《應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用研究》成果簡介

由國防大學(xué)王朝田教授主持的國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用研究”（批準(zhǔn)號(hào)08&ZD012）已于2012年4月結(jié)項(xiàng)。

應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用，是指在應(yīng)對(duì)各類事關(guān)國家安全穩(wěn)定的重大突發(fā)事件中，黨和國家對(duì)中國人民解放軍現(xiàn)役部隊(duì)、中國人民武裝警察部隊(duì)、民兵預(yù)備役部隊(duì)的運(yùn)用。具有事關(guān)全局、戰(zhàn)略性強(qiáng)，涉及面廣、聯(lián)合性強(qiáng)，依法行動(dòng)、政策性強(qiáng)，舉世矚目、關(guān)注度高等突出特點(diǎn)。加強(qiáng)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用問題研究，是確保黨的執(zhí)政地位和國家安全、發(fā)展的需要，是武裝力量履行新的歷史使命的需要，也是豐富和完善武裝力量應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件理論的需要，對(duì)科學(xué)、高效運(yùn)用武裝力量應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，進(jìn)一步提高武裝力量的應(yīng)急行動(dòng)能力具有十分重要意義。

本課題在全面分析應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用的戰(zhàn)略背景與現(xiàn)實(shí)需求的基礎(chǔ)上，緊緊抓住前沿性、敏感性、結(jié)構(gòu)性、深層次問題，重點(diǎn)研究了應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用的時(shí)機(jī)、方式、力量投送、力量部署、組織指揮、應(yīng)急保障等重大問題以及與其相關(guān)的軍地聯(lián)動(dòng)機(jī)制、法律法規(guī)、軍地聯(lián)合訓(xùn)練和國際合作等問題，總結(jié)了近年來國內(nèi)外應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用中組織實(shí)施境外行動(dòng)、安保警戒、反恐怖、平息暴騷亂、搶險(xiǎn)救災(zāi)等行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)與啟示，初步形成了本咨詢報(bào)告，以期為黨中央、國務(wù)院、中央軍委相關(guān)戰(zhàn)略決策提供參考。

一、針對(duì)當(dāng)前我國所面臨的安全威脅，分析在我國可能發(fā)生的重大突發(fā)事件及其可能造成的危害

今后一個(gè)時(shí)期，我國安全形勢總體穩(wěn)定，但也面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。其中，傳統(tǒng)安全威脅主要來自：美國戰(zhàn)略重心重返亞洲、中印領(lǐng)土爭端、朝鮮半島局勢動(dòng)蕩、釣魚島及南沙群島主權(quán)爭端、臺(tái)獨(dú)勢力仍然活躍等。非傳統(tǒng)安全威脅主要來自：“東突”、“藏獨(dú)”恐怖分裂活動(dòng)，西方反華勢力與境內(nèi)外敵對(duì)勢力聯(lián)合對(duì)我滲透、分裂、顛覆、破壞，社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)各種矛盾問題可能引發(fā)的大規(guī)模群體性事件，網(wǎng)絡(luò)安全問題，重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、傳染病疫情，我國能源合法權(quán)益受到侵占，海外利益、境外人員及戰(zhàn)略通道安全問題，以及經(jīng)濟(jì)、文化、宗教領(lǐng)域的不安全因素。由上述因素所導(dǎo)致的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和公共安全事件，如果應(yīng)對(duì)不當(dāng)，勢必危害國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，危害社會(huì)主義制度和黨的執(zhí)政地位，危害國家安定團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，危害經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和人民正常生活秩序。

二、根據(jù)使命拓展的要求，系統(tǒng)論述了武裝力量應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的主要任務(wù)

新世紀(jì)新階段，著眼于應(yīng)對(duì)多種安全威脅、保障國家利益拓展、承擔(dān)國際責(zé)任和維護(hù)世界和平、確保完成黨的三大歷史任務(wù)，胡主席明確提出了武裝力量“三個(gè)提供、一個(gè)發(fā)揮”的歷史使命，其核心是武裝力量職能使命實(shí)現(xiàn)四個(gè)“拓展”，即：由維護(hù)國家生存利益向維護(hù)國家發(fā)展利益拓展，由應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全威脅向應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅拓展，由維護(hù)國家疆域邊界安全向維護(hù)國家利益邊界安全拓展，由擔(dān)負(fù)抵御侵略的防御任務(wù)向擔(dān)負(fù)完成多樣化軍事任務(wù)拓展。

