何艷玲：對(duì)“別在我家后院”的制度化回應(yīng)探析

【摘要】隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn)，各大城市中的鄰避爭(zhēng)議日益增多。由于鄰避設(shè)施涉及較龐大的人群和社會(huì)利益，鄰避沖突已經(jīng)成為影響城市社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素，并成為城鎮(zhèn)化過(guò)程中一個(gè)必須面對(duì)并給以制度化回應(yīng)的問(wèn)題。目前，鄰避沖突存在的問(wèn)題主要有：利益主體間意見(jiàn)整合機(jī)制滯后，鄰避相關(guān)信息共享機(jī)制缺失，其他救濟(jì)渠道不暢等。在鄰避設(shè)施決策和興建過(guò)程中，需要進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，避免客觀(guān)鄰避爭(zhēng)議；開(kāi)放決策，減少主觀(guān)鄰避爭(zhēng)議；民主協(xié)商，防止鄰避沖突的發(fā)生和擴(kuò)大；直面挑戰(zhàn)，將“環(huán)境正義”等新議題盡快納入政府政策議程。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 鄰避沖突 環(huán)境正義 城市善治

【中圖分類(lèi)號(hào)】D771.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

鄰避沖突的產(chǎn)生

鄰避設(shè)施，主要是指“服務(wù)于廣大地區(qū)公眾，但可能對(duì)生活環(huán)境、居民健康與生命、財(cái)產(chǎn)造成威脅，以致受到居民排斥或感到嫌惡的設(shè)施”。這種性質(zhì)的設(shè)置，除?“別在我家后院”（Not in my back yard)之外，因?受歡迎的程?或性質(zhì)的?同，還有許多?同稱(chēng)呼，如：“風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施”（risky facilities)、“爭(zhēng)議性設(shè)施”(controversial facilities)、“本地?想要的土地使用”(LULU-Locally Unwanted Land Uses)、“?要在任何人家里的后院”(NIABY-Not In Anybody's Back Yard) 、“不要在我任期內(nèi)”（NIMTOF-Not In My Term Of Office）、“?要在地球上”(NOPE- Not On Planet Earth)，等等。從這些稱(chēng)呼可以看出，鄰避設(shè)施在空間區(qū)位選址上常常伴隨著爭(zhēng)議，也即，多數(shù)人的福祉，為何要建?在少數(shù)人的?舒適上面；多數(shù)人的?益，為何要由少數(shù)人?承擔(dān)？對(duì)這種議題的批判在全球已持續(xù)40多?。

較容易產(chǎn)生沖突的鄰避設(shè)施一般包括喪葬設(shè)施、垃圾焚化爐、監(jiān)獄、精神病院、禁毒機(jī)構(gòu)、療養(yǎng)院、性病防治中心、電視信號(hào)發(fā)射塔、污水處理廠(chǎng)、變電所等。這一類(lèi)設(shè)施給公眾帶來(lái)較大生活便利和效應(yīng)，但往往也會(huì)引致比較嚴(yán)重的“負(fù)”外部效應(yīng)。鄰避設(shè)施的“負(fù)”外部效應(yīng)源于這類(lèi)鄰避設(shè)施與當(dāng)?shù)毓�眾在利益、價(jià)值和情感方面的沖突。主要原因在于：其一，這些鄰避設(shè)施帶來(lái)的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響，主要包括房地產(chǎn)價(jià)格和社區(qū)形象下降、空氣和水質(zhì)污染、生態(tài)影響、景觀(guān)影響、噪音污染以及由此引發(fā)的健康問(wèn)題；其二，這些設(shè)施通常對(duì)大多數(shù)人都有好處，但其環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的成本則集中在特定人群，導(dǎo)致了收益—成本分?jǐn)偟牟还�平�?/p>

