化的方向發(fā)展演進的。18世紀的英國在環(huán)境立法初期，其處理污染問題的立法規(guī)定具有明顯的碎片化特點，法律之間缺乏有效銜接和聯(lián)系，是單項性的，系統(tǒng)性欠缺。直到20世紀中后期，隨著環(huán)境問題的增多、復雜化，環(huán)境立法數(shù)量驟然增加，環(huán)境法律也由此步入系統(tǒng)化軌道，立法范圍覆蓋了環(huán)境污染、環(huán)境保護的各個方面。20世紀60年代，法國在總結(jié)法律制定實施經(jīng)驗教訓的基礎上，開始對分散的法律法規(guī)進行歸并，逐步建立起了完備的、呈不斷強化細化趨勢而且能夠有效實施的環(huán)境保護法律體系。德國的環(huán)境立法特色鮮明，它是以保護人類生命、健康與尊嚴為目標，以預防原則、責任人、合作等為準則，具有環(huán)境法律法規(guī)逐步增加和細化、環(huán)境法內(nèi)容的生態(tài)化、環(huán)境法的一體化、環(huán)境法機制的間接化，以及環(huán)境法的區(qū)域化和國家化等鮮明特征，各種法律規(guī)定非常完備嚴謹、具體詳細，具有很強的可操作性。美國的《國家環(huán)境政策法》作為環(huán)境基本法，對環(huán)境與經(jīng)濟、社會發(fā)展的關系做出了重要界定，以此為指導，形成了環(huán)境污染控制和環(huán)境資源保護兩大類環(huán)境法律體系，全面細致地對環(huán)境污染控制的目標、手段和職責做出規(guī)定，保證了美國環(huán)境法的實施效果。

可持續(xù)發(fā)展已成為環(huán)境保護的核心價值并付諸實踐。1996年，美國出臺“美國國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略——可持續(xù)的美國和新的共識”，并由兩個機構負責實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略計劃：總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展理事會、可持續(xù)社區(qū)聯(lián)合中心。為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，美國通過改革稅收和補貼政策，采用市場激勵手段等改革環(huán)境管理體制，確立了新的、有效的政策框架，并在資源保護、社區(qū)建設、人口與可持續(xù)發(fā)展方面采取了一系列措施。進入21世紀后，英國政府采取一系列手段保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，包括頒布可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)布新的可持續(xù)發(fā)展指標統(tǒng)計，對生態(tài)價值進行貨幣評估，綜合運用行政管制與經(jīng)濟激勵約束手段等，全國上下共同推動環(huán)境保護與節(jié)能減排，取得了顯著成效。法國前后發(fā)布了兩個《可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，涵蓋了10個領域的500多項行動，成立了“可持續(xù)發(fā)展部際委員會”。2005年法國議會通過了一部環(huán)境法規(guī)的集大成者——《環(huán)境憲章》，該憲章將環(huán)境利益上升到國家根本利益的高度，對生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展做了憲法性解釋和說明。德國以可持續(xù)發(fā)展作為國家目標，遵循可持續(xù)發(fā)展的要求，構建了對社會和生態(tài)負責任的經(jīng)濟秩序，以循環(huán)經(jīng)濟和環(huán)境稅改革為代表的成功經(jīng)驗尤其值得我國學習借鑒。日本則明確把21世紀定位為“環(huán)境世紀”并實施“環(huán)境立國”戰(zhàn)略。2007年6月1日通過的《21世紀環(huán)境立國戰(zhàn)略》確定了可持續(xù)社會建設、環(huán)境保護、經(jīng)濟成長和地區(qū)振興等四個主要方案，以及具體實施的八項重點政策。

環(huán)境公共治理手段逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟激勵和社會創(chuàng)新。與傳統(tǒng)行政命令式的環(huán)境管制手段相比，經(jīng)濟激勵性政策和社會創(chuàng)新性政策對經(jīng)濟社會的扭曲最小，而且治理效果更為明顯。德國自20世紀80年代開始，就將環(huán)境保護政策的重點轉(zhuǎn)變?yōu)椴捎檬袌鰴C制，使短缺資源的成本和環(huán)境污染的代價變得昂貴，即污染者付費原則，利用市場機制及市場調(diào)節(jié)工具，出臺以“產(chǎn)廢付款”為準則的各項政策措施，對廢物減量、節(jié)約型社會建設及循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極推動作用，在工業(yè)和污染上產(chǎn)生了向更有利于環(huán)境的生產(chǎn)和消費方面轉(zhuǎn)移的效應。日本在環(huán)境公共治理中，除了政府直接干預外，注重利用市場機制促進環(huán)境保護，充分發(fā)揮碳排放交易市場、可再生能源市場、排污權交易市場的作用，鼓勵各類企業(yè)實施節(jié)能、減排、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，并給予必要的補貼和稅收優(yōu)惠，同時注重環(huán)境保護領域的基礎性研究和開發(fā)工作，鼓勵環(huán)境技術創(chuàng)新和專利研發(fā)。