研究認(rèn)為，在應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件時(shí)，武裝力量所擔(dān)負(fù)的任務(wù)要根據(jù)上述要求和相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合武裝力量特長，主要在應(yīng)對(duì)以下5類突發(fā)事件中擔(dān)負(fù)多樣化軍事任務(wù)：一是參與應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，主要包括參與應(yīng)對(duì)洪水災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、臺(tái)風(fēng)災(zāi)害、森林大火、草原牧區(qū)火災(zāi)和重大旱災(zāi)等7種自然災(zāi)害。二是參與應(yīng)對(duì)重大事故災(zāi)難，主要包括參與處置重大民用航空、公路交通、鐵路交通、海（水）上運(yùn)輸?shù)戎卮蠼煌ㄊ鹿�，礦山、建筑物倒塌、化學(xué)品泄露及爆炸等重大生產(chǎn)事故，以及重大群體性事故。三是參與應(yīng)對(duì)傳染病疫情、群體性不明原因疫病等2種公共衛(wèi)生事件。四是參與應(yīng)對(duì)群體性事件、暴（騷）亂事件、恐怖破壞事件、重大刑事案件等4種公共安全突發(fā)事件。五是應(yīng)對(duì)軍事突發(fā)事件，主要包括應(yīng)對(duì)陸域邊境，沿海海域、島礁，空域，信息網(wǎng)絡(luò)遭襲等4種突發(fā)事件。

三、根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，論證了武裝力量應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的能力需求和構(gòu)成要素

研究認(rèn)為，武裝力量應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的能力，應(yīng)基于核心軍事能力和已具備的應(yīng)急能力，統(tǒng)籌“應(yīng)急”、“應(yīng)戰(zhàn)”需求，兼顧應(yīng)對(duì)不同戰(zhàn)略方向、不同類型突發(fā)事件的需求，主要具備以下五個(gè)方面的能力：一是快速反應(yīng)能力，主要包括快速預(yù)警、判斷、決策、集結(jié)、投送、展開行動(dòng)等能力。二是戰(zhàn)略投送能力，主要包括國防交通動(dòng)員、軍隊(duì)自身載運(yùn)和指揮管理控制、環(huán)境適應(yīng)、交通運(yùn)輸保障等能力。三是聯(lián)合行動(dòng)能力，主要包括聯(lián)合指揮、處置、保障等能力。四是專業(yè)保障能力，主要包括保障指揮、協(xié)調(diào)，實(shí)施快速動(dòng)員，戰(zhàn)場適應(yīng)等能力。五是多手段處置能力，主要包括政策理解、形勢分析、戰(zhàn)法執(zhí)行、隨機(jī)應(yīng)變、戰(zhàn)法手段創(chuàng)新等能力。

四、比較世界主要國家應(yīng)急管理模式，提出了完善我國應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用機(jī)制的主要措施

當(dāng)前，世界各國在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用方面已經(jīng)初步形成了體系化、法治化、科學(xué)化的應(yīng)急管理體制，大致可歸為美國、日本和俄羅斯等模式，具備“法律體系較為完備、組織體系較為順暢、運(yùn)行機(jī)制較為有效、保障體系較為全面、軍地協(xié)調(diào)機(jī)制較為完善”等特征。與此相比，我國在此方面存在著“預(yù)警滯后、專業(yè)力量不足、應(yīng)急法律體系不健全、科技裝備較少、聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演效益偏低、軍地協(xié)調(diào)機(jī)制不夠順暢”等突出問題。對(duì)此，提出以下對(duì)策建議：一是完善信息預(yù)警體系。通過加強(qiáng)整合、節(jié)點(diǎn)移植和新建等方式，建立和完善聯(lián)合情報(bào)網(wǎng)絡(luò)、情報(bào)共享機(jī)制、預(yù)警防范體系和指揮信息系統(tǒng)。二是完善軍地聯(lián)合指揮體系。按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地聯(lián)動(dòng)”的要求，依托國家和軍隊(duì)現(xiàn)行應(yīng)急體制，通過“嵌入”、“替代”、“混合”等方式，建立靈活高效的聯(lián)合指揮體制；采取召開聯(lián)席會(huì)議、互派聯(lián)絡(luò)員、建立專向職能協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等方式，優(yōu)化聯(lián)合指揮機(jī)制。三是構(gòu)建專業(yè)力量體系。通過專業(yè)化組隊(duì)、模塊化編組、實(shí)戰(zhàn)化運(yùn)用、合理編配部署，構(gòu)建軍民一體的模塊化、專業(yè)化、多能化力量體系。四是形成聯(lián)合保障體制。運(yùn)用軍隊(duì)與地方兩種資源、預(yù)置預(yù)儲(chǔ)與快速征集兩種方式，實(shí)現(xiàn)預(yù)先儲(chǔ)備、快速保障，多法并舉、持續(xù)保障。五是健全國防動(dòng)員體制。通過健全完善國防動(dòng)員應(yīng)急預(yù)案體系、國防動(dòng)員應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)管理體系、國防動(dòng)員運(yùn)行機(jī)制，建立應(yīng)對(duì)多種安全威脅和國家重大突發(fā)事件“一體化”的國防動(dòng)員體制。六是健全軍地聯(lián)合訓(xùn)練訓(xùn)練體系，并突出“緊急出動(dòng)”、“快速機(jī)動(dòng)”、“支援行動(dòng)”等重要課題的演練。七是健全軍地聯(lián)動(dòng)機(jī)制。包括：軍地應(yīng)急聯(lián)席會(huì)議、軍地信息共享、軍地聯(lián)合指揮、軍地聯(lián)合應(yīng)急值守、軍地聯(lián)合會(huì)商、軍地聯(lián)合行動(dòng)、軍地聯(lián)合保障、軍地應(yīng)急演練等制度措施；軍隊(duì)與政府各部門、大專院校、志愿者組織等所建立的廣泛聯(lián)系；各級(jí)政府與軍隊(duì)聯(lián)合組建的軍地協(xié)調(diào)辦公室等。