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn)，各大城市中的鄰避爭(zhēng)議日益增多。一方面，城市對(duì)城市公用事業(yè)和市政基礎(chǔ)設(shè)施的需求激增，越來(lái)越多的鄰避設(shè)施不斷興建。另一方面，由于利益多元化、公眾環(huán)保意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的強(qiáng)化以及信息傳播渠道的增加，公眾對(duì)鄰避設(shè)施所帶來(lái)的影響的感知能力和表達(dá)能力也將不斷增強(qiáng)，鄰避爭(zhēng)議可能性增加。由于鄰避設(shè)施涉及較龐大的人群和社會(huì)利益，鄰避沖突的緩解已經(jīng)成為影響城市社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素，并成為中國(guó)城鎮(zhèn)進(jìn)過(guò)程中一個(gè)必須面對(duì)并給以制度化回應(yīng)的問(wèn)題。

鄰避沖突的成因

近幾年產(chǎn)生較大影響的鄰避沖突有上海磁懸浮項(xiàng)目、重慶垃圾填埋項(xiàng)目、廣東番禺垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)項(xiàng)目、江蘇啟東造紙廠(chǎng)排污管道建設(shè)等。不同城市發(fā)生的鄰避沖突，其發(fā)生的具體過(guò)程雖各有不同，但一個(gè)共同的原因在于鄰避設(shè)施興建方尚未確立特定的“鄰避設(shè)施”概念：其一，將鄰避設(shè)施看成一般性的公共設(shè)施，認(rèn)為居民必須犧牲自己的利益以實(shí)現(xiàn)公共利益。其二，沒(méi)有意識(shí)到鄰避設(shè)施鄰近地區(qū)居民將承擔(dān)更多可能的負(fù)面效應(yīng)，因此也需要相應(yīng)補(bǔ)償。其三，基于以上兩點(diǎn)，將鄰避沖突界定為一般性的群體性事件，而不是“收益和成本分?jǐn)偛痪�衡”的鄰避沖突。因而對(duì)這類(lèi)沖突的處理，陷入了一般性的群體性事件處理窠臼而走向誤區(qū)，不但沒(méi)有緩解沖突，還帶來(lái)了更多隱患。

這種認(rèn)知上的誤區(qū)進(jìn)而導(dǎo)致了實(shí)踐中的偏差：

利益主體間意見(jiàn)整合機(jī)制滯后。鄰避興建方尤其是地方政府在進(jìn)行鄰避設(shè)施決策時(shí)，常常采取“決定—宣布—辯護(hù)”的模式。即在初期決策時(shí)依據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn)封閉進(jìn)行，缺乏與利益相關(guān)公眾的直接互動(dòng)，而在公布決策時(shí)強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益和公民責(zé)任，呼吁居民做一個(gè)“良好公民”，當(dāng)事人意見(jiàn)往往難以進(jìn)入決策過(guò)程。另一方面，數(shù)量稀少且缺乏獨(dú)立性的社會(huì)組織既難以對(duì)分散的個(gè)體意見(jiàn)進(jìn)行整合并向政府提出合理的利益訴求，也不能代表政府對(duì)公眾進(jìn)行宣傳、管理和疏導(dǎo)。如此，政府對(duì)鄰避設(shè)施的選址和補(bǔ)償決策等往往會(huì)被居民認(rèn)為是強(qiáng)加的，導(dǎo)致情緒化和極端化反應(yīng)，進(jìn)而加劇社區(qū)對(duì)設(shè)施的可能威脅的主觀(guān)預(yù)期，形成惡性循環(huán)。

鄰避相關(guān)信息共享機(jī)制缺失。大量鄰避設(shè)施的鄰避性都需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)和科學(xué)論證，以支撐各方的理性決策。但在當(dāng)前鄰避設(shè)施的信息機(jī)制中，一方面是政府對(duì)鄰避設(shè)施選址政策公開(kāi)程度不足；另一方面是當(dāng)事人對(duì)政府和項(xiàng)目發(fā)起人的不信任。這加劇了決策信息共享的困難。在信息困乏的情況下，利益相關(guān)人對(duì)鄰避設(shè)施的近期與遠(yuǎn)期后果缺乏充分了解，容易產(chǎn)生不安全感與不公平感，并接受一些不準(zhǔn)確或錯(cuò)誤的概念，主觀(guān)上夸大其負(fù)面后果，導(dǎo)致過(guò)度的自我保護(hù)。在這種偏差下，鄰避設(shè)施將在公眾中產(chǎn)生“鄰避有害”的心理認(rèn)知，并與鄰避興建方的“設(shè)施無(wú)害”的輿論做對(duì)抗，容易激發(fā)集體行動(dòng)。