環(huán)境公平與公民參與是環(huán)境公共治理發(fā)展的必然要求。以環(huán)境權為基礎，環(huán)境公平理念在環(huán)保領域的滲透是社會發(fā)展的大勢。美國在環(huán)境公共治理法律制度和環(huán)境政策制定過程中，越來越重視由環(huán)境污染及環(huán)境管制所引起的環(huán)境收益與環(huán)境負擔在不同人群中的公平分配問題。日本政府從國民教育、非政府組織發(fā)展、企業(yè)環(huán)境經(jīng)營多維度構建社會參與環(huán)境治理的激勵制度，維護環(huán)境公平。英國在加入《奧胡斯公約》后，就從信息獲取公開、環(huán)境決策參與、環(huán)境糾紛法律訴訟三個方面積極推動公眾參與，不僅在環(huán)境影響評價制度中強制要求公眾參與，在環(huán)境治理方面也鼓勵地方政府將居民的意見納入考量。公眾參與機制既有助于政府環(huán)境治理決策的公開性、規(guī)范性及有效性，也有助于增進環(huán)境公共治理的公平正義性。法國各級環(huán)保機構和環(huán)保組織，十分重視讓各階層人員和非政府組織的代表參與管理，在制定環(huán)保法律、法規(guī)、制度和排污收費標準時，都要廣泛征求各方意見，集中大家的智慧，以增強環(huán)保法律法規(guī)的可行性和有效性。良好的公民環(huán)境意識、環(huán)境權意識、環(huán)境參與意識是環(huán)境公共治理的基礎性條件，這在德國已經(jīng)得到了充分驗證，而增強與環(huán)境相關的公民意識，需要宣傳教育，更需要通過民主政治及法律手段來予以保障和實現(xiàn)。

環(huán)境科學研究為環(huán)境管理提供了強有力的技術支撐。美國環(huán)境科學研究的內(nèi)容廣泛，包括基準研究、數(shù)據(jù)庫建設、模型開發(fā)、預測預警等。對環(huán)境科學研究的重視充分體現(xiàn)了美國環(huán)境管理尊重科學的核心價值觀，高水平的科學研究與環(huán)境決策相結(jié)合，為美國環(huán)境標準的制定及環(huán)境控制手段的實施提供了科學依據(jù)。1996年，美國政府還以制定“國家環(huán)境技術戰(zhàn)戰(zhàn)略”為主線，通過實施項目計劃，開發(fā)新的環(huán)保技術，推動環(huán)境技術的出口和轉(zhuǎn)讓。日本政府重視環(huán)境科學技術研發(fā)，采取必要措施應對不確定性：加強在科學知識和科學技術方面的投入，最大限度地進行科學決策，基于預防為主的思路制定對策，并以此決定針對不確定性的政策措施，對實施策略進行調(diào)整。

以績效為導向的環(huán)境預算體系是環(huán)境支出效率的有效保證。美國聯(lián)邦環(huán)保局的新績效預算模式整合了戰(zhàn)略化的目標管理、企業(yè)化的業(yè)務運作和項目化的資金統(tǒng)籌，將基于國民環(huán)境權益需求的環(huán)保戰(zhàn)略目標作為公共財政資源的配置依據(jù)和評價標準，預算目標明確、預算過程精細、預算實施效果顯著。這種以績效為導向的環(huán)境預算體系，在環(huán)保資金管理與信息披露上都具有明顯優(yōu)勢，保證了環(huán)境資金的使用效率和環(huán)境管理目標的實現(xiàn)，是我國財政預算制度借鑒和學習的方向。

發(fā)達國家環(huán)境公共治理經(jīng)驗的啟示

中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化正處于加速時期。一方面，由于經(jīng)濟持續(xù)增長與經(jīng)濟規(guī)模擴大、消費擴張以及消費方式變化、人口增長等各種因素對資源消耗和污染排放的增加，使得環(huán)境前景不容樂觀；另一方面，面對錯綜復雜的環(huán)境問題，環(huán)境公共治理的理念、法律制度和治理模式等都難以適應環(huán)境治理實踐的要求，治理主體和治理手段單一、法律制度不完善、體制機制創(chuàng)新滯后、公民參與程度低、治理信息不透明等諸多缺陷顯露無遺。發(fā)達國家環(huán)境公共治理的上述經(jīng)驗給我們的啟示是：

