《促進(jìn)社會公平正義的服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善研究》成果簡介

由華中師范大學(xué)張立榮教授主持的國家社會科學(xué)基金重大項目“促進(jìn)社會公平正義的服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善研究”（批準(zhǔn)號07&ZD030）已于2012年2月結(jié)項。

一、該項目研究的目的和意義

建設(shè)服務(wù)型政府、完善公共服務(wù)體系、促進(jìn)社會公平正義，是黨的十七大作出的重大決策。因而，開展該項目的研究可以為貫徹落實黨的十七大作出的戰(zhàn)略決策、加快建設(shè)服務(wù)型政府和公共服務(wù)體系、促進(jìn)社會公平正義提供理論支持、政策選擇和操作性方案。

開展該項目的研究，不僅具有上述重大現(xiàn)實意義，而且具有以下重大理論意義：有利于探索、總結(jié)服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善的客觀規(guī)律；有利于拓展、深化服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善的理論研究；有利于促進(jìn)公共管理學(xué)科及相關(guān)學(xué)科的發(fā)展。

二、《服務(wù)型政府》專著的主要內(nèi)容及重要觀點

該專著根據(jù)黨的十七大及十七屆二中、三中、四中、五中全會精神，秉持“促進(jìn)社會公平正義”的價值取向，運用管理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、數(shù)學(xué)等多學(xué)科的理論、方法和技術(shù)以及充分的文獻(xiàn)調(diào)查和全國性大規(guī)模實地調(diào)研所獲取的第一手信息和資料，對“服務(wù)型政府和公共服務(wù)體系”為何建設(shè)、建設(shè)什么、怎樣建設(shè)的重大理論和實踐問題進(jìn)行了總體性聚焦和多維度審視，提出了8個重要觀點：

1．建設(shè)服務(wù)型政府和公共服務(wù)體系，是黨和國家面對新世紀(jì)變革態(tài)勢作出的重大抉擇和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換。

2．促進(jìn)社會公平正義、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是我國建設(shè)服務(wù)型政府和公共服務(wù)體系的基本價值取向。

3．中國共產(chǎn)黨的為人民服務(wù)思想和以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，是我國建設(shè)服務(wù)型政府和公共服務(wù)體系最直接、最具現(xiàn)實指導(dǎo)性的理論基礎(chǔ)。

4．缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系及實施規(guī)劃，是我國當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府存在的兩大瓶頸性問題。

5．加快服務(wù)型政府建設(shè)的主要現(xiàn)實著力點，是完善公共服務(wù)體系。

6．完善公共服務(wù)體系的指導(dǎo)原則，是符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)。

7．完善公共服務(wù)體系的模式選擇，是包容型公共服務(wù)模式。

8．完善公共服務(wù)體系的根本性舉措，是緊緊圍繞現(xiàn)階段最廣大人民群眾“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”等“五有”基本公共服務(wù)需求，進(jìn)行“組合拳”式的制度創(chuàng)新。

三、《服務(wù)型政府》專著的主要學(xué)術(shù)創(chuàng)新及重大政策建議

該專著對“服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善”問題進(jìn)行了符合邏輯的思想演繹和細(xì)致精深的學(xué)術(shù)開掘，取得了積極成效，主要表現(xiàn)在以下6個方面：

1．采用了新工具。比如，采用“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型構(gòu)建中國服務(wù)型政府的標(biāo)準(zhǔn)體系、采用“服務(wù)三角”模型構(gòu)建新型農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的國家標(biāo)準(zhǔn)、采用比較經(jīng)濟(jì)學(xué)中的DIM工具研究農(nóng)村公共服務(wù)電子化供給模式、采用指數(shù)模型檢測縣級政府的基本公共服務(wù)績效等。

2．探索了新范式。即把規(guī)范研究與實證研究相結(jié)合，著力實證研究，而且這種實證研究不滿足于簡單的數(shù)字比較和比例描述，而是進(jìn)行細(xì)致深入的統(tǒng)計分析和科學(xué)規(guī)范的計量模型構(gòu)建，并且嘗試著將結(jié)構(gòu)方程等數(shù)學(xué)方法引入研究之中，探索構(gòu)建了“變量定義→模型構(gòu)建→假設(shè)陳述→實證檢驗→結(jié)果分析→政策建議”的公共管理問題研究范式，這就使得實證研究的方法更為科學(xué)、過程更為嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)果更為精準(zhǔn)、政策建議更具針對性。

