吳丹：解決環(huán)境法規(guī)效果的內(nèi)生性問(wèn)題

對(duì)于政府的環(huán)保部門(mén)來(lái)說(shuō)，主要職責(zé)便是保障環(huán)境法律法規(guī)的有效實(shí)施。企業(yè)是否守法，在很大程度上取決于政府所采取的監(jiān)管手段是否到位。大多數(shù)西方國(guó)家環(huán)境法規(guī)監(jiān)督和執(zhí)行的核心內(nèi)容包括環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)和企業(yè)的自我審計(jì)。近來(lái)，許多西方國(guó)家的環(huán)保署都面臨著公共開(kāi)支削減的境況，這迫使它們識(shí)別并執(zhí)行那些真正能夠減少企業(yè)違法行為并且成本有限的環(huán)境法規(guī)。然而從實(shí)證角度考察這些不同類(lèi)型的政策效果卻十分困難。一個(gè)最根本的問(wèn)題便是，政府的執(zhí)法力度相對(duì)于合法的企業(yè)行為不是外生的，而通常是內(nèi)生的回應(yīng)，這可能會(huì)導(dǎo)致研究結(jié)果的潛在偏差。因此，學(xué)者們呼吁采取田野實(shí)驗(yàn)的研究方法，通過(guò)隨機(jī)分配使得政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管活動(dòng)獨(dú)立于企業(yè)的策略性行為，以解決內(nèi)生的選擇問(wèn)題。

KjetilTele于2013年3月發(fā)表在《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》上的文章《環(huán)境法規(guī)的監(jiān)督和執(zhí)行：從挪威一個(gè)自然的田野實(shí)驗(yàn)中得到的教訓(xùn)》，首次運(yùn)用自然的田野實(shí)驗(yàn)方法對(duì)挪威環(huán)保署監(jiān)管和執(zhí)行環(huán)境法規(guī)的效果進(jìn)行了評(píng)估。作者對(duì)大多數(shù)監(jiān)管和執(zhí)行實(shí)踐中普遍存在的三個(gè)基本因素，即企業(yè)自我審計(jì)時(shí)漏報(bào)的程度、政府增加審計(jì)頻率所達(dá)到的效果和審計(jì)對(duì)企業(yè)隨后的守法行為所起的作用進(jìn)行了深入研究。

在環(huán)境法規(guī)評(píng)價(jià)領(lǐng)域首次運(yùn)用田野實(shí)驗(yàn)的方法

挪威環(huán)保署視企業(yè)的類(lèi)型進(jìn)行不同程度的監(jiān)管。如對(duì)于排污企業(yè)來(lái)說(shuō)，它們必須獲得由環(huán)保署頒發(fā)的排污許可證而且每年要向環(huán)保署提交自我監(jiān)管報(bào)告。而其他如貿(mào)易制成品交易、廢棄物處理等企業(yè)，則要進(jìn)行自我審計(jì)或接受環(huán)保部門(mén)的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)。對(duì)于規(guī)模更小的企業(yè)來(lái)說(shuō)，它們被審計(jì)的概率基本為零，而規(guī)模更大的企業(yè)則要接受每年數(shù)次的審計(jì)。挪威環(huán)保署對(duì)企業(yè)的具體監(jiān)管流程是，當(dāng)企業(yè)的違法行為被監(jiān)測(cè)到時(shí)，環(huán)保署通常首先向企業(yè)發(fā)送一封警告信，指出企業(yè)具體的違法行為和嚴(yán)重性，明確告知企業(yè)相關(guān)的法律責(zé)任，并要求企業(yè)在規(guī)定的日期前提交整改的書(shū)面材料。通常情況下，只有那些未對(duì)警告做出足夠響應(yīng)的違法者才會(huì)面臨更加正式和更嚴(yán)厲的制裁，至于刑事起訴的情況則更為少見(jiàn)。

2007年以前，挪威環(huán)保署并沒(méi)有系統(tǒng)地傾力于環(huán)境法規(guī)的監(jiān)督和執(zhí)行。但隨著進(jìn)口產(chǎn)品中所釋放有害物質(zhì)的比重相對(duì)于傳統(tǒng)的污染源如制造工廠(chǎng)在不斷增加，并已成為整個(gè)國(guó)家污染排放的主要來(lái)源，挪威環(huán)保署逐漸意識(shí)到了這些產(chǎn)品對(duì)環(huán)境和居民健康構(gòu)成的潛在威脅，并開(kāi)展了一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)針對(duì)這類(lèi)企業(yè)的環(huán)境計(jì)劃，以使其系統(tǒng)地執(zhí)行環(huán)境法規(guī)。被監(jiān)管的企業(yè)主要是那些從亞洲國(guó)家進(jìn)口固體和制成品的企業(yè)，數(shù)量在2000家左右。從2007年開(kāi)始，環(huán)保署每年都要求這些企業(yè)進(jìn)行共計(jì)100—200次的自我審計(jì)，并對(duì)其進(jìn)行50次左右的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)。

