構(gòu)建可交易水權(quán)制度

十八屆三中全會(huì)要求在自然資源配置和利用領(lǐng)域“形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”，在水資源領(lǐng)域 “推行水權(quán)交易制度”。水權(quán)交易制度對(duì)解決我國(guó)水資源時(shí)空分布不均、水旱災(zāi)害頻繁、水污染日趨嚴(yán)重的水問(wèn)題，提高用水效率、優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)、促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，從而落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，發(fā)揮重大作用�；�于對(duì)政府擁有水資源初始配置權(quán)的國(guó)家或地區(qū)的現(xiàn)代水權(quán)制度的考察，立足于國(guó)情特別是對(duì)國(guó)內(nèi)水權(quán)試點(diǎn)運(yùn)行和效果的深入剖析，我們認(rèn)為，基于和諧社會(huì)、生態(tài)文明理念的最嚴(yán)格水資源管理制度，可交易水權(quán)制度的構(gòu)建應(yīng)建立在對(duì)水資源國(guó)家所有權(quán)內(nèi)涵的全面理解上，確立以下六個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，確立以實(shí)際用水戶為權(quán)利主體的水權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行水權(quán)制度，取水權(quán)往往被認(rèn)為是水權(quán)，持有取水許可證的取水權(quán)人是直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人。但是，這些取水權(quán)人中有很大一部分并不是實(shí)際用水戶，例如供水公司、水庫(kù)等取水權(quán)人對(duì)于其所取的水基本上是銷售給其他實(shí)際的用水戶。就經(jīng)濟(jì)性質(zhì)而言，這類取水權(quán)人提供的是提取、加工和供應(yīng)水的工程或相應(yīng)服務(wù)。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，如果允許這類取水權(quán)人自由銷售水，在實(shí)際結(jié)果或效果上，就是允許其自由轉(zhuǎn)讓取水權(quán)，從而違背取水權(quán)許可制度服務(wù)于用水總量控制和提高用水效率的目的或目標(biāo)。進(jìn)一步的結(jié)果是，由于這類取水權(quán)人可以自由地銷售水，導(dǎo)致最嚴(yán)格水資源管理制度中的關(guān)于用水總量控制的水資源開發(fā)利用控制紅線、關(guān)于全面推行節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的用水效率控制紅線形同虛設(shè)。為確保上述紅線不被突破，落實(shí)通過(guò)倒逼機(jī)制而形成的末端用水水量限額和效率指標(biāo)，就必須確立以實(shí)際用水戶為權(quán)利主體的水權(quán)。我們建議，以實(shí)際用水戶為水權(quán)的權(quán)利主體，將取水權(quán)制度變?yōu)橛盟�量�?quán)制度，將水權(quán)清晰地界定為用水量權(quán)，從而做到產(chǎn)權(quán)歸屬清晰。

第二，科學(xué)合理配置初始水權(quán)的用水量和期限。根據(jù)實(shí)際用水的性質(zhì)，可以將相應(yīng)的水權(quán)大致分為三類：一是用于滿足人類基本需要的、以清潔飲水權(quán)為核心的水人權(quán)的水權(quán)；二是用于滿足重要生態(tài)過(guò)程和重要生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)類自然保護(hù)區(qū)最低數(shù)量和適當(dāng)質(zhì)量的用水需求的生態(tài)環(huán)境的水權(quán)；三是用于滿足以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目的需求的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水權(quán)。最高用水量標(biāo)準(zhǔn)可由各地根據(jù)本地實(shí)際情況制定定額，對(duì)于這部分水量的水權(quán)，不僅必須配置，還應(yīng)免收水資源費(fèi)。在制度上給予重要生態(tài)過(guò)程和重要生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)類自然保護(hù)區(qū)配置初始用水量，是生態(tài)文明建設(shè)的要義。這部分初始水量的配置應(yīng)基于自然科學(xué)成果和方法，考慮水人權(quán)用水以及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本用水需求進(jìn)行配置。