樹立人與自然和諧共生的理念。在中華文明的歷史長河中，人與自然的關系一直被視為“天人關系”，倡導“天人合一”的和諧理念。新中國成立后，為了盡快擺脫貧困落后面貌，鞏固新生政權，奠定工業(yè)基礎，曾經(jīng)倡導人定勝天、征服自然的倫理道德觀，并付諸經(jīng)濟社會實踐，其影響深遠。市場化改革以來，一些地方極力追求經(jīng)濟增長和物質(zhì)財富進步，忽略了人的精神、道義、美德等崇高價值，在物質(zhì)和精神之間出現(xiàn)了嚴重的分裂與失衡。從某種意義上說，中國生態(tài)環(huán)境危機實質(zhì)上是人的精神危機，環(huán)境問題實質(zhì)上是生態(tài)倫理道德問題。只有喚醒人們的生態(tài)意識，培育人們熱愛生命、熱愛自然、與自然和諧相處的內(nèi)在情感，才能正確認識和處理人與自然的關系；只有具備高尚的道德才能自覺遵循保護環(huán)境的行為準則，改變生產(chǎn)方式和生活方式，主動履行對自然的道德責任和義務，促進人與自然、人與社會和諧發(fā)展。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，走可持續(xù)發(fā)展之路。中國自1978年改革開放以來，一直堅持“以經(jīng)濟建設為中心”，直到2012年黨的十八大首次將“生態(tài)文明建設”納入社會主義現(xiàn)代化建設“五位一體”的總體布局，時間已過去了34年。在此期間，中國經(jīng)濟的增長方式是粗放式的，即以GDP和財政收入為導向，以高投資、高出口、高資源能源消耗、低土地成本和勞動力成本為路徑，是不可持續(xù)的。日本從20世紀50年代的“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”到20世紀80年代“環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展同等重要”，再到21世紀“環(huán)境保護先行”和“環(huán)境立國”，大致經(jīng)過了50年的時間。從日本的經(jīng)驗看，中國應加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式：一方面，政府要把可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境保護的核心價值，政府、環(huán)保組織通過環(huán)境教育、文化導向、輿論引導、倫理規(guī)范、道德感召等，喚醒全民的環(huán)境保護意識，真正將環(huán)境保護意識全面貫穿到經(jīng)濟社會發(fā)展以及人們的生活之中；另一方面，要通過技術進步、結(jié)構升級、法制約束、社會規(guī)范等，大力促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型。

樹立環(huán)境公共治理的系統(tǒng)觀。環(huán)境問題是一個復雜的系統(tǒng)性問題，因此，環(huán)境公共治理應樹立系統(tǒng)觀。英國運用邏輯和數(shù)學方法，研究資源與環(huán)境系統(tǒng)的運動規(guī)律，通過計劃、組織、領導和控制等手段，對組織所擁有的人、財、物、信息等資源進行合理配置和協(xié)調(diào)。中國環(huán)境保護機制不合理，在很大程度上是因為缺乏資源與環(huán)境的系統(tǒng)管理體系，使得環(huán)保往往停留在口號上，決策者、監(jiān)督者、執(zhí)行者三者之間沒有建立起良性互動機制。提高中國環(huán)境公共治理績效，必須樹立系統(tǒng)觀，針對資源與環(huán)境如何評價、保護、分配、開發(fā)、利用、恢復、補救和重建、監(jiān)測監(jiān)管等環(huán)節(jié)，進行系統(tǒng)科學的環(huán)境公共政策及相關政策制定，將資源與環(huán)境管理中所有的要素調(diào)動起來，形成一個有機的良性互動系統(tǒng)。通過樹立系統(tǒng)觀、建立系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)、合理劃分環(huán)境監(jiān)管職責權限、整合環(huán)境公共治理中的各種要素等，提高環(huán)境公共治理效率，降低環(huán)境風險，提高環(huán)境質(zhì)量。