其他救濟(jì)渠道不暢。以行政主導(dǎo)的鄰避設(shè)施決策中，公眾不僅在經(jīng)濟(jì)性成本與損失方面難以得到承認(rèn)，其在價(jià)值和情感方面的堅(jiān)持更難以得到公共決策者的認(rèn)同。在公眾權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的情況下，其利益、價(jià)值與情感的表達(dá)常常呈現(xiàn)個(gè)體化的特征，缺乏相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。這些都需要人大、政協(xié)、司法等作為公正的第三方介入，對(duì)公眾的意見(jiàn)進(jìn)行方向性引導(dǎo)并在由行政部門(mén)主導(dǎo)的決策中保護(hù)公眾的各項(xiàng)權(quán)利。當(dāng)前，鄰避爭(zhēng)議常常表現(xiàn)為行政部門(mén)和公眾的雙方對(duì)抗，人大、政協(xié)作為社會(huì)利益整合、引導(dǎo)與表達(dá)的力量未能充分發(fā)揮作用，司法救濟(jì)也難以成為獨(dú)立的裁決力量，在全國(guó)范圍內(nèi)尚未形成典型的司法裁決案例。這些都增加了鄰避沖突及抗?fàn)幇l(fā)生的可能性。

　　　

鄰避爭(zhēng)議中的“環(huán)境正義”

 

鄰避爭(zhēng)議及沖突的討論之所以非常重要，是因?yàn)槠浔澈笏�隱含的是更大層面的“環(huán)境正義”問(wèn)題。自從20世紀(jì)80年代中期“環(huán)境正義”在美國(guó)提出以來(lái)，它迅速成為社會(huì)科學(xué)界環(huán)境研究議題，并于20世紀(jì)90?代成為政府施政的關(guān)注點(diǎn)。1987年，美國(guó)聯(lián)合基督教會(huì)種族正義委員會(huì)（United Church of Christ Commission for Racial Justice）發(fā)布的“有毒廢棄物與種族”的研究報(bào)告指出，美國(guó)境內(nèi)的少數(shù)民族社區(qū)長(zhǎng)期以??成比?地被選為有毒廢棄物的最終處?地點(diǎn)。這一結(jié)論震驚?少數(shù)民族社區(qū)及環(huán)境學(xué)者與環(huán)保運(yùn)動(dòng)者，“環(huán)境正義”從此成為環(huán)境研究與環(huán)保運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重點(diǎn)。

對(duì)于環(huán)境正義的定義甚多，但筆者基本上接受這一陳述，即環(huán)境正義是“由環(huán)境問(wèn)題引起的社會(huì)?義”，它是潛存在鄰避爭(zhēng)議后面的倫理價(jià)值，如Bunyan Bryant在《Environmental Justice--Issues, Policies, and Solutions》一書(shū)中的論述：“環(huán)境正義比環(huán)境公平性范圍?廣泛。它涉及?那些用?支持可持續(xù)發(fā)展社區(qū)的文化規(guī)范與價(jià)值、規(guī)則、管制條?、?為、政策與決策，以?人們可以在社區(qū)中因由其是安全的、有教養(yǎng)的、富足的信心而互動(dòng)”。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的?平等貿(mào)易、跨國(guó)企業(yè)對(duì)全球資源的截取，以及性別?平等等，都可以用環(huán)境正義?分析。環(huán)境正義討論的焦點(diǎn)在于：人類(lèi)生產(chǎn)行為所產(chǎn)生的污染危害包括垃圾、有毒廢棄物等，往往被社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體以各種手段強(qiáng)?迫使弱勢(shì)群體接收及承擔(dān)。弱勢(shì)群體原本是資源分配?均的受害者，對(duì)各種危害缺乏認(rèn)識(shí)，并且是最?具抵抗?的人群，但是他們卻經(jīng)常在非自愿的狀況下遭受鄰避設(shè)施所帶?的威脅，可謂“雙重社會(huì)?義”。