3．作出了新論證。比如，在評述和借鑒學(xué)術(shù)界關(guān)于“服務(wù)型政府”含義的觀點的基礎(chǔ)上，對“服務(wù)型政府”這一關(guān)鍵概念進(jìn)行了新的詮釋，認(rèn)為“服務(wù)型政府”概念的理論內(nèi)涵不僅表現(xiàn)為以公民本位和社會本位為理念、以服務(wù)人民為宗旨、在依法全面履行政府職能的過程中突出公共服務(wù)、承擔(dān)服務(wù)責(zé)任，而且表現(xiàn)為“以民主憲政體制為依托”，即政府機關(guān)及其工作人員必須遵從憲法的規(guī)定和精神，如正當(dāng)性、多樣性、財產(chǎn)權(quán)、公平保護(hù)等。這種詮釋和論證，在國內(nèi)學(xué)術(shù)界具有創(chuàng)新性。

4．創(chuàng)立了新命題。該專著指出：“服務(wù)型政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)由直接依據(jù)與間接借鑒共同生成”；“實現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)方式由地方自主性探索向中央規(guī)劃性推進(jìn)的根本轉(zhuǎn)變”；“服務(wù)型政府的‘5×1’系統(tǒng)權(quán)變模型”；“基于‘服務(wù)三角’模型的新型農(nóng)村公共服務(wù)體系”；“政府提供普惠、均等的基本公共服務(wù)是其法定義務(wù)”；“以公共需求的優(yōu)先序改善公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)和制度安排” 、“以市場化推動公共服務(wù)供給主體和方式的多元化”、“以信息化促進(jìn)公共服務(wù)的科技化”；等等。這些命題在國內(nèi)學(xué)術(shù)界具有獨到性。

5．提出了新見解。該專著提出，以“包容性增長”為核心理念的包容型公共服務(wù)模式有三個實質(zhì)性內(nèi)核，即“社會性公共服務(wù)支出和經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)支出配比適當(dāng)”的公共服務(wù)支出模式、“廣覆蓋、保基本”的公共服務(wù)消費模式、“政府主導(dǎo)、多元協(xié)同”的公共服務(wù)供給模式；該專著還提出，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃能力、資源汲取能力、資源配置能力、執(zhí)行能力、危機管理能力等亞能力對政府公共服務(wù)能力影響力的大小，有針對性地建設(shè)和提升政府公共服務(wù)能力；應(yīng)當(dāng)按照可靠性、反應(yīng)性、關(guān)懷性、監(jiān)督性等服務(wù)質(zhì)量維度的重要次序，制定和實施相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)策略；等等。這些見解在國內(nèi)學(xué)術(shù)界同樣具有新穎性和獨到性。

6．發(fā)現(xiàn)了新領(lǐng)域。隨著研究活動的推展和實證調(diào)研工作的深化，該成果發(fā)現(xiàn)了一些新的具有重大理論和應(yīng)用價值的研究領(lǐng)域，如服務(wù)型政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的分層性研究、可測性研究、實驗性研究；又如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，需要聯(lián)動突破四大難題，即農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民財產(chǎn)性收入問題、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與保證耕地質(zhì)量問題、進(jìn)城農(nóng)村人口土地承包權(quán)、宅基地退出和補償問題、進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)村人口的市民化問題；等等。

該專著在進(jìn)行細(xì)致精深的學(xué)術(shù)開掘的同時，注重回應(yīng)國家發(fā)展的戰(zhàn)略需求和廣大人民群眾的現(xiàn)實關(guān)切，以契合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的時代方位、促進(jìn)社會公平正義的價值定位、鞏固黨的執(zhí)政地位等“三位一體”的視角，全面系統(tǒng)地進(jìn)行務(wù)實管用的對策探尋，提出了100余條政策建議，其中具有鮮明全局性、戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性和針對性的重大政策建議有以下25條。

1．針對當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)存在的“缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系”的瓶頸性問題，該專著在國內(nèi)學(xué)術(shù)界率先嘗試性地提出和構(gòu)建了由5個一級標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)、25個二級標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)以及若干三級標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)構(gòu)成的“中國服務(wù)型政府標(biāo)準(zhǔn)體系”。

2．針對當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)存在的另一個瓶頸性問題即“缺乏國家層面的總體規(guī)劃和實施方案”，該專著在國內(nèi)學(xué)術(shù)界率先以頂層設(shè)計、整體規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、理性操作為旨趣，系統(tǒng)地提出了“加快服務(wù)型政府建設(shè)的中長期規(guī)劃（2011—2020年）：基于5個層面的14條政策建議”以及“加快服務(wù)型政府建設(shè)的近期實施綱要（2011—2015年）：基于6個維度的7條政策建議”。