五、分析用兵時(shí)機(jī)的制約因素，提出了應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用的時(shí)機(jī)以及把握時(shí)機(jī)的基本原則

應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用具有很強(qiáng)的政治性、敏感性、強(qiáng)制性和時(shí)效性，正確把握武裝力量運(yùn)用時(shí)機(jī)具有重要的意義。研究認(rèn)為，根據(jù)突發(fā)事件的種類、特點(diǎn)和處置要求，武裝力量的運(yùn)用時(shí)機(jī)主要有以下兩種：一是在第一時(shí)間及時(shí)運(yùn)用。即在突發(fā)事件發(fā)生后的最短時(shí)間內(nèi)，動(dòng)用武裝力量進(jìn)行處置。主要針對(duì)重大的自然災(zāi)害、恐怖事件、暴（騷）亂事件和涉外事件。二是選擇有利時(shí)機(jī)適時(shí)運(yùn)用。即根據(jù)突發(fā)事件的危害程度，在最有利的時(shí)間內(nèi)動(dòng)用武裝力量迅速應(yīng)對(duì)。主要針對(duì)大規(guī)模群體性事件、重大事故災(zāi)難、重大公共衛(wèi)生事件和重大刑事案件。

鑒于運(yùn)用武裝力量應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件常常受到?jīng)Q策程序、投送和通信能力、使用程度、國際因素、事件性質(zhì)、法律規(guī)范、輿論媒體等多種因素的制約，在把握用兵時(shí)機(jī)時(shí)應(yīng)遵循以下原則：一是準(zhǔn)確判斷情況，果斷決策；二是著眼控制局勢，及時(shí)動(dòng)用；三是根據(jù)事件危害，適時(shí)動(dòng)用；四是作為最終手段，用則必勝。

六、分析應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用方式存在的問題，提出科學(xué)運(yùn)用的對(duì)策措施

研究認(rèn)為，從近年來的實(shí)踐看，運(yùn)用武裝力量應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件在方式上存在著“調(diào)動(dòng)程序復(fù)雜、應(yīng)急響應(yīng)遲緩、科學(xué)使用不夠”等問題。其主要原因在于：法律規(guī)范缺失、調(diào)用程序不明、運(yùn)用權(quán)限過嚴(yán)、缺乏科學(xué)評(píng)估等。對(duì)此提出改進(jìn)意見：一是明確武裝力量應(yīng)急調(diào)動(dòng)的規(guī)范，主要包括國家相關(guān)部門和武裝力量職能部門的職責(zé)、權(quán)限和運(yùn)行機(jī)制；二是明確緊急調(diào)動(dòng)武裝力量的方式，科學(xué)規(guī)范請(qǐng)求調(diào)動(dòng)、命令調(diào)動(dòng)、預(yù)案調(diào)動(dòng)、法案調(diào)動(dòng)等運(yùn)用方式的使用時(shí)機(jī)、程序和方法。三是明確應(yīng)急使用的方法，主要是規(guī)范就近使用、足量使用、逐次使用、專業(yè)使用和綜合使用的時(shí)機(jī)、程序和方法。四是明確武裝力量運(yùn)用的基本程序，主要包括：應(yīng)急響應(yīng)、力量投送、行動(dòng)實(shí)施、相關(guān)保障的程序等。

七、針對(duì)當(dāng)前應(yīng)急投送能力偏低問題，提出加強(qiáng)“平戰(zhàn)結(jié)合，軍民兼容”式應(yīng)急投送能力建設(shè)的具體建議