如何解決鄰避現(xiàn)象中的環(huán)境難題呢？我們目前利用科技力量嘗試推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的努力是應(yīng)該肯定的，但僅依賴(lài)科技去解決所有環(huán)境難題而不考量倫理價(jià)值，導(dǎo)致的結(jié)果可能是所要解決的問(wèn)題同它所制造出?的一樣多�；�于此，“環(huán)境正義”主張：少數(shù)群體及弱勢(shì)團(tuán)體有免于遭受環(huán)境迫害的自由，平均分配社會(huì)資源，可持續(xù)?用資源以提升公眾生活素質(zhì)，及每個(gè)人、每個(gè)社會(huì)群體對(duì)干凈空氣、水和其他自然環(huán)境有平等的享用權(quán)。這些都是解決鄰避現(xiàn)象中“雙重社會(huì)不義”的重要價(jià)值理念。

特別要指出的是，最近幾年在幾個(gè)城市引發(fā)抗議的PX項(xiàng)目其實(shí)并非鄰避設(shè)施，而是帶有風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)項(xiàng)目。與鄰避設(shè)施不同，商業(yè)項(xiàng)目涉及的是經(jīng)濟(jì)利益，是可上可不上的；而鄰避設(shè)施往往代表的是公共利益，通常是必須建設(shè)的。對(duì)于鄰避設(shè)施項(xiàng)目，通常涉及如何讓居民接受和補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題；而對(duì)于商業(yè)項(xiàng)目，則首先是居民愿不愿意你建的問(wèn)題。對(duì)一個(gè)地方而言，興建一個(gè)PX項(xiàng)目是企業(yè)行為，在這個(gè)過(guò)程中政府是居民的代言人，政府應(yīng)該與廠(chǎng)商進(jìn)行談判，商討更有利于當(dāng)?shù)鼐用竦淖龇ā：苓z憾，我們的政府通常會(huì)忘記這一立場(chǎng)，因?yàn)楦鞯卦贕DP競(jìng)爭(zhēng)方面壓力巨大，政府往往將企業(yè)項(xiàng)目看成了自家項(xiàng)目，甚至界定其為公共利益項(xiàng)目。這些概念的混淆，實(shí)質(zhì)上是對(duì)居民權(quán)利的另一種誤導(dǎo)與傷害。

　　

鄰避沖突的規(guī)避

　　

鄰避爭(zhēng)議在西方國(guó)家已經(jīng)持續(xù)40多年，基于已經(jīng)推進(jìn)的實(shí)踐，規(guī)避乃至消解鄰避沖突首先應(yīng)該把握三個(gè)基本原則：其一，承認(rèn)公眾在利益、價(jià)值和情感方面的多樣性和個(gè)體性，因而鄰避效應(yīng)在更多時(shí)候是相對(duì)和主觀(guān)的，而非絕對(duì)和客觀(guān)的。其二，承認(rèn)公眾有基本的判斷力或常識(shí)，在解決鄰避問(wèn)題時(shí)能夠扮演積極而富有建設(shè)性的角色。其三，承認(rèn)鄰避效應(yīng)在當(dāng)前城市建設(shè)中的客觀(guān)性，盡量避免鄰避設(shè)施產(chǎn)生客觀(guān)的鄰避效應(yīng)，更重要的是避免因鄰避設(shè)施的鄰避效應(yīng)產(chǎn)生的沖突。當(dāng)然，我們認(rèn)為，重要的不是有無(wú)鄰避問(wèn)題，而是能否把這些問(wèn)題納入制度化途徑，即建構(gòu)一種基于“制度緩解”的、恰當(dāng)?shù)膯?wèn)題解決機(jī)制，避免其深陷“官民”沖突的困境。