3．要遵循五項基本原則加快服務(wù)型政府建設(shè)。一是堅持以人為本、執(zhí)政為民，把維護(hù)人民群眾的根本利益作為工作的出發(fā)點和落腳點；二是堅持與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與建設(shè)社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調(diào)，與國家現(xiàn)代化建設(shè)中長期戰(zhàn)略相統(tǒng)一；三是堅持解放思想、實事求是、與時俱進(jìn)，正確處理繼承與創(chuàng)新、立足國情與借鑒國外經(jīng)驗的關(guān)系；四是堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，鼓勵地方結(jié)合實際改革創(chuàng)新；五是堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，做到長遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合，實現(xiàn)由量的積累向質(zhì)的提升發(fā)展。

4．要加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成服務(wù)型政府的職能結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵是要調(diào)適政府的維護(hù)性職能、經(jīng)濟(jì)性職能、社會性公共服務(wù)職能三者之間的比例。政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的總趨勢為：控制和降低維護(hù)性公共支出，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)性公共支出，增加社會性公共服務(wù)支出。通過調(diào)整，逐步實現(xiàn)社會性公共服務(wù)支出占政府財政支出總額的45％及以上，達(dá)到中等收入國家的平均水平。

5．要深化政府機構(gòu)改革，形成科學(xué)的公共服務(wù)決策與執(zhí)行體制。即要繼續(xù)探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，加強政務(wù)綜合管理，同時探索實施大部門體制內(nèi)部分離決策部門的執(zhí)行職責(zé)改革。合理調(diào)整地方政府層級結(jié)構(gòu)，使省級政府和縣（市）政府成為中央政府公共服務(wù)決策的執(zhí)行層級；取消地級層級或?qū)嵭惺锌h分治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向自治單位轉(zhuǎn)變。通過體制改革，強化省級政府在本轄區(qū)公共服務(wù)方面決策、統(tǒng)籌職責(zé)，縣級政府成為執(zhí)行中央和省級政府公共服務(wù)決策、擔(dān)負(fù)本轄區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理職責(zé)的基層政府。此外，還要推進(jìn)和深化財政上的“省直管縣”改革，使之向行政上的“省直管縣”體制過渡，從而為進(jìn)一步發(fā)揮縣級政府提供公共服務(wù)方面的作用創(chuàng)造優(yōu)良的體制條件。

6．要抓緊研究制定全國性的基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略規(guī)劃和實施方案。即首先要明確基本公共服務(wù)的范圍，制定全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置專門的工作時間表，使基本公共服務(wù)覆蓋到全體成員；然后在正視基本公共服務(wù)水平存在一定差距的前提下，先行在全國統(tǒng)一制度安排，解決不同省份、不同部門各自制訂政策口徑不統(tǒng)一，跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域?qū)�接困難的問題；最后通過制度創(chuàng)新，逐步縮小基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)域及不同社會群體之間的差距。配合基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，要研究建立基本公共服務(wù)數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測體系。

7．要按照公共服務(wù)職責(zé)與財權(quán)相匹配、支出管理責(zé)任與財力相匹配的原則，完善財政管理體制。即要明確中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)方面的“公共服務(wù)職責(zé)”和“支出管理責(zé)任”，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，理順各級政府間財政分配關(guān)系。與此同時，規(guī)范和完善中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。建立區(qū)域均衡導(dǎo)向的財政投入機制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障。加強中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理，逐步減少中央各部委提供公共服務(wù)的支付責(zé)任，強化其政策規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督職能。建立監(jiān)督評價體系，著力提高中央財政轉(zhuǎn)移支付效果。

8．要推行以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估體系和行政問責(zé)制度。政府績效評估體系應(yīng)當(dāng)包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共就業(yè)服務(wù)、最低生活保障、社會救助等方面的單項和綜合評估。要優(yōu)化評估框架，完善評估程序，健全評估機制，將社會公平正義實現(xiàn)狀況和人民群眾滿意程度作為評估首要標(biāo)準(zhǔn)，保證評估體系發(fā)揮應(yīng)有作用。此外，要將績效評估的結(jié)果與干部的選拔、任用、激勵相聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上建立和實施嚴(yán)格的行政問責(zé)制度，加強政府對公共服務(wù)供給的監(jiān)管職責(zé)。

9．要按照政事分開、事企分開、管辦分開、營利性與非營利性分開的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃和分類推進(jìn)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位改革。通過改革，形成公益目標(biāo)明確、投入機制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運行高效、監(jiān)管制度健全的事業(yè)單位管理體制和運行機制，確保政府公共服務(wù)職責(zé)的充分實現(xiàn)。

10．要按照“包容性增長”的核心理念，結(jié)合我國國情，借鑒世界各國建設(shè)公共服務(wù)體系的經(jīng)驗教訓(xùn)，選擇和建設(shè)“公平和效率相互依存、和諧包容”的公共服務(wù)體系模式即“包容型公共服務(wù)模式”。