從實(shí)踐看，應(yīng)急投送能力不足是制約武裝力量應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的顯著“短板”，突出地表現(xiàn)在：�？胀端土α棵黠@不足，大型運(yùn)載工具技術(shù)落后且數(shù)量較少，道路、機(jī)場、港口網(wǎng)絡(luò)布局不均、綜合配套設(shè)施能力較低，應(yīng)急投送體制機(jī)制不健全等。對(duì)此提出以下對(duì)策建議：一是建立軍民融合式的投送力量體系。應(yīng)把武裝力量投送納入國家建設(shè)統(tǒng)一籌劃，使國家規(guī)劃計(jì)劃與武裝力量投送需求相銜接，提高民用運(yùn)力軍事適用性。二是組建航空、航海和地面運(yùn)輸預(yù)備役部隊(duì)，加強(qiáng)國家戰(zhàn)略投送后備力量建設(shè)。三是建立高效順暢的投送指揮體制，主要包括：建立權(quán)威高效的軍地聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，建立軍地運(yùn)力統(tǒng)一計(jì)劃、歸口管理機(jī)制，明確力量投送保障的指揮協(xié)調(diào)關(guān)系，加強(qiáng)指揮管理信息系統(tǒng)建設(shè)，完善向交通運(yùn)輸企業(yè)派駐軍事代表的機(jī)制。四是加強(qiáng)部隊(duì)投送裝備建設(shè)，主要包括：擴(kuò)大投送裝備的數(shù)量規(guī)模，提高投送裝備的技戰(zhàn)術(shù)性能，加強(qiáng)投送裝備的協(xié)調(diào)配套建設(shè)。五是完善相關(guān)法規(guī)制度，為力量投送提供外部支撐。六是健全立體投送網(wǎng)絡(luò)，兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益與軍事效益，構(gòu)建由腹地縱深直達(dá)邊海防的鐵路、公路、水路網(wǎng)和機(jī)場網(wǎng)絡(luò)，逐步形成緊密銜接、縱貫?zāi)媳�、橫跨東西、覆蓋全域的立體式投送網(wǎng)絡(luò)，確保力量投送的暢通。七是廣泛深入地開展力量投送的訓(xùn)練演練。

八、總結(jié)武裝力量平時(shí)部署的四種模式，提出在重點(diǎn)敏感地區(qū)加強(qiáng)武裝力量部署的建議

研究認(rèn)為，著眼于快速應(yīng)急的需要，武裝力量力量部署不能只靠臨時(shí)性的應(yīng)急部署，必須根據(jù)“應(yīng)戰(zhàn)”、“應(yīng)急”的雙重需要，在平時(shí)進(jìn)行有針對(duì)性部署，主要包括任務(wù)性部署、預(yù)防性部署、應(yīng)急性部署和威懾性部署。兼顧“應(yīng)戰(zhàn)”、“應(yīng)急”需求，在突發(fā)事件頻發(fā)區(qū)和敏感區(qū)加強(qiáng)應(yīng)急力量部署。一是著眼不同突發(fā)事件威脅，統(tǒng)籌力量部署。要加強(qiáng)以首都為重點(diǎn)的政治敏感地區(qū)，以新疆、西藏為重點(diǎn)的西部邊境地區(qū)，以滬、奧為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，以中朝邊境、中緬邊境為重點(diǎn)的邊境復(fù)雜地區(qū)，以華東華南地區(qū)洪澇、西南地震多發(fā)地區(qū)、沿海多臺(tái)風(fēng)地區(qū)的力量部署。二是著眼及時(shí)應(yīng)對(duì)危機(jī)，加強(qiáng)突發(fā)事件多發(fā)地區(qū)力量部署。要加強(qiáng)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和西藏屯墾部隊(duì)等維穩(wěn)力量的建設(shè)，加強(qiáng)邊疆地區(qū)的重要大中城市處突維穩(wěn)力量建設(shè)，加強(qiáng)重要交通樞紐、油氣管道等重要目標(biāo)警衛(wèi)力量的調(diào)整與部署。三是著眼“應(yīng)急”、“應(yīng)戰(zhàn)”需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍地力量的兼容部署。組織開展資源調(diào)查，建立完善的數(shù)據(jù)庫，跟蹤掌握其分布、實(shí)力等情況，明確各應(yīng)急力量的具體職責(zé)任務(wù)、處置程序及聯(lián)合編組方案等。四是著眼適應(yīng)不同戰(zhàn)略方向任務(wù)的需要，完善基地體系建設(shè)。五是著眼發(fā)揮后備力量優(yōu)勢，完善民兵預(yù)備役應(yīng)急力量體系建設(shè)。調(diào)整力量結(jié)構(gòu)，優(yōu)化建設(shè)布局，改進(jìn)編建方式，提高專業(yè)素質(zhì)。

九、研究了應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量組織指揮的程序、內(nèi)容、方法，針對(duì)存在的問題提出改進(jìn)措施

近年來，國家和武裝力量積極加強(qiáng)應(yīng)急指揮建設(shè)，確立了聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)的組建程序及軍地指揮關(guān)系，成立了實(shí)體性的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，規(guī)范了運(yùn)用武裝力量的程序，基本形成了各級(jí)、各階段應(yīng)對(duì)機(jī)制。但在實(shí)踐中暴露出“指揮層次多且指揮關(guān)系較為復(fù)雜，指揮機(jī)制運(yùn)行不夠順暢，協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，應(yīng)急預(yù)案銜接不緊”等問題。對(duì)此提出以下對(duì)策建議：一是依托現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，構(gòu)建簡捷高效的軍地聯(lián)合應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，健全完善應(yīng)急指揮機(jī)制；二是依托國家和武裝力量現(xiàn)有的情報(bào)信息機(jī)構(gòu)，建立軍警民互聯(lián)互通的應(yīng)急情報(bào)信息資源共享機(jī)制；三是依據(jù)高效、不間斷指揮的需求，建立順暢的軍地聯(lián)合指揮關(guān)系；四是著眼高效處置和有效控局，靈活運(yùn)用指揮方式；五是完善現(xiàn)有指揮設(shè)施，為應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件提供快捷高效的應(yīng)急指揮手段。