以這些原則為基礎(chǔ)，在鄰避設(shè)施決策和興建過(guò)程中有如下幾點(diǎn)操作性的建議：

科學(xué)規(guī)劃，避免客觀(guān)鄰避爭(zhēng)議。中國(guó)城市的各類(lèi)鄰避問(wèn)題大多是布局性和結(jié)構(gòu)性的，源于在快速推進(jìn)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中未能在宏觀(guān)決策和整體規(guī)劃上考慮環(huán)境和資源因素。在未來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要特別注意通過(guò)對(duì)城市整體功能規(guī)劃科學(xué)布局公用設(shè)施，鄰避設(shè)施（特別是垃圾處理等“絕對(duì)不受歡迎”設(shè)施）規(guī)劃時(shí)應(yīng)參考設(shè)施的科學(xué)防護(hù)距離和居民的心理可接受距離，遵循“阻力最小原則”而非“效益最大化”原則。特別是，必須盡早開(kāi)展關(guān)于鄰避設(shè)施居民可接受距離的科學(xué)調(diào)查并建立相應(yīng)數(shù)據(jù)庫(kù)，作為決策輔助系統(tǒng)。早在1980年，美國(guó)一項(xiàng)研究就發(fā)現(xiàn)，當(dāng)居民接受度同為50％時(shí)，不同鄰避設(shè)施工廠(chǎng)的可接受距離如下：燃煤電廠(chǎng)為9英里（miles），有害廢棄物處置場(chǎng)為49英里，而核電廠(chǎng)則為50英里。而在這些方面，我們現(xiàn)有科學(xué)的、有說(shuō)服力的數(shù)據(jù)是非常少的。當(dāng)然，還要重視通過(guò)開(kāi)發(fā)技術(shù)或轉(zhuǎn)移危害來(lái)降低鄰避設(shè)施對(duì)周邊地區(qū)的負(fù)面效應(yīng)，包括采用綠色新型技術(shù)，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)，提高安全與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等。

開(kāi)放決策，減少主觀(guān)鄰避爭(zhēng)議。對(duì)鄰避設(shè)施負(fù)面效應(yīng)的主觀(guān)認(rèn)知是造成居民反對(duì)鄰避設(shè)施的重要原因，因此要為公眾參與決策提供更多支持，推動(dòng)鄰避設(shè)施選址方式從“決定—宣布—辯護(hù)”向“參與—自愿—合作”轉(zhuǎn)變，避免因突然公布而造成居民極端化、情緒性反應(yīng)。

首先，讓公眾參與“落地化”、“理性化”。我們已經(jīng)有很多公眾參與的制度安排，但都太含糊，不具體，缺乏實(shí)際操作性。在鄰避設(shè)施選址和興建過(guò)程中，公眾參與文本必須要簡(jiǎn)明清晰地回答如下四個(gè)方面的關(guān)鍵問(wèn)題，社區(qū)參與主體：誰(shuí)參與？參與的主體為何？是否僅限于積極分子？或是包括一般無(wú)參與知識(shí)乃至沉默的居民？社區(qū)參與程度：社區(qū)參與是否一定要以改變鄰避決策為目標(biāo)？支持與倡導(dǎo)鄰避決策是否也是一種參與形式？社區(qū)參與可以分成哪些不同程度？社區(qū)參與方式：社區(qū)參與應(yīng)該包含哪些方式？聽(tīng)證會(huì)？咨詢(xún)委員會(huì)？居民大會(huì)投票？究竟哪一種方式比較適合當(dāng)?shù)厍闆r？社區(qū)參與困境：可能產(chǎn)生哪些參與上的問(wèn)題？應(yīng)如何促進(jìn)居民參與，減少抗?fàn)�？在此過(guò)程中，還要特別注意充分發(fā)揮人大、政協(xié)以及其他中國(guó)特有的體制內(nèi)民意表達(dá)渠道，增強(qiáng)調(diào)解時(shí)的公信力。我們很多地方在決策時(shí)也安排了聽(tīng)證會(huì)、專(zhuān)家論證等制度，但公眾卻認(rèn)為“聽(tīng)證會(huì)是走形式，專(zhuān)家是磚家”。因此，政府需要一點(diǎn)一滴地積累誠(chéng)意，一步一步地完善制度。

