從“政策試驗(yàn)”看中國的制度優(yōu)勢

　　所謂政策試驗(yàn)，指的是凡屬影響持久、深入、廣泛的大型公共決策，在可能的情況下，要選擇若干局部范圍（如單位、部門、地區(qū)）先試先行，然后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再形成整體性政策或者再全面鋪開政策實(shí)施的做法。黨的十一屆三中全會(huì)《決定》里諸如“步子要穩(wěn)”“摸著石頭過河”等詞句，里面實(shí)際上就包含有政策試驗(yàn)的意思。中國共產(chǎn)黨在新的歷史時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)的改革，是在沒有前人經(jīng)驗(yàn)、他國成例作為參照的條件下進(jìn)行的，具有突出的開創(chuàng)性和探索性。鄧小平說，改革開放“是個(gè)很大的試驗(yàn)”。政策試驗(yàn)作為政策工具，一直受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，并且發(fā)揮了重要作用。

　　為什么政策試驗(yàn)?zāi)軌蛟诋?dāng)代中國的改革中大放異彩？答案就是中國現(xiàn)行的政治制度為政策試驗(yàn)搭建了必不可缺的制度平臺(tái)。那么，這個(gè)制度平臺(tái)的構(gòu)成是怎樣的呢？

　　第一，在中國特色社會(huì)主義政治制度這一制度體系中，中國共產(chǎn)黨起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，馬克思主義是黨的行動(dòng)指南，辯證唯物主義對(duì)公共決策有方法論的作用，而這一方法論則是政策試驗(yàn)的哲學(xué)依據(jù)。

　　第二，政策試驗(yàn)須在一定的政策理念、戰(zhàn)略構(gòu)想或政策方案的引導(dǎo)下才能進(jìn)行，盲目的、隨意而為的試驗(yàn)對(duì)于公共決策來說是沒有意義的。在中國特色社會(huì)主義政治制度體系中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的一個(gè)基本體現(xiàn)，就是對(duì)改革開放各個(gè)階段、各個(gè)領(lǐng)域的重大改革舉措進(jìn)行戰(zhàn)略指導(dǎo)，提出具有統(tǒng)領(lǐng)性、統(tǒng)攝性的大概念、大理論，如“社會(huì)主義初級(jí)階段”“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”等等。有這些政策理念或戰(zhàn)略構(gòu)想的指引，各項(xiàng)具體政策試點(diǎn)的試驗(yàn)就有了方向，就可以解放思想，在理論聯(lián)系實(shí)際的基礎(chǔ)上大膽探索。

　　第三，以試驗(yàn)—推廣為基礎(chǔ)的政策過程的展開，推手和掌控者是公共權(quán)力。在當(dāng)代中國，實(shí)行民主集中制的組織制度和實(shí)行群眾路線的領(lǐng)導(dǎo)制度，則是保障公共權(quán)力在公共決策中有效運(yùn)作的制度性因素。沒有這樣的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度給予支撐，政策試驗(yàn)就失去了存在的基礎(chǔ)。

　　第四，中國特色社會(huì)主義政治制度體系為“不爭論，大膽地試”留下了制度空間。在領(lǐng)導(dǎo)和群眾都存在廣泛爭議的情況下，要形成整體性政策并付諸試驗(yàn)是難獲共識(shí)的，強(qiáng)行決策勢必導(dǎo)致社會(huì)分裂。中國政治制度的優(yōu)勢在于具有制度彈性，這種彈性的一個(gè)重要表現(xiàn)就是容納多樣性，鼓勵(lì)試驗(yàn)、探索和創(chuàng)新。如果政策理念或戰(zhàn)略構(gòu)想已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，在各項(xiàng)重點(diǎn)改革舉措的決策上，就可以“不爭論，大膽地試，大膽地闖”“允許看，但要堅(jiān)決地試”。經(jīng)過試驗(yàn)，從各個(gè)試點(diǎn)的實(shí)踐中總結(jié)和提煉對(duì)整體性政策有用的成分。這樣從“點(diǎn)”到“面”，用事實(shí)說話，就能夠在各項(xiàng)重大改革舉措的決策上消除分歧，達(dá)成共識(shí)。

　　第五，中國特色社會(huì)主義政治制度體系有一個(gè)突出的特點(diǎn)，就是改革開放以來，領(lǐng)導(dǎo)體制是穩(wěn)定的，政策是連續(xù)的。這樣，就為政策試驗(yàn)提供了前提條件。倘若不具備這一條件，試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)就難以轉(zhuǎn)化成政策，難以完成從“點(diǎn)”到“面”的推廣。原因很簡單，在一些政治領(lǐng)導(dǎo)人的政策理念引導(dǎo)下進(jìn)行的政策試驗(yàn)，隨著發(fā)生政治變動(dòng)和政策斷裂，就失去了彰顯其意義和作用的可能性。

