重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的新態(tài)勢(shì)與治理策略

隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境與生態(tài)污染問題日趨凸顯，由此對(duì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展與社會(huì)的和諧穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從2007年“廈門PX事件”起，我國(guó)各地發(fā)生多起環(huán)境群體性事件，近期又接連發(fā)生“茂名PX事件”和杭州“余杭中泰事件”。如何理性看待和科學(xué)評(píng)估由重大工程項(xiàng)目引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)而做到積極應(yīng)對(duì)、標(biāo)本兼治是各級(jí)政府必須直面的重要課題。

重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的新態(tài)勢(shì)

通過對(duì)近年典型環(huán)境群體性事件的分析和比較，筆者認(rèn)為當(dāng)前重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出六大新態(tài)勢(shì)：

重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)為環(huán)境群體性事件，這類事件大體上存在著“立項(xiàng)—抗議—博弈—終止”四個(gè)前后相續(xù)的階段。近年來，我國(guó)發(fā)生的環(huán)境群體性事件日益明顯地呈現(xiàn)出某種規(guī)律性——“立項(xiàng)—抗議—博弈—終止”的過程模式：即重大工程項(xiàng)目開始立項(xiàng)或準(zhǔn)備上馬，由于項(xiàng)目消息擴(kuò)散或項(xiàng)目開工而導(dǎo)致大眾動(dòng)員與社會(huì)抗議，地方政府回應(yīng)、采用“軟硬兼施”手段應(yīng)對(duì)抗議與沖突，地方政府迫于強(qiáng)烈的民意和維穩(wěn)的壓力最終終止或取消工程項(xiàng)目。上述模式表明當(dāng)前我國(guó)在上馬重大工程項(xiàng)目時(shí)有陷入“一鬧就�！崩Ь值内呄颉�

一些地方政府在推進(jìn)重大工程項(xiàng)目時(shí)忽視了利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知及其差異性，而這日益成為許多群體性事件爆發(fā)的重要心理根源�，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)顯著特征就是“主觀建構(gòu)性”。該特征表明，公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知可以同專家的知識(shí)和判斷相提并論。更值得關(guān)注的是，風(fēng)險(xiǎn)感知會(huì)對(duì)個(gè)體或群體的行為產(chǎn)生直接影響，進(jìn)而成為影響社會(huì)穩(wěn)定的核心因素。近年來，從廈門到余杭的事件都印證了環(huán)境群體性事件的發(fā)生機(jī)理：風(fēng)險(xiǎn)感知差異→應(yīng)對(duì)策略和行為→社會(huì)沖突爆發(fā)。可見，高度重視并評(píng)估利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知差異并進(jìn)行積極干預(yù)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理意義重大。

重大工程項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)與利益分配的失衡或不匹配，通常會(huì)使得部分民眾產(chǎn)生相對(duì)剝奪感和怨恨延伸、甚至是現(xiàn)實(shí)的集體行動(dòng)。通過剖析典型群體性事件發(fā)現(xiàn)，各地民眾反對(duì)PX等工程項(xiàng)目的原因是多樣的，但這些原因大都可以歸結(jié)到風(fēng)險(xiǎn)與利益分配的失衡上，這種失衡主要體現(xiàn)在：地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民眾生活環(huán)境與健康之間；國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域居民的利益之間。因此，當(dāng)上述失衡達(dá)到一定程度時(shí)，民眾就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感和心理怨恨，在一些因素（如信息披露或謠言）的影響下，部分民眾怨恨延伸，從而引發(fā)社會(huì)沖突。

雖然各級(jí)政府在上馬重大工程項(xiàng)目時(shí)日益重視群眾工作，但很多風(fēng)險(xiǎn)沖突的發(fā)生或升級(jí)恰恰是由于群眾工作的嚴(yán)重失誤。群眾路線是黨的生命線，做好群眾工作對(duì)于鞏固黨的執(zhí)政地位與政府合法性具有根本性意義。然而，當(dāng)前許多地方在推進(jìn)重大工程項(xiàng)目時(shí)依然過于依賴單向度的群眾工作方式，沒有為公眾參與提供一套順暢、便捷的制度化渠道，其后果就是各種非制度化參與方式的興起和擴(kuò)散。更嚴(yán)重的問題是，在眾聲喧嘩的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，一些地方政府不懂得如何做好群眾工作，粗暴維穩(wěn)的心態(tài)和簡(jiǎn)單笨拙的處理方式往往成為群體性事件的直接誘因。

地方政府和民眾之間缺乏基本信任，雙方有時(shí)都會(huì)使用極端方式作為自己維穩(wěn)和維權(quán)的工具，這往往導(dǎo)致沖突持續(xù)升級(jí)和“雙輸”結(jié)果。研究表明，當(dāng)前我國(guó)形成了一種差序的政府信任結(jié)構(gòu)，地方政府與民眾之間的信任危機(jī)需要決策者高度警惕。如果長(zhǎng)期延續(xù)甚至持續(xù)惡化，這種危機(jī)就很可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)沖突。民眾對(duì)涉及環(huán)境的工程項(xiàng)目采取“一概反對(duì)”和本能抵制態(tài)度，固然存在污名效應(yīng)和恐慌心理的原因，但也事實(shí)上存在著地方政府決策封閉和信息不透明。隨之而來的就是民眾以體制外方式維權(quán)，而地方政府則以防堵的方式維穩(wěn)，后果必然是兩敗俱傷，“余杭中泰事件”再次印證了“廈門PX事件”以來呈現(xiàn)出的驚人相似的演化邏輯。