其次，改變單一的鄰避設(shè)施補(bǔ)償方式。補(bǔ)償是最早用來(lái)解決鄰避設(shè)施問(wèn)題的制度，提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償能提高居民接受度，增加設(shè)置的成功性�；�于經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性理論，鄰避設(shè)施對(duì)于居民造成的外部成本應(yīng)該內(nèi)部化，也就是污染者應(yīng)該付費(fèi)。但是，眾多事實(shí)也表明，有一些鄰避設(shè)施并不能因?yàn)檠a(bǔ)償而被居民接受。一般對(duì)于具有高風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)施，如高放射性廢料處置場(chǎng)、高放射性廢料暫存場(chǎng)、低放射性廢料處置場(chǎng)，其補(bǔ)償措施通常無(wú)影響力。因此，補(bǔ)償金之外，需要有更多的其他措施來(lái)促進(jìn)共識(shí)。比如，可以組合利用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地指標(biāo)補(bǔ)充、稅費(fèi)減免、增加就業(yè)以及與鄰避設(shè)施相對(duì)的“愉悅設(shè)施”（如健身場(chǎng)所、休閑場(chǎng)所）的提供等各種政策手段，最大化實(shí)現(xiàn)收益和成本分?jǐn)偟木�衡”�?/p>

再次，針對(duì)鄰避設(shè)施最有可能帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，可以借鑒日本的公害防止協(xié)議，由居民代表團(tuán)體、政府、鄰避設(shè)施興建單位三方進(jìn)行談判并簽訂“環(huán)保協(xié)議書(shū)”，明確回饋制度、監(jiān)測(cè)公示制度、意外發(fā)生后的補(bǔ)救制度，同時(shí)居民代表團(tuán)體通過(guò)教育疏導(dǎo)社區(qū)居民，增加居民對(duì)政府和項(xiàng)目單位的信任度。

民主協(xié)商，防止鄰避沖突的發(fā)生和擴(kuò)大。加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)的政策營(yíng)銷(xiāo)與政策對(duì)話(huà)能力，把握公平和效率之間的選擇，妥善處理不可避免的鄰避問(wèn)題，防止其走入對(duì)抗的死胡同。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)鄰避問(wèn)題多是一種情緒性反應(yīng)，不一定需要有技術(shù)層面、經(jīng)濟(jì)層面或行政層次的理性知識(shí)。因此，構(gòu)建公眾意見(jiàn)整合機(jī)制尤為重要�？梢酝ㄟ^(guò)社區(qū)大會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論壇、民調(diào)、共識(shí)會(huì)談、工作坊、評(píng)議會(huì)等交流平臺(tái)，使利益相關(guān)者之間公開(kāi)討論、充分審議、理性協(xié)商，以促進(jìn)與深化對(duì)利益與風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，為最終達(dá)成各方都可接受的方案提供可能。注重發(fā)揮人大、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)的作用，增強(qiáng)裁判和調(diào)解時(shí)的公信力。另外，在規(guī)劃鄰避設(shè)施布局時(shí)，應(yīng)遵循“阻力最小原則”而非“效益最大化”或“距離代價(jià)最小”等原則。在確定鄰避設(shè)施位置時(shí)可以采取“反向抬價(jià)拍賣(mài)模型”的市場(chǎng)化補(bǔ)償方案，即將補(bǔ)償額度在多個(gè)選址中進(jìn)行拍賣(mài)，直到有地區(qū)愿意接受為止。改變單一的鄰避風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償方式，通過(guò)補(bǔ)償分享成本、重新分配收益以及解決公平和公正的問(wèn)題�？梢圆扇〉难a(bǔ)償方式包括鄰避設(shè)施的提供、項(xiàng)目規(guī)劃補(bǔ)償、土地指標(biāo)補(bǔ)償、企業(yè)動(dòng)遷補(bǔ)償、公眾動(dòng)遷補(bǔ)償、加大項(xiàng)目建設(shè)的資金投入、提高收費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、給予費(fèi)用減免等惠民措施、增加就業(yè)機(jī)會(huì)等。