十、探討了應(yīng)急保障所面臨的挑戰(zhàn)和存在的問題，提出了提高應(yīng)急保障效能的對(duì)策建議

武裝力量應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，對(duì)各種情報(bào)信息、通信、氣象、水文、導(dǎo)航、運(yùn)輸、衛(wèi)生、物資、器材、裝備等保障的依賴很大。從近年來實(shí)踐看，應(yīng)急保障時(shí)刻面臨“保障任務(wù)繁重、準(zhǔn)備時(shí)間短、保障需求多元、保障協(xié)調(diào)難”等挑戰(zhàn)，在組織實(shí)施應(yīng)急保障時(shí)在指導(dǎo)思想、組織管理、保障能力等方面尚存在一定問題。對(duì)此提出以下對(duì)策建議：一是快速形成應(yīng)急保障指揮體系、快速組建各級(jí)應(yīng)急保障指揮機(jī)構(gòu)、快速完善應(yīng)急保障協(xié)同機(jī)制、快速形成應(yīng)急保障指揮信息網(wǎng)絡(luò)、及時(shí)對(duì)接應(yīng)急保障關(guān)系、不斷改進(jìn)應(yīng)急保障指揮方式，以提高應(yīng)急保障指揮效能。二是準(zhǔn)確掌握應(yīng)急保障力量需求、及時(shí)抽調(diào)應(yīng)急保障力量、科學(xué)運(yùn)用應(yīng)急保障力量，以提高各種應(yīng)急保障力量運(yùn)用的時(shí)效性。三是根據(jù)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件在不同樣式、不同階段應(yīng)急保障需求，立足自我保障，加強(qiáng)區(qū)域保障，提供持續(xù)保障支援，進(jìn)行超常保障，加強(qiáng)重點(diǎn)保障。四是加強(qiáng)與各方的相互協(xié)調(diào)，確保應(yīng)急保障行動(dòng)有序，特別要加強(qiáng)軍兵種內(nèi)部協(xié)調(diào)、多軍兵種聯(lián)合保障協(xié)調(diào)、軍警民多方協(xié)調(diào)等。五是強(qiáng)化應(yīng)急保障管理，突出“三流”管理，促進(jìn)多邊協(xié)作管理，加強(qiáng)依法管理和監(jiān)督管理，減少應(yīng)急保障管理中存在的漏洞。

十一、針對(duì)軍地聯(lián)動(dòng)機(jī)制存在的突出問題，提出健全完善措施

研究認(rèn)為，當(dāng)前軍地聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要在預(yù)案與準(zhǔn)備、信息預(yù)警、快速?zèng)Q策處置、群眾工作與輿論宣傳等方面存在突出問題，并對(duì)此提出了一系列對(duì)策建議。

在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面，軍地之間“相互獨(dú)立、溝通不夠”，應(yīng)急準(zhǔn)備的“針對(duì)性”與“適用性”不強(qiáng)。對(duì)此，要在應(yīng)急預(yù)案制定與應(yīng)急準(zhǔn)備方面突出強(qiáng)調(diào)“聯(lián)”，打破軍地之間、行業(yè)之間的“聯(lián)動(dòng)壁壘”，增強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備的“實(shí)用性”。軍地聯(lián)合制定相關(guān)應(yīng)急處突預(yù)案，要符合實(shí)際，要責(zé)權(quán)清晰，具有可操作性。要采取軍地聯(lián)動(dòng)的方式實(shí)施應(yīng)急準(zhǔn)備，著重加強(qiáng)力量準(zhǔn)備、保障準(zhǔn)備和訓(xùn)練準(zhǔn)備。

在聯(lián)動(dòng)預(yù)警與信息共享方面，軍地“互聯(lián)共享”、“會(huì)商預(yù)判”制度不完善，缺乏常態(tài)機(jī)制，使武裝力量應(yīng)急行動(dòng)存在“盲目性”、“被動(dòng)性”。對(duì)此，要從平時(shí)情報(bào)信息的監(jiān)控與獲取開始，突出強(qiáng)調(diào)“通”字，破除軍地之間、行業(yè)之間的“信息煙囪”，提高情報(bào)預(yù)警的“時(shí)效性”。對(duì)此要著重加強(qiáng)軍地情報(bào)交換、軍地情報(bào)會(huì)商、軍地信息發(fā)布等制度建設(shè)。