　　既然政策試驗(yàn)如此有效，那么為什么直到今天不見引入西方各國的公共決策之中呢？分析起來，其根本原因就在于西方政治制度具有的制度剛性。

　　現(xiàn)代政治是政黨政治。西方國家的政黨是為選舉而生的，通過選舉獲取政治權(quán)力是政黨存在的根本理由。對(duì)于競爭性選舉來說，“說”常常比“做”更能贏得選票，幾句陷對(duì)手于尷尬境地的俏皮話可能比他為社會(huì)做了什么好事更能贏得選民的掌聲。因此，即使一個(gè)政黨有條件做政策試驗(yàn)，而且試點(diǎn)很成功，也未必能夠因此而增加勝選的機(jī)會(huì)。這是因?yàn)�，與一套邏輯自洽的話語體系不同，任何一種試驗(yàn)都有可能從多種不同的視角與維度受到審視和解讀，一些人說“好得很”，而另一些人就可能說“糟得很”。何況，不贏得勝選就不能使試點(diǎn)得到推廣，為政策試驗(yàn)而支付的成本就沒有機(jī)會(huì)得到補(bǔ)償。

　　西方政治體制實(shí)行的是自由民主制度，這種政治制度本身就是吵吵鬧鬧的制度�，F(xiàn)代民主是代議民主，議會(huì)制度是基本的政治制度。按照民主原則組織起來并按照民主原則運(yùn)行的議會(huì)制度，是“不安寧的制度”，是“生存在斗爭中并且靠斗爭生存”的制度。而且，議員在議會(huì)講壇上的論爭，引發(fā)著大眾傳媒和整個(gè)社會(huì)的喧鬧。任何重大政策的制定，都是利益集團(tuán)和政黨在議會(huì)內(nèi)外反復(fù)博弈的結(jié)果，論爭、爭吵、喧鬧只不過是這種博弈的外在表現(xiàn)。因此，在博弈尚未達(dá)成結(jié)果以前，任何有意義的政策試驗(yàn)都會(huì)引發(fā)相關(guān)利益群體的激烈爭議，而在這樣的爭議聲中，試驗(yàn)是無法進(jìn)行的。因?yàn)樵囼?yàn)進(jìn)行的先決條件之一就是鄧小平所說的“不爭論”，先行先試，靠經(jīng)驗(yàn)引路，靠事實(shí)說話。顯然，在西方民主制度下，這樣的前提是很難創(chuàng)造的。

　　“議會(huì)立法，行政執(zhí)行”是行政學(xué)發(fā)展的早期階段頗為流行的一種二分法。雖然這種劃分很粗糙，但它畢竟還是在大的輪廓上勾畫出了西方基本的政治制度之間的功能區(qū)分。當(dāng)代西方國家不管實(shí)行哪種政治體制，議會(huì)都是基本的決策機(jī)構(gòu)。議會(huì)決策，凡屬涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、外交、國防等各個(gè)領(lǐng)域重要政策的制定，其最后的完成形態(tài)都具有法的形式。而政策一旦以法的形式出現(xiàn)，就具有了剛性，不再給政策試驗(yàn)留有施展拳腳的空間，不容許在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上再對(duì)它有所損益。總之，在立法的過程中不可能做政策試驗(yàn)；在立法完成以后即使做試驗(yàn)，試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)也不可能對(duì)政策的完善有所貢獻(xiàn)。

　　那么，綜上是否可以說，政策試驗(yàn)在西方社會(huì)完全不具有可行性呢？不是這樣。事實(shí)上，西方政治制度的核心是政黨競爭選舉。大黨在沒有獲取全國政權(quán)的情況下，仍有可能在地方選舉中獲勝并執(zhí)掌權(quán)柄。這樣它就有可能在遵循全國性法律和政策的同時(shí)，將本黨的若干政策訴求付諸實(shí)施。這實(shí)際上也是一種政策試驗(yàn)。然而，這種試驗(yàn)即使取得一定成效，如果該黨在這個(gè)地方下一屆選舉中敗選，它就會(huì)至此夭折；如果該黨在全國選舉中總是敗選，試點(diǎn)就總是不能向全國推廣。再者，有些西方國家，如美國、加拿大、瑞士、澳大利亞等實(shí)行的是聯(lián)邦制。在這種制度下，聯(lián)邦的組成單位有權(quán)在某些方面實(shí)行自己制定的法律和政策。相對(duì)于全國來說，這種做法也可以視為政策試驗(yàn)。但這種“試驗(yàn)”總是被限定在局部地區(qū)，對(duì)全國性公共決策起不到先行先試和典型示范的作用。此外，某一個(gè)人或社會(huì)群體，也是有可能在他們能夠支配的“領(lǐng)地”里進(jìn)行社會(huì)試驗(yàn)的，但是這樣的試驗(yàn)更不可能對(duì)全國性重大政策的制定起到推廣其經(jīng)驗(yàn)成果的作用�？傊�，在西方政治體制下，局部的社會(huì)試驗(yàn)是可以進(jìn)行的，但這不是完整意義上的試驗(yàn)。

　　（作者為國家社科基金重大項(xiàng)目“中西方政治制度比較研究”首席專家、北京大學(xué)教授）