謠言，特別是網(wǎng)絡(luò)謠言的作用日益凸顯，已成為重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重要來源。由于政府信息不透明和民眾參與渠道不暢等原因，謠言，特別是網(wǎng)絡(luò)謠言越來越成為一種重要壓力機(jī)制。在各類群體性事件中，“謠言的制造與傳播——沖突的爆發(fā)或升級(jí)——政府辟謠與真相凸顯”的模式反復(fù)出現(xiàn)。如在“茂名PX事件”中，謠言成為社會(huì)沖突的重要媒介，推動(dòng)事件的進(jìn)一步發(fā)酵。

重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的治理策略

將“穩(wěn)評(píng)”嵌入政府決策過程，實(shí)現(xiàn)事前主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和矛盾化解。十八屆三中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制”。筆者認(rèn)為，重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制（簡(jiǎn)稱“穩(wěn)評(píng)”）就是一項(xiàng)從源頭上化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和推動(dòng)傳統(tǒng)維穩(wěn)模式轉(zhuǎn)型的重要制度安排，強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)的關(guān)口前移和風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理�！胺�(wěn)評(píng)”的要義在于它不僅是一個(gè)“設(shè)限”的評(píng)估機(jī)制，而且可以成為把握風(fēng)險(xiǎn)源頭，化解社會(huì)矛盾，達(dá)成社會(huì)共識(shí)，從而推動(dòng)建設(shè)事業(yè)的“積極機(jī)制”。因此，當(dāng)務(wù)之急就是將一個(gè)由科學(xué)與民主進(jìn)行雙輪驅(qū)動(dòng)的“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制嵌入到各級(jí)政府的決策過程中去，以更積極主動(dòng)的姿態(tài)去化解矛盾進(jìn)而創(chuàng)造社會(huì)穩(wěn)定。

高度重視風(fēng)險(xiǎn)感知，推動(dòng)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向綜合風(fēng)險(xiǎn)治理。由重大工程項(xiàng)目引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)議甚至群體性事件，其重要心理根源在于不同利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)感知的差異性及應(yīng)對(duì)行為。因此，當(dāng)前在健全“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)高度重視風(fēng)險(xiǎn)感知，并使之成為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及政府決策的重要依據(jù)。這就要求將問卷調(diào)查、專家論證、實(shí)地走訪、座談會(huì)、聽證會(huì)和公示等獲取利益相關(guān)者真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)感知的多種方式程序化與規(guī)范化，從而切實(shí)提高“穩(wěn)評(píng)”的科學(xué)性和有效性，從而實(shí)現(xiàn)由滅火式維穩(wěn)的“應(yīng)急管理”向?qū)�風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理、動(dòng)態(tài)治理和全過程治理結(jié)合的“綜合風(fēng)險(xiǎn)治理”轉(zhuǎn)變。

強(qiáng)化政府利益——風(fēng)險(xiǎn)平衡思維，有效協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的關(guān)系。習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上明確指出：維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)，要求完善對(duì)維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度。我們應(yīng)該把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制看作黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制的重要內(nèi)容�；�于利益分化和風(fēng)險(xiǎn)共生的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前亟待強(qiáng)化各級(jí)政府的利益—風(fēng)險(xiǎn)平衡思維，使得任何一項(xiàng)公共決策都盡力協(xié)調(diào)好利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分配之間的關(guān)系。就重大工程項(xiàng)目的利益——風(fēng)險(xiǎn)分配而言，它應(yīng)當(dāng)建立在利益相關(guān)者有效參與和協(xié)商決策的基礎(chǔ)上，通過深化政府改革切實(shí)協(xié)調(diào)好區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與當(dāng)?shù)孛癖娎�益的關(guān)系；避免出現(xiàn)政商同盟共同侵害民眾利益的情況；在建設(shè)對(duì)多數(shù)人都有益的鄰避設(shè)施時(shí)，應(yīng)通過公平的協(xié)商談判與利益補(bǔ)償機(jī)制處理好多數(shù)人與少數(shù)人的關(guān)系。

進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通與公眾參與，切實(shí)改進(jìn)群眾工作方式。有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通有利于增強(qiáng)不同利益相關(guān)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可容忍性、彌合公眾與政府間的風(fēng)險(xiǎn)感知差異。當(dāng)前改進(jìn)群眾工作方式的重點(diǎn)是加大“從群眾中來”的力度，并使之同“到群眾中去”形成良性互動(dòng)。因此，完善“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制時(shí)，要把有無良好的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制作為重大工程項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)的重要內(nèi)容，同時(shí)將吸收公眾參與“穩(wěn)評(píng)”的機(jī)制進(jìn)一步制度化和程序化。

健全重大工程項(xiàng)目輿情分析機(jī)制，提升政府治理輿情危機(jī)的能力。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)信息傳播與輿情動(dòng)態(tài)演化，特別是網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)（如網(wǎng)絡(luò)謠言的廣泛傳播）往往是許多群體性事件發(fā)生的重要前奏或風(fēng)向標(biāo)，它通常會(huì)同現(xiàn)實(shí)輿情危機(jī)存在互動(dòng)，而這往往會(huì)導(dǎo)致沖突爆發(fā)甚至持續(xù)升級(jí)。因此，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)積極健全重大工程項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)輿情分析機(jī)制，以有效提升政府治理輿情危機(jī)的能力。

（作者單位：西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院；朱正威系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研究”首席專家）