在聯(lián)動(dòng)處置決策與指揮方面，軍地之間往往“臨時(shí)溝通”，存在“法規(guī)欠缺”，使應(yīng)急行動(dòng)的“及時(shí)性”與“有效性”受到影響。對(duì)此，應(yīng)完善軍地聯(lián)動(dòng)處置決策與指揮機(jī)制，要從組建省(自治區(qū)、直轄市)、重點(diǎn)地區(qū)市級(jí)聯(lián)合應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案開始，就突出強(qiáng)調(diào)“合”，加強(qiáng)軍地之間、行業(yè)之間應(yīng)急行動(dòng)的“密切協(xié)調(diào)”，提高軍地聯(lián)合決策與指揮的“有效性”。要在落實(shí)指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成，決策與指揮方式、指揮通信、指揮關(guān)系與相應(yīng)法規(guī)制度的建設(shè)方面下功夫。一是依托軍地現(xiàn)有指揮系統(tǒng)，重點(diǎn)構(gòu)建好省、市層級(jí)聯(lián)合應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。二是按照“屬地統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，軍隊(duì)集中指揮”的原則，規(guī)范軍地聯(lián)席決策制度，密切軍地協(xié)調(diào)配合。三是明確軍地之間的指揮關(guān)系。四是完善相應(yīng)法律法規(guī)制度。

在聯(lián)動(dòng)群眾工作與輿論宣傳方面，軍地之間缺乏“協(xié)調(diào)配合”，“法律政策宣傳不力”，影響群眾參與和配合的“積極性”以及營造良好輿論環(huán)境的“導(dǎo)向性”。對(duì)此，要建立和完善軍地聯(lián)動(dòng)群眾工作與輿論宣傳機(jī)制，從應(yīng)急行動(dòng)開始，就突出強(qiáng)調(diào)“導(dǎo)”字，加強(qiáng)軍地宣傳部門及新聞媒體間的溝通與聯(lián)系，發(fā)揮輿論宣傳的正確導(dǎo)向作用，積極營造處置的良好輿論環(huán)境。一是完善軍地宣傳部門及新聞媒體間的溝通與聯(lián)系機(jī)制。二是充分發(fā)揮軍地宣傳部門和主流媒體的正確輿論導(dǎo)向作用。三是注重網(wǎng)絡(luò)等新型媒體的運(yùn)用，形成軍地共同引導(dǎo)輿論的新格局。

十二、借鑒國外相關(guān)立法模式和內(nèi)容，提出完善應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用的法律規(guī)范體系的措施

本報(bào)告研究了國外應(yīng)急立法的英美、法國、德國、日本等模式及其主要內(nèi)容，分析了我國相關(guān)法律規(guī)范在整體框架、法律層面、法規(guī)與規(guī)章層面、應(yīng)急預(yù)案建設(shè)等方面存在問題，對(duì)此提出：要從兩個(gè)層面來完善武裝力量應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件的規(guī)范體系。一是及時(shí)修訂、整合現(xiàn)有法律規(guī)范。主要包括《國防法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《戒嚴(yán)法》、《刑法》、《憲法》、《立法法》以及《政治工作條例》、《三戰(zhàn)綱要》、《防暴條令》等相關(guān)內(nèi)容。二是由中央軍委會(huì)同國務(wù)院及其所屬部門制定“武裝力量應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件暫行條例”。以此確立動(dòng)用武裝力量應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基本原則和總體目標(biāo)，明確動(dòng)用武裝力量應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基本條件、程序、指揮機(jī)制、決策方式、各級(jí)指揮員決策權(quán)限、各類部隊(duì)所擔(dān)負(fù)的任務(wù)等，健全軍地情報(bào)共享、快速傳送和綜合保障等機(jī)制。

十三、總結(jié)近年來軍地聯(lián)合訓(xùn)練、演習(xí)、培訓(xùn)模式，針對(duì)所存在問題提出改進(jìn)意見

軍地聯(lián)合訓(xùn)練，是促進(jìn)黨政軍指揮機(jī)制和軍警民力量的整合和融合，提高軍政軍民聯(lián)合應(yīng)急等能力，實(shí)現(xiàn)資源共建共享、力量聯(lián)訓(xùn)聯(lián)用、行動(dòng)聯(lián)合高效、效果聚能增益的有效方法和途徑。但在實(shí)踐中，軍地聯(lián)合訓(xùn)練存在以下問題：一是單個(gè)人員和分隊(duì)聯(lián)合訓(xùn)練存在著“受訓(xùn)人員‘難’集中、訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)‘難’籌集、組訓(xùn)力量‘難’保證、訓(xùn)練保障‘難’落實(shí)”等問題；二是在軍地聯(lián)合演習(xí)演練存在的“走過場、造聲勢、輕實(shí)效”問題；三是軍地聯(lián)合培訓(xùn)方面存在的“不規(guī)范、不系統(tǒng)”問題。為了使軍地聯(lián)合訓(xùn)練向著“統(tǒng)一規(guī)范、集約高效，常態(tài)融合”的方向發(fā)展，提出以下對(duì)策建議：一是建立軍地聯(lián)合訓(xùn)練學(xué)，深化軍地聯(lián)合訓(xùn)練理論研究。二是建立和完善各種有效機(jī)制，確保軍地聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演高效運(yùn)行，包括：建立和完善統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制、公開透明的監(jiān)督機(jī)制、便利暢通的保障機(jī)制、覆蓋全面的考核評(píng)估激勵(lì)機(jī)制等。三是采取科學(xué)有效的組訓(xùn)模式，確保軍地聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演得到真正落實(shí)�？茖W(xué)設(shè)置軍地聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演內(nèi)容，合理確定軍地聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演對(duì)象，統(tǒng)一安排軍地聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演時(shí)間，系統(tǒng)規(guī)范聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演方法，加強(qiáng)裝備器材保障。四是加強(qiáng)中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“聯(lián)合應(yīng)急”培訓(xùn)，著力提高其聯(lián)合應(yīng)急指揮能力。針對(duì)聯(lián)合應(yīng)急“跨界性”與領(lǐng)導(dǎo)干部背景“單一性”的矛盾、“高效處置、確保穩(wěn)定”的政治要求與領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的矛盾、軍地應(yīng)急的聯(lián)合性與軍地之間缺乏了解的矛盾，應(yīng)盡快形成黨、政、軍高級(jí)干部“聯(lián)合應(yīng)急培訓(xùn)”機(jī)制。在培訓(xùn)模式上，突出軍地高層聯(lián)合；培訓(xùn)對(duì)象上，突出軍地高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部；在培訓(xùn)任務(wù)上，突出軍地銜接；在培訓(xùn)方式，突出多種方式靈活運(yùn)用；在培訓(xùn)內(nèi)容上，突出重點(diǎn)。