第三，建立統(tǒng)一登記和公開透明的水權(quán)登記機(jī)制和平臺(tái)。正常市場(chǎng)交易要求作為交易對(duì)象和客體的權(quán)利界限明確、內(nèi)容信息能夠?yàn)闈撛谫?gòu)買者方便地獲得或知悉，從而避免欺詐等擾亂市場(chǎng)秩序、挫傷市場(chǎng)信用的市場(chǎng)失靈情形發(fā)生。因此，建立確保水權(quán)界限和內(nèi)容信息明確的統(tǒng)一登記制度是建立統(tǒng)一水權(quán)交易市場(chǎng)的必然要求。在現(xiàn)代電子和信息技術(shù)條件下，組建一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的水權(quán)電子登記政務(wù)平臺(tái)在技術(shù)上是可行的。為避免由于信息不對(duì)稱而發(fā)生市場(chǎng)失靈的情況，由政府組建這樣一個(gè)平臺(tái)既是政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的應(yīng)然職責(zé)，也是政府進(jìn)行有效監(jiān)管的重要措施。

第四，明確可交易水權(quán)的范圍。就水權(quán)交易而言，在各種類型的水權(quán)中，并不是所有的水權(quán)都可用于交易，而且可交易的水權(quán)中也并不是所有的水量都能夠交易。用于實(shí)現(xiàn)水人權(quán)的水權(quán)顯然不應(yīng)成為交易對(duì)象，初始配置的生態(tài)環(huán)境水權(quán)也不應(yīng)成為交易對(duì)象。對(duì)用于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水權(quán)，為促進(jìn)將水用于能夠產(chǎn)生較高或更高價(jià)值的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、提高用水效率以及改善生態(tài)環(huán)境，應(yīng)在一定范圍和情況下允許交易，并在法律上使某一水權(quán)的全部或部分水量成為可交易的水量。對(duì)于同一產(chǎn)業(yè)/行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的交易，水權(quán)持有人可將其用水量全部或部分轉(zhuǎn)讓，但應(yīng)禁止出讓人在所轉(zhuǎn)讓水權(quán)的剩余期限內(nèi)向政府主管部門或機(jī)構(gòu)申請(qǐng)新的初始水權(quán)。對(duì)于跨產(chǎn)業(yè)/行業(yè)的交易，水權(quán)持有人對(duì)于通過(guò)改變粗放的用水結(jié)構(gòu)、提高用水效率而節(jié)約下來(lái)的水量，可以自由交易。對(duì)水權(quán)持有人將自己擁有的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展類水權(quán)下的水量用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的，應(yīng)該允許。

第五，設(shè)立有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的水權(quán)交易的限制或條件。基于自然科學(xué)研究成果并借鑒境外做法，可作如下限制：一是對(duì)同一流域內(nèi)將取水地點(diǎn)位于上游的水權(quán)轉(zhuǎn)讓給位于下游的水權(quán)交易，受讓后的水權(quán)在水量上應(yīng)予減少；二是對(duì)同一流域內(nèi)將取水地點(diǎn)位于下游的水權(quán)轉(zhuǎn)讓給位于上游的水權(quán)交易，受讓后的水權(quán)在水量上不應(yīng)增加；三是對(duì)跨流域的水權(quán)交易應(yīng)特別慎重。非經(jīng)科學(xué)論證并經(jīng)法定環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序以及國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府或其授權(quán)部門批準(zhǔn)，不得進(jìn)行跨流域的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

第六，構(gòu)建具體交易活動(dòng)決定于市場(chǎng)的水權(quán)交易電子化平臺(tái)和規(guī)則。水權(quán)是依法設(shè)立的無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)，電子交易平臺(tái)是現(xiàn)代電子和信息技術(shù)條件下最主要而且還在不斷發(fā)展的市場(chǎng)形式。由政府構(gòu)建或組織構(gòu)建一個(gè)交易活動(dòng)決定于市場(chǎng)的水權(quán)交易電子化平臺(tái)，由政府指導(dǎo)平臺(tái)管理者制定促進(jìn)和保障充分、公平自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)交易規(guī)則，既是法治經(jīng)濟(jì)的必然要求，也是政府進(jìn)行監(jiān)管、確保最嚴(yán)格水資源管理制度貫徹落實(shí)的關(guān)鍵路徑。

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“基于人水和諧理念的最嚴(yán)格水資源管理制度體系研究”（12&ZD215）階段性成果）

（作者單位：西安交通大學(xué)法學(xué)院、鄭州大學(xué)水利與環(huán)境學(xué)院、武漢大學(xué)水利水電學(xué)院）