推進環(huán)境社會科學理論發(fā)展。西方國家工業(yè)化進程中層出不窮的環(huán)境問題，促進了環(huán)境社會科學理論發(fā)展創(chuàng)新，反過來，環(huán)境理論的發(fā)展創(chuàng)新又為環(huán)境公共治理實踐提供了強大動力。隨著中國工業(yè)化進程的加快以及環(huán)境矛盾的日益凸顯，雖然環(huán)境倫理學、環(huán)境經(jīng)濟學、環(huán)境法學、環(huán)境哲學、環(huán)境社會學、環(huán)境政治學等若干環(huán)境社會科學在中國誕生，但總體上看，中國的環(huán)境理論研究仍然滯后于環(huán)境實踐，而且理論研究基本上還處于引進、學習和吸收西方國家環(huán)境理論的階段，缺乏與中國環(huán)境實踐的深度融合，環(huán)境理論界與相關公共決策部門以及社會公眾之間的良性互動關系也遠未形成。立足于中國實際，學習借鑒國外理論研究成果，推進中國的環(huán)境理論研究、環(huán)境知識傳播以及環(huán)境教育發(fā)展，培養(yǎng)全民環(huán)境意識，促進環(huán)境理論研究與政府公共決策和公民環(huán)境行動之間的良性互動等，任重而道遠。

健全環(huán)境法律制度。中國環(huán)境保護的立法進程明顯滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，而且環(huán)境立法缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，加之環(huán)境執(zhí)法不嚴，甚至環(huán)境法律在某些地方形同虛設。為此，需要學習借鑒西方國家環(huán)境立法經(jīng)驗，立足于中國實際，按照可持續(xù)發(fā)展原則、預防污染和有效控制跨界污染原則，水、大氣、固體廢物等污染綜合控制原則，公眾參與原則，以及環(huán)境與經(jīng)濟綜合決策原則等，加快建立健全各項環(huán)境保護法律制度，特別是污染物總量控制、許可證、排污費、環(huán)境影響評價、環(huán)境審計等方面的環(huán)境法律制度，使之更加完備、更加透明、更加公正，并且把污染綜合控制和全過程控制作為這些法律制度的基本目標。

合理劃分環(huán)境公共治理職能，建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機制。從中國實際情況看，中央政府與地方政府之間的環(huán)境公共治理責權劃分有待進一步明確，環(huán)境保護職能需要逐步向?qū)ｉT環(huán)境保護機構適當整合。中央政府的環(huán)保職能應主要定位在國家和民生利益層次，著力提高環(huán)境保護機構對國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、政策和重大問題的參與權、話語權和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。中央政府要通過提供環(huán)境技術、資金、信息等手段激勵約束地方政府環(huán)境公共治理行為，同時，要大力發(fā)展環(huán)保組織，形成環(huán)境保護治理的合力，提高環(huán)境治理公共治理績效。在監(jiān)管機制上，應按照“統(tǒng)一、綜合、協(xié)調(diào)、開放”等原則，通過建立統(tǒng)一的監(jiān)管機制、協(xié)調(diào)機制、綜合決策機制和社會參與機制，確保監(jiān)管機制高效協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)防治環(huán)境污染、減低健康風險、遏制生態(tài)惡化、保證資源安全、提高環(huán)境質(zhì)量等政策目標。

轉(zhuǎn)換環(huán)境管理體制機制。從國外的情況看，只有政府高度重視以及相關機構通力合作，環(huán)境治理績效和環(huán)境保護工作才能取得進展。為此，適應“以經(jīng)濟建設為中心”向“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的客觀要求，中國應主動創(chuàng)新環(huán)境公共治理體制機制。一是創(chuàng)新環(huán)境管理體制，持續(xù)提升環(huán)境綜合決策能力和統(tǒng)一監(jiān)管權威，包括依法明確劃分各級政府在環(huán)境保護方面的職權，健全政府部門之間的協(xié)商機制和程序；二是在管理方式上，應從被動的、部門的管理向積極的、綜合的管理發(fā)展轉(zhuǎn)變，采取流域管理、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、經(jīng)濟激勵手段、鼓勵公眾參與、加強機構能力建設、跨部門協(xié)調(diào)等多種手段及途徑，提高治理績效；三是強化法律制度建設，長期以來，中國環(huán)境公共治理的法律制度建設，主要側(cè)重于環(huán)境保護部門內(nèi)部，帶有明顯的部門化、封閉化色彩，難以適應環(huán)境公共治理的要求，從趨勢上看，環(huán)境法律制度創(chuàng)新的方向，應該是加強和促進環(huán)境保護行政主管部門與其他相關政府部門以及整個社會的協(xié)調(diào)與合作，通過對環(huán)境公共治理行為規(guī)則的制定和規(guī)范，消除環(huán)境公共治理的體制性障礙。