十四、分析了我國在應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件武裝力量運(yùn)用方面開展國際合作的現(xiàn)狀，針對(duì)存在的問題提出對(duì)策建議

隨著全球化發(fā)展，國際合作應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件已成為超越國界的行動(dòng)。近年來，我國主要在聯(lián)合反恐、聯(lián)合救援、醫(yī)藥衛(wèi)生、疾病防控以及海外護(hù)航中的情報(bào)共享等方面深入開展國際合作。但在實(shí)踐中也暴露出諸如“信息交流渠道不暢通、合作機(jī)制不穩(wěn)固、相關(guān)法規(guī)政策不健全、合作領(lǐng)域不廣泛”等問題。對(duì)此提出以下對(duì)策建議：一是借助聯(lián)合國的平臺(tái)作用，發(fā)揮我國政府和非政府組織的效能；二是完善法規(guī)政策與國際接軌，建立長效合作機(jī)制；三是要充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)信息透明；四是要積極拓寬對(duì)話渠道，達(dá)成多方國際共識(shí)；五是要不斷完備應(yīng)對(duì)體系，進(jìn)一步擴(kuò)大國際合作范圍。

十五、研究了五類二十個(gè)經(jīng)典案例，提出了組織實(shí)施各類應(yīng)急行動(dòng)的基本要求

近年來，國內(nèi)外在應(yīng)對(duì)國家重大突發(fā)事件時(shí)運(yùn)用武裝力量實(shí)施了一系列境外行動(dòng)、搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)、平息暴騷亂行動(dòng)、反恐怖行動(dòng)和安保警戒行動(dòng)等。本課題認(rèn)真研究了其中20個(gè)經(jīng)典案例，提出了組織實(shí)施各類應(yīng)急行動(dòng)的基本要求。

通過分析我軍亞丁灣護(hù)航、利比亞人員撤離、蘇丹維和以及美軍定點(diǎn)清除拉登等行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出組織實(shí)施境外行動(dòng)的基本要求：一是境外行動(dòng)關(guān)乎國家重大利益，必須超前謀劃籌劃，實(shí)施高效指揮，保持有機(jī)協(xié)調(diào)。二是境外行動(dòng)涉及國內(nèi)外多部門，必須明確動(dòng)員程序，更新動(dòng)員方法，拓展動(dòng)員領(lǐng)域，實(shí)施全面動(dòng)員。三是境外行動(dòng)樣式多、要求高，必須建強(qiáng)精銳力量，注重實(shí)案演練，提高專業(yè)能力。四是境外行動(dòng)依靠授權(quán)展開，必須加強(qiáng)立法研究，積極推動(dòng)國家立法，健全法規(guī)體系。五是境外行動(dòng)關(guān)乎國家和武裝力量形象，必須提高輿論攻防能力和宣傳水平。六是境外行動(dòng)依賴綜合保障，必須積極探索新型保障模式，建設(shè)海外補(bǔ)給基地，實(shí)施軍民融合式保障，提高武裝力量境外保障能力。

