破解制度性貧困

中國(guó)農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億人，下降到2010年的2688萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從1978年的30.7%相應(yīng)減少到2.8%。但是按照2011年中央確定的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn) （即農(nóng)村居民家庭年人均純收入2300元），我國(guó)還有1.2億貧困人口，要確保到2020年全國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，任務(wù)十分艱巨。黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)和決議強(qiáng)調(diào)，要深化社會(huì)體制和經(jīng)濟(jì)體制改革，以促進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。

當(dāng)前制約貧困地區(qū)人口脫貧的原因，不僅包括自然條件差、產(chǎn)業(yè)層次不高、文化素質(zhì)低等因素，還涉及宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政體制等深層次的原因。在全面建成小康社會(huì)和深化體制改革背景下，只有不斷消除制度性障礙，創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)體制，提高個(gè)體自生能力，才能做好扶貧開(kāi)發(fā)各項(xiàng)工作，消除貧困、改善民生并實(shí)現(xiàn)共同富裕。

貧困是一種常見(jiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。因?yàn)樨?cái)稅、戶籍、教育和社保制度等因素，很多地區(qū)和人口陷入由制度差異造成的貧困陷阱，形成制度性貧困。制度性貧困有兩層含義。第一層含義是指勞動(dòng)者具有正常的學(xué)習(xí)和勞動(dòng)能力，但由于后天教育不足、身份限制、政策缺陷和風(fēng)俗陋習(xí)等制度缺陷而出現(xiàn)貧困。這種制度性貧困具有代際轉(zhuǎn)移特征，但可通過(guò)制度設(shè)計(jì)和公共政策來(lái)消除。第二層含義指受有關(guān)制度影響，資源在不同區(qū)域、不同階層、不同人群、不同個(gè)人之間的不平等、不公平分配，造成某些區(qū)域、階層、人群和個(gè)人的貧困。制度性貧困的一個(gè)明顯后果，是使個(gè)體自生能力減弱，如發(fā)展權(quán)利不足、教育水平低下和貧困代際轉(zhuǎn)移等。

在破解制度性貧困中，浙江省從企業(yè)和農(nóng)民自生能力角度出發(fā)，依托發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新財(cái)政體制，取得顯著成績(jī)。浙江省統(tǒng)計(jì)局的監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2011年，浙江省63.4%的低收入農(nóng)戶家庭人均純收入超過(guò)4000元，所有縣的農(nóng)村“低保”標(biāo)準(zhǔn)全部提高到2500元以上，按照國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300元 （2010年不變價(jià)），浙江已全部消除貧困人口。浙江省從“三農(nóng)”特點(diǎn)和各地實(shí)際出發(fā)，形成了破解制度性貧困的浙江經(jīng)驗(yàn)。

第一，大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和增強(qiáng)個(gè)體自身能力。從“個(gè)體戶”和“家庭作坊”走向全國(guó)性的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展形成了較為完善的商品市場(chǎng)和生產(chǎn)要素市場(chǎng)，有力地推動(dòng)了人口、資金等要素的流動(dòng)和集聚，將農(nóng)民從土地上不斷地解放出來(lái)，加快了農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)和城市化的進(jìn)程。通過(guò)發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)提高企業(yè)和農(nóng)民個(gè)體自身能力，是脫貧和緩解制度性貧困的重要途徑。浙江省大力推動(dòng)浙商創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，形成了“百萬(wàn)能人創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)千萬(wàn)民眾就業(yè)”的反制度性貧困機(jī)制。

第二，加大轉(zhuǎn)移支付力度和創(chuàng)新財(cái)稅體制。手中有了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的稅收，政府不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，如加大對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政投入和轉(zhuǎn)移支付力度、推進(jìn)農(nóng)村住房改造和城鎮(zhèn)化建設(shè)、力推“家電下鄉(xiāng)”和建立健全城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障制度等。此外，浙江省還進(jìn)行一系列的財(cái)稅體制改革創(chuàng)新，如首創(chuàng)生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，為培養(yǎng)人才和提高人力資本水平，浙江省積極開(kāi)展教育專(zhuān)項(xiàng)支付制度創(chuàng)新。如建立和完善省、市、縣（市、區(qū)）三級(jí)政府獎(jiǎng)學(xué)金制度，并重點(diǎn)向省屬高校及師范、農(nóng)林、航海等專(zhuān)業(yè)和少數(shù)民族、殘疾等學(xué)生比例較大的高校傾斜，適當(dāng)照顧財(cái)政較困難地區(qū)的高校；積極推行“助困教育券”制度，以努力提高貧困學(xué)生通過(guò)勞動(dòng)獲得報(bào)酬的機(jī)會(huì)。

第三，探索新型行政管理體制和推進(jìn)城鎮(zhèn)化。浙江省大力推進(jìn)“省管縣”和培育“中心鎮(zhèn)”的行政體制改革，“從上到下”（即從省到縣）以擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣形成與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)相適宜的行政服務(wù)模式；從“從下到上”（即鎮(zhèn)到市）形成與塊狀經(jīng)濟(jì)和小市場(chǎng)特點(diǎn)結(jié)合的農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化模式�！笆」芸h”和“中心鎮(zhèn)”一方面釋放了體制性約束，促進(jìn)了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面培育出一批經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步、功能完備、生態(tài)文明、宜居宜業(yè)、社會(huì)和諧的小城市，構(gòu)筑集聚能力強(qiáng)、帶動(dòng)效應(yīng)好、體制機(jī)制活、管理水平高的城市化發(fā)展新平臺(tái)。

（本文系國(guó)家社科基金 “制度性貧困與包容性增長(zhǎng)減貧模式研究”（11CJL033）階段性成果）

（作者單位：浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）