注重利用市場手段。我國環(huán)境公共治理的手段單一，過分依賴關停并轉(zhuǎn)、處罰等行政性手段，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》重點規(guī)定了環(huán)境保護的標準、管理責任分工、監(jiān)督和處罰等，較少激勵節(jié)能環(huán)保的經(jīng)濟手段運用。實踐證明，僅靠行政命令、檢查和處罰難以達到可持續(xù)的環(huán)境保護目標。相反，利用經(jīng)濟政策鼓勵節(jié)能減排的成功案例則并不鮮見。中國環(huán)境公共治理手段應趨于多元化，并且應當更加注重市場機制。例如，可以取消水、能源、化肥、農(nóng)藥等的補貼，明確資源和環(huán)境的產(chǎn)權，征收環(huán)境稅、費，廣泛使用排污許可證等，通過環(huán)境成本內(nèi)部化或生態(tài)補償方式來減少環(huán)境損失，改善環(huán)境質(zhì)量。

推進環(huán)境信息公開，注重公民參與。從國外的情況看，鼓勵公民參與和民間環(huán)保組織的發(fā)展，建立環(huán)境信息公開制度，對提高環(huán)境公共治理績效至關重要。其基本內(nèi)容包括：推進環(huán)境信息公開化，保障公眾環(huán)境知情權和監(jiān)督權；促進環(huán)境決策民主化，為公眾參與制定明晰的程序，特別是在影響環(huán)境的重大項目決策中的程序與權利；逐步擴大環(huán)境訴訟的主體范圍，將公眾日趨增長的環(huán)境權益要求納入規(guī)范有序的管理之中，等等。就環(huán)境信息公開而言，應該建立和完善環(huán)保政務公開制度，地區(qū)水質(zhì)、飲用水質(zhì)量、食品檢測公布制度，企業(yè)環(huán)保行為評估公示制度，重點污染源企業(yè)主要污染物自行監(jiān)測信息向社會公開等，以便于公眾知情、監(jiān)督。

公眾參與是受到世界各國公認的重要而有效的環(huán)境管理機制，已成為西方國家環(huán)境公共治理中的重要力量。與之相比，我國環(huán)境公共治理中的公眾參與程度低，力量薄弱。由于信息不公開，社會公眾不僅無法參與到環(huán)境問題的解決過程中，而且容易產(chǎn)生眾多謠言，引起公眾誤解、恐慌，甚至導致公眾對政府的不信任。從發(fā)展趨勢看，中國應當加強立法，保障強公眾參與，建立完善知情制度、聽證會制度、監(jiān)督制度、公訴制度等，進一步健全環(huán)境信息公開制度，規(guī)范環(huán)境信息公開的主體、內(nèi)容、方法以及責任，明確公眾獲取環(huán)境信息的法律程序、途徑和方式，為公眾參與和法律訴諸開辟有效渠道。

加大財政環(huán)保支出，推進環(huán)境基本公共服務均等化。從國外的情況看，環(huán)境問題得到較好解決的一個重要原因在于有一個比較穩(wěn)定的政府投入機制予以保障。這種保障機制使得環(huán)境治理不會因為短時期財政投入的波動而受到?jīng)_擊。與之比較，我國環(huán)境財政支出經(jīng)歷了一個曲折艱難的發(fā)展過程，直到2006年，環(huán)境保護才以“節(jié)能環(huán)�！笨颇棵�稱進入中央和地方預算和決算收支表中，成為了一個獨立的支出類別，但環(huán)境財政支出杯水車薪，其規(guī)模與我國經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支規(guī)模以及環(huán)境公共治理的客觀需求極不相稱。

從環(huán)境基本公共服務均等化看，環(huán)境問題與環(huán)境基本服務是一種因果關系。不過，由于認識時滯、效應時滯、補償時滯等時滯局限，從某種環(huán)境問題的出現(xiàn)到相應的環(huán)境基本公共服務的誕生，往往需要若干年。總體上看，生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境基本公共服務提供成為西方國家政府公共事務治理中優(yōu)先關注的問題，以及政府平等尊重和保護公民環(huán)境權、通過法律和公共預算支出機制大致均等化地提供環(huán)境基本公共服務，都還是上個世紀末的事情。也正是由于所有工業(yè)化國家的環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境基礎設施等環(huán)境基本公共服務，都要比環(huán)境問題的出現(xiàn)滯后若干年，發(fā)達國家在傳統(tǒng)工業(yè)化進程中也就都付出了巨大的環(huán)境代價。這對處于環(huán)境問題疊加式爆發(fā)、環(huán)境基本公共服務相對滯后的中國來說，特別值得深思。

（本文系國家社科基金重大項目“城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務非均等程度評估及均等化路徑研究”的階段性成果，項目批準號：11&ZD041）