當(dāng)然，我們需要知悉的是，即使采取了以上措施，鄰避設(shè)施還是有可能不被多數(shù)公眾所接受。在這樣的情況下，原定的鄰避設(shè)施決策被取消也是一種選擇。也即，并非所有的鄰避決策都要被接受。1995年美國(guó)賓夕法尼亞州政府公布了根據(jù)技術(shù)原則選出的適合存放低放射性廢料的場(chǎng)址，并寄望于當(dāng)?shù)鼐用衲軌蚪邮茉O(shè)廠(chǎng)。1997年針對(duì)居民和縣長(zhǎng)的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)補(bǔ)償提升至3倍時(shí)，縣長(zhǎng)支持率由29％提升至31％，當(dāng)提供的工作數(shù)由70提升到210個(gè)時(shí)，支持率由29%提升至31％，但是反對(duì)者仍然是多數(shù)。如調(diào)查結(jié)果一樣，1998年該州居民不接受此設(shè)施，導(dǎo)致政府放棄此計(jì)劃。

直面挑戰(zhàn)，將“環(huán)境正義”等新議題盡快納入政府政策議程。中國(guó)持續(xù)多年的轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化過(guò)程，已經(jīng)給我們帶來(lái)了許多新的命題和挑戰(zhàn)，對(duì)于這些問(wèn)題，我們不應(yīng)還囿于傳統(tǒng)的體制特征和處理辦法，對(duì)這些新命題視而不見(jiàn)。從鄰避沖突來(lái)看，這里涉及兩個(gè)重大的問(wèn)題及其制度化，一個(gè)是“知情的權(quán)利（the right to know）”，一個(gè)是前述“環(huán)境正義”（environment justice）。關(guān)于“知情的權(quán)利”，美國(guó)加利福尼亞州的“知的權(quán)利法”（the Right to Know Act）是一個(gè)典范。該法根據(jù)“飲用水安全與毒性物質(zhì)強(qiáng)制執(zhí)行法”（Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act）制定，目的是：避免不安全的化學(xué)物質(zhì)進(jìn)入社區(qū)環(huán)境，特別是禁止化學(xué)物質(zhì)影響飲用水的安全；要求化學(xué)物質(zhì)的制造商或販賣(mài)商，給予消費(fèi)者“清楚而合理的警告”。該法規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)行徹底，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中這類(lèi)鄰避沖突的規(guī)避也發(fā)揮了重要作用。目前我們?cè)谶@方面的法規(guī)還停留在被動(dòng)的政府信息公開(kāi)層次，尚未上升到必須的公眾權(quán)利層次。因此這方面的議題必須盡快納入政策議程，在這方面的法規(guī)制度也必須盡快完善。

關(guān)于“環(huán)境正義”以及相關(guān)的“少數(shù)人利益的保護(hù)”同樣如此。1987年的報(bào)告使得潛存于美國(guó)社會(huì)底層的“環(huán)境正義”被廣泛關(guān)注。此后，美國(guó)也頒布出臺(tái)了多項(xiàng)制度對(duì)此予以回應(yīng)。從中國(guó)鄰避沖突的最終解決來(lái)說(shuō)，也必須在法律和制度上將各種具有鄰避效應(yīng)的公共設(shè)施列入公共議程中，不能再以模糊的“尊重多數(shù)人利益”而犧牲鄰避設(shè)施所涉及的少數(shù)人利益。事實(shí)上，中國(guó)目前的一個(gè)重要的社會(huì)變化就是個(gè)體權(quán)利日益清晰化；面對(duì)這樣的公民，“少數(shù)人的利益”不能隨意被忽略或者掩蓋，“少數(shù)人的利益”也應(yīng)該得到尊重和保護(hù)！