本文的田野實(shí)驗(yàn)在上述背景下開(kāi)展，從2008年開(kāi)始到2010年為止共進(jìn)行了三年。挪威環(huán)保署首先根據(jù)這2000家企業(yè)的生產(chǎn)類(lèi)型和對(duì)企業(yè)規(guī)模、污染程度的判斷將其分成不同的層級(jí)。不同層級(jí)的企業(yè)被審計(jì)的頻率也因污染程度的不同給予差異化的設(shè)置。實(shí)驗(yàn)主要考察了三方面內(nèi)容。首先，環(huán)保署增加審計(jì)頻率會(huì)產(chǎn)生怎樣的效果。具體的實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)是，環(huán)保署從某層級(jí)中隨機(jī)抽取一半數(shù)量的企業(yè)作為實(shí)驗(yàn)組，向它們發(fā)放關(guān)于提高監(jiān)管力度的信函。信中提到環(huán)保審計(jì)頻率將大大增加，并列出了企業(yè)將面臨的法律責(zé)任和懲罰措施。數(shù)月之后，環(huán)保署隨機(jī)選擇該層級(jí)的一些企業(yè)（包括那些未收到信函的企業(yè)）進(jìn)行審計(jì)。這樣就可以比較收到（實(shí)驗(yàn)組）和未收到信函 （對(duì)照組）的企業(yè)在守法方面存在的差異。其次，考察了企業(yè)自我審計(jì)時(shí)對(duì)違法行為漏報(bào)的程度。具體的實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)是，環(huán)保署針對(duì)每一層級(jí)隨機(jī)選取一些企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，剩下的企業(yè)則不進(jìn)行審計(jì)。被選中的企業(yè)被隨機(jī)指定進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)和自我審計(jì)中的一種。由于審計(jì)類(lèi)型是隨機(jī)分配給企業(yè)的，因此可以認(rèn)為兩類(lèi)企業(yè)潛在的違法行為是沒(méi)有差別的，從而避免了由企業(yè)異質(zhì)造成的系統(tǒng)偏差。最后，作者考察了先前幾年審計(jì)的效果，即“特別的威懾”。為衡量企業(yè)被審計(jì)后的守法行為，那些先前年份被審計(jì)過(guò)的企業(yè)將被隨機(jī)安排一次新的審計(jì)，通過(guò)對(duì)同一企業(yè)多于一年的跟蹤審計(jì)就可以檢驗(yàn)審計(jì)本身和審計(jì)類(lèi)型對(duì)企業(yè)隨后的守法行為的影響。

低成本且柔性的環(huán)保執(zhí)法趨勢(shì)減弱了企業(yè)的守法意愿

作者對(duì)環(huán)保署越來(lái)越依賴(lài)于更低成本和更加柔性的環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐，如企業(yè)自我審計(jì)和自愿的信息披露計(jì)劃等表示擔(dān)憂(yōu)，認(rèn)為它們助長(zhǎng)了企業(yè)的違法行為。數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)54%的企業(yè)被監(jiān)測(cè)到存在至少一次的違法行為，而企業(yè)自我審計(jì)時(shí)要比現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)的數(shù)據(jù)低24%，換句話(huà)說(shuō)，現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)存在違法行為的企業(yè)要比自我審計(jì)存在違法行為的企業(yè)多出80%（0.24/（0.54-0.24））。

對(duì)環(huán)保署來(lái)說(shuō)，更加柔性的自我審計(jì)手段通常要比更加嚴(yán)格的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)節(jié)約制度成本，然而嚴(yán)格的政策監(jiān)管實(shí)踐對(duì)于規(guī)制企業(yè)行為卻是更有效的工具。因此，如何平衡更低成本的自我審計(jì)和更加可靠的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)是決策者需要考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。相關(guān)研究認(rèn)為，在企業(yè)自我審計(jì)中引入第三方作為擔(dān)保也許可以減少企業(yè)的違法行為，如企業(yè)會(huì)計(jì)或企業(yè)的外部顧問(wèn)作為第三方介入企業(yè)的自我審計(jì)過(guò)程。當(dāng)然，采取何種審計(jì)類(lèi)型要視具體的政策監(jiān)管實(shí)踐和企業(yè)類(lèi)型而定。

此外，本文的另一結(jié)論是，環(huán)保署公布增加審計(jì)頻率對(duì)于企業(yè)的守法行為并沒(méi)有作用，但降低了企業(yè)隨后違法的可能性。數(shù)據(jù)表明，那些收到了環(huán)保署關(guān)于增加審計(jì)頻率的信函的企業(yè)，居然比沒(méi)有收到信函的企業(yè)的違法行為高出8%。即更高的審計(jì)頻率對(duì)于環(huán)保署的執(zhí)法活動(dòng)反而產(chǎn)生了負(fù)面作用。作者認(rèn)為這可能是由于現(xiàn)實(shí)中環(huán)保署對(duì)違法行為的制裁對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是不可置信的威脅。不過(guò)值得注意的是，審計(jì)卻降低了企業(yè)隨后一年的違法可能性，即企業(yè)自我審計(jì)時(shí)隨后一年違法的可能性降低了29%，現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)則降低了68%。

需要注意的是，盡管西方國(guó)家環(huán)保執(zhí)法活動(dòng)中普遍存在的三個(gè)基本因素，即自我審計(jì)、審計(jì)頻率和特別的威懾在本實(shí)驗(yàn)中都得到了體現(xiàn)，但作者畢竟只選取了環(huán)保監(jiān)管實(shí)踐一個(gè)很小的領(lǐng)域進(jìn)行研究，因此其結(jié)果的外部有效性尚需討論，而這表明急需在更多的國(guó)家和法規(guī)領(lǐng)域開(kāi)展類(lèi)似的自然田野實(shí)驗(yàn)。

（本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“關(guān)于新興經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新的綜合研究”（13AZD061）階段性成果）

（作者單位：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院、浙江大學(xué)跨學(xué)科社會(huì)科學(xué)研究中心）