通過分析我國抗擊南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川抗震救災(zāi)、玉樹抗震救災(zāi)、舟曲抗擊泥石流以及日本地震救援和福島核事故處置等行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出組織實(shí)施搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)的基本要求：一是搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)政治影響大，決策層次高，行動(dòng)部署應(yīng)著眼全局。二是搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)力量多元，組織協(xié)調(diào)復(fù)雜，必須及時(shí)明確指揮關(guān)系、確定協(xié)同關(guān)系、主動(dòng)協(xié)調(diào)各方關(guān)系，實(shí)施統(tǒng)一組織指揮。三是搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)任務(wù)繁重，時(shí)間緊迫，力量投送需立體多維，必須充分利用民間投送力量，科學(xué)配置投送資源，發(fā)揮軍兵（警）種自身優(yōu)勢。四是搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)呈常態(tài)化，地位作用明顯，必須加強(qiáng)應(yīng)急體制機(jī)制建設(shè)，突出救援專業(yè)力量建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急針對(duì)性訓(xùn)練，加強(qiáng)專業(yè)裝備器材研發(fā)，提高部隊(duì)專業(yè)救援能力。五是搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)專業(yè)性強(qiáng)、倚重高技術(shù)手段、物資消耗大，必須優(yōu)化保障機(jī)制，搞好保障規(guī)劃，加強(qiáng)戰(zhàn)場設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮聯(lián)勤保障體制和軍民融合式保障優(yōu)勢。

通過分析我國處置“3?14”事件、“7?5”事件以及美英等國處置街頭騷亂事件武裝力量運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出了組織實(shí)施平息暴騷亂行動(dòng)的基本要求：要充分做好應(yīng)對(duì)的各項(xiàng)準(zhǔn)備，及時(shí)掌握情報(bào)信息，快速機(jī)動(dòng)到位、展開部署，建立堅(jiān)強(qiáng)統(tǒng)一的決策核心，采取靈活運(yùn)用戰(zhàn)術(shù)，果斷處置力爭遏制在萌芽狀態(tài)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)媒體的監(jiān)控和管制和法律保證。

通過分析2008年印度孟買恐怖反恐怖行動(dòng)、2011年巴基斯坦海軍航空兵基地反恐怖行動(dòng)、斯里蘭卡“滅虎行動(dòng)”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了組織實(shí)施反恐怖行動(dòng)的基本要求：一是要健全聯(lián)合協(xié)同機(jī)制，包括健全聯(lián)合指揮體系，堅(jiān)持聯(lián)合指揮制度，定期組織協(xié)同演練。二是健全情報(bào)信息共享機(jī)制，包括健全情報(bào)協(xié)作體系，完善情報(bào)偵察體系，建立情報(bào)研判體系。三是健全對(duì)策研究機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)案制定、戰(zhàn)法研究、重難點(diǎn)問題解決。四是突出針對(duì)性訓(xùn)練，包括強(qiáng)化心理訓(xùn)練、專業(yè)內(nèi)容訓(xùn)練、實(shí)案化演練等。五是加強(qiáng)處置力量建設(shè)，包括反恐怖國家隊(duì)伍，鎮(zhèn)守省會(huì)、輻射全省的反恐大(中)隊(duì)，加強(qiáng)駐守各市、輻射全以的反恐怖排以及立足目標(biāo)、輻射周邊的反恐小分隊(duì)的建設(shè)。六是加強(qiáng)反恐防化保障，其準(zhǔn)備要“早”，其行動(dòng)要“快”，其力量要“合”。七是完善反恐怖資料數(shù)據(jù)庫，搞好反恐怖資料數(shù)據(jù)庫方案頂層設(shè)計(jì)，抓好反恐怖信息資料的分類搜集和整理，抓好反恐怖資料數(shù)據(jù)庫的管理和使用。

通過分析北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)安保警戒行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了組織實(shí)施安保警戒行動(dòng)的基本要求：一是認(rèn)清安保形勢，包括國際、國內(nèi)安全形勢，把握任務(wù)繁重、持續(xù)時(shí)間長、勤務(wù)組織難度大的特點(diǎn)，積極面對(duì)備勤時(shí)間緊、安保任務(wù)多、勤訓(xùn)矛盾突出等問題。二是確立科學(xué)的指導(dǎo)原則，全面貫徹“全面防范、統(tǒng)籌兼顧、積極主動(dòng)”的思想。三是打牢官兵思想根基，用“聽黨指揮、服務(wù)人民、英勇善戰(zhàn)”的要求教育部隊(duì)官兵，確保官兵政治可靠不變質(zhì)、一言一行為人民、本領(lǐng)過硬打得贏。四是提高防范水平，要充分設(shè)想情況，周密制定各類行動(dòng)預(yù)案；備足各類戰(zhàn)備物資，保持裝備器材的良好狀態(tài)；緊貼任務(wù)實(shí)際，加強(qiáng)情報(bào)搜集和實(shí)戰(zhàn)演練。五是強(qiáng)化素質(zhì)訓(xùn)練，特別抓好基礎(chǔ)訓(xùn)練、情況處置訓(xùn)練、專業(yè)處置訓(xùn)練和心理訓(xùn)練。六是完善工作機(jī)制，要建立健全系統(tǒng)指揮機(jī)制、協(xié)同運(yùn)作機(jī)制、政治保證機(jī)制。七是搞好綜合保障，要建立健全后勤保障指揮機(jī)構(gòu)，不斷完善各類保障預(yù)案，在裝備器材上要舍得投入，在文化生活上要用心投放，搞好衛(wèi)勤保障。

（課題組供稿）