新一輪中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程不僅要求城鎮(zhèn)化能提供新的增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)力，以維持并繼續(xù)擴(kuò)大我們的優(yōu)勢(shì)；也要求我們能規(guī)避和緩解各種社會(huì)沖突，有效促成社會(huì)價(jià)值、社會(huì)規(guī)范和意識(shí)形態(tài)的多元融合，實(shí)現(xiàn)有發(fā)展的增長(zhǎng)。正如里根所言“政府從來(lái)都不是解決問(wèn)題的原因，政府就是問(wèn)題本身”。要實(shí)現(xiàn)中國(guó)城鎮(zhèn)化的這一目標(biāo)，有賴(lài)于城市善治的建構(gòu)與達(dá)成。城市善治，首先意味著城市政府和領(lǐng)導(dǎo)者的專(zhuān)業(yè)化。城市的管理，本身就是人類(lèi)最專(zhuān)業(yè)的一個(gè)管理領(lǐng)域，城市空間的設(shè)計(jì)，產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，公用設(shè)施的分布，等等，其專(zhuān)業(yè)化程度及質(zhì)量無(wú)不關(guān)乎城市福祉。同時(shí)，城市善治也意味著我們必須通過(guò)持續(xù)性的治理結(jié)構(gòu)完善（比如市場(chǎng)與社會(huì)、政府與社會(huì)關(guān)系的理順，政府自身規(guī)則的確定，公民參與），構(gòu)建強(qiáng)大的政府利益整合能力、再分配能力和市場(chǎng)規(guī)制能力，有效彌合城鎮(zhèn)化過(guò)程中諸如鄰避沖突等各種社會(huì)差異。十八屆三中全會(huì)提出“確立市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用”，但我們似乎應(yīng)該對(duì)“市場(chǎng)化”有更清晰的判斷：“良好”的市場(chǎng)并非只是一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，更應(yīng)該是一個(gè)可被治理的市場(chǎng)（a governed market）！

從更大的層面而言，鄰避沖突的順利解決必須經(jīng)過(guò)政府的大轉(zhuǎn)型。中國(guó)這些年的改革實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和社會(huì)的多元化過(guò)程。經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化要求政府轉(zhuǎn)變職能，在這方面我們已經(jīng)取得較大進(jìn)步；而社會(huì)的多元化則要求政府轉(zhuǎn)變社會(huì)管理思路。以往政府的社會(huì)管理模式面對(duì)的是一個(gè)不流動(dòng)的、單一化的社會(huì)，如果不改變，勢(shì)必與多元化的社會(huì)之間形成斷裂，并帶來(lái)各種社會(huì)不信任和不穩(wěn)定。因此，政府要正視這種改變，并采取相應(yīng)的治理方法。比如，鼓勵(lì)和扶持公民自組織發(fā)展，讓它們?cè)诟鞣N沖突解決過(guò)程中發(fā)揮出自己的力量。

（本文系國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化背景下的社會(huì)穩(wěn)定體系建設(shè)”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：13& ZD041）

Analysis of the Institutional Response to "Not in My Backyard"

—The "NIMBY Conflict" and "Environmental Justice" in Urbanization

He Yanling

Abstract: As urbanization continues to deepen in China, the "NIMBY conflicts" were increasingly seen in big cities. Because the NIMBY facilities involve the interests of a large number of people and the society, the NIMBY conflict has become one of the important factors affecting social stability in cities as well as a problem that must be addressed with an institutional solution in the process of urbanization. At present, the NIMBY conflict mainly has the following problems: the mechanism for integrating the opinions of interested parties falls behind; there is not any mechanism for sharing NIMBY-related information; and other relief channels are not smooth enough. In the decision-making and building process of NIMBY facilities, we need to make scientific planning to avoid NIMBY conflicts; make decision-making open to reduce subjective NIMBY conflicts; adopt democratic consultation to prevent NIMBY conflicts from occurring and expanding; and face the challenge squarely, and include "environmental justice" and other new issues in the government's policy agenda as soon as possible.

Keywords: urbanization, NIMBY conflict, environmental justice, urban good governance

作者簡(jiǎn)介

何艷玲，中山大學(xué)中國(guó)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心常務(wù)副主任。研究方向?yàn)榈胤脚c城市政府管理、行政改革、非營(yíng)利組織發(fā)展。主要著作有《強(qiáng)制性城市化的實(shí)踐邏輯:貝村調(diào)查》、《都市街區(qū)中的國(guó)家與社會(huì)：樂(lè)街調(diào)查》等。