11．要立足于國家層面，構(gòu)建起由公共服務(wù)組織機構(gòu)子系統(tǒng)、范圍標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)、設(shè)施條件子系統(tǒng)、運行機制子系統(tǒng)、法規(guī)制度子系統(tǒng)等5大子系統(tǒng)構(gòu)成的公共服務(wù)體系宏觀框架。

12．要在全國范圍內(nèi)構(gòu)建“1+9+1”義務(wù)教育新模式，即“學(xué)前一年+九年義務(wù)教育+初中后一年職業(yè)培訓(xùn)”的11年制免費教育模式，擴展“學(xué)有所教”的內(nèi)涵。

13．要著眼于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，統(tǒng)籌構(gòu)建提高勞動者工資、降低居民稅收負(fù)擔(dān)與消除導(dǎo)致收入分配不合理的體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)全體人民“勞有所得”的政策體系和工作機制。

14．要以促進(jìn)就業(yè)為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先戰(zhàn)略，健全勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合的機制，創(chuàng)造平等就業(yè)機會。

15．要健全完善和強力推行工資集體協(xié)商制度，確保一線職工分享企業(yè)發(fā)展成果，形成和諧穩(wěn)定的企業(yè)勞資關(guān)系。

16．要設(shè)立勞動工資與通貨膨脹之間相關(guān)度的測算系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而適時調(diào)整企業(yè)職工工資標(biāo)準(zhǔn)，形成企業(yè)職工貨幣工資與物價指數(shù)掛鉤的聯(lián)動機制。

17．要以農(nóng)村為重點，將基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化。

18．要按照社會主義制度的本質(zhì)要求，完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，擴大保障覆蓋面，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，努力實現(xiàn)最低生活保障在較高水平上應(yīng)保盡保。

19．要建立和實行政府主導(dǎo)、覆蓋全民的由國民年金制度和名義賬戶制度構(gòu)成的基本養(yǎng)老保障制度。

20．要制定和實施嚴(yán)格的保障性住房建設(shè)巡查、考評、約談和問責(zé)制度，確保保障性住房建設(shè)任務(wù)落到實處。

21．要以實現(xiàn)廣大農(nóng)民自身發(fā)展和公平發(fā)展為目標(biāo)，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。

22．要創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，引入競爭機制，實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體和供給方式的多元化。

23．要加快公共服務(wù)信息化建設(shè)，改善和優(yōu)化公共服務(wù)供給的技術(shù)手段。應(yīng)將工作的重點定位于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立全國統(tǒng)一的公共服務(wù)供給信息平臺。此外，還應(yīng)抓好政府公共服務(wù)流程再造工作，推進(jìn)政務(wù)公開，增強公共服務(wù)供給的透明度。

24．要加快公共服務(wù)相關(guān)立法步伐（如研究、制定《基本公共服務(wù)均等化法》等），努力實現(xiàn)中央政府及地方各級政府公共服務(wù)職責(zé)和行為的規(guī)范化、法制化。

25．要加大公務(wù)員教育培訓(xùn)力度，增強公務(wù)員的人民至上觀念以及公共服務(wù)的意識和技能。

四、《服務(wù)型政府》專著的學(xué)術(shù)價值和應(yīng)用價值以及社會影響和效益

該專著致力于將規(guī)范研究與實證研究相結(jié)合、定性分析與定量分析相協(xié)同，尤其注重深度的統(tǒng)計分析和科學(xué)的計量模型構(gòu)建，由此探索創(chuàng)建的“變量定義→模型構(gòu)建→假設(shè)陳述→實證檢驗→結(jié)果分析→政策建議”的公共管理問題研究新范式，具有重要的社會科學(xué)研究方法變革、創(chuàng)新價值。

另一方面，該專著創(chuàng)立的新命題、提出的新見解、發(fā)現(xiàn)的新領(lǐng)域，同樣具有重要的學(xué)術(shù)價值。

此外，該專著提出的“中國服務(wù)型政府標(biāo)準(zhǔn)體系”、“加快服務(wù)型政府建設(shè)的中長期規(guī)劃及近期實施綱要建議”、“新型農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的國家標(biāo)準(zhǔn)”、“縣級政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系”、“縣級政府公共服務(wù)能力建設(shè)方案”等政策建議和操作性方案，具有重大的應(yīng)用價值；一些政策建議（該專著的前期成果）已被中央機構(gòu)編制委員會辦公室（行政管理體制改革司）、湖北省人民政府、江西省人民政府等中央和地方黨政機關(guān)采用，產(chǎn)生了顯著的社會效益。

（課題組供稿）