陳嫻穎：創(chuàng)新城鎮(zhèn)治理理念和方式

　　黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化�！秶�家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》也提出要“樹立以人為本、服務(wù)為先理念，完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市治理方式，提升城市社會治理水平”。城鎮(zhèn)治理體系作為國家治理體系的基礎(chǔ)單元，其治理結(jié)構(gòu)的合理度決定著社會治理水平的高低，而治理水平的高低將最終決定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否取得成功。

　　今天，在以文化城鎮(zhèn)、生態(tài)城鎮(zhèn)為特征的新型城鎮(zhèn)化階段，治理理念不同于傳統(tǒng)的政府管理理論，其治理體系由政府和社會兩套具有不同性質(zhì)、目的和行動邏輯的治理體系耦合而成。這意味著多種類型行為主體的參與（政府、社區(qū)、企業(yè)、非政府組織、媒體、學(xué)校等），意味著真正的社會聯(lián)合行動，意味著要處理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的相互依存環(huán)境。在這一治理體系中，文化的社會治理功能得以放大：人文思維內(nèi)化于城鎮(zhèn)治理理念，提升了內(nèi)在的治理能力；文化理念轉(zhuǎn)變推動城鎮(zhèn)文化網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化了外在的治理能力�？梢灶A(yù)見，“文以治鎮(zhèn)，以文化城”的“文化治鎮(zhèn)”將成為新型城鎮(zhèn)化階段的新治理模式。

　　利用文化網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮文化治理功能

　　城鎮(zhèn)化進(jìn)程在推動經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步的同時，也推動了法律規(guī)范、信仰道德、建筑樣式、民風(fēng)習(xí)俗等廣義文化內(nèi)容的相應(yīng)變化。有學(xué)者基于對我國華北20世紀(jì)初的鄉(xiāng)村社會權(quán)利結(jié)構(gòu)考察而提出的舊“權(quán)利的文化網(wǎng)絡(luò)”理論，已發(fā)生了顛覆性變化。其中，一些傳統(tǒng)權(quán)利主體的強(qiáng)連接關(guān)系已經(jīng)逐步減弱，而新的社會組織、大眾媒體，與城鎮(zhèn)利益相關(guān)的知識群體如學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)等逐步加入到“權(quán)利的文化網(wǎng)絡(luò)”中來，這些主體間存在的是弱連接關(guān)系。從傳播學(xué)上看，強(qiáng)連接關(guān)系帶來的是信任，而弱連接關(guān)系則是傳遞消息。這種弱連接關(guān)系依然包含著利益相關(guān)者理應(yīng)給予承認(rèn)并自覺受其約束的是非標(biāo)準(zhǔn)，還包含著共同的價值觀。與此相應(yīng)，弱化的“權(quán)利的文化網(wǎng)絡(luò)”依然具有相應(yīng)的政治功能。

　　因此，“文化治鎮(zhèn)”的核心要義就是重新發(fā)揮文化的社會治理功能，注重對地方文化網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)同、接納、利用和協(xié)同，通過治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新、機(jī)制的創(chuàng)新和模式的創(chuàng)新來有效開展城鎮(zhèn)治理，將當(dāng)前治理的單一維度變成多元維度，使文化網(wǎng)絡(luò)的社會性權(quán)利與行政權(quán)力在協(xié)同作用下形成強(qiáng)耦合的治理結(jié)構(gòu)，將當(dāng)前城鎮(zhèn)治理主體從傳統(tǒng)“內(nèi)部參與”的單一政府主體，轉(zhuǎn)換為新型“內(nèi)外共同參與”的復(fù)合主體。同時，通過機(jī)制創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，使這一治理結(jié)構(gòu)能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而推動新型文化網(wǎng)絡(luò)成為人們“自治自立、自我發(fā)展”的最基本載體，成為新型城鎮(zhèn)治理的最元初基礎(chǔ)，使其構(gòu)成新型城鎮(zhèn)化治理的坐標(biāo)原點(diǎn)。

　　建設(shè)文化城鎮(zhèn)，明確文化治理目標(biāo)

　　2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要注重“傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)”。新型城鎮(zhèn)化背景下“文化治鎮(zhèn)”的方向不僅是保山、保水、保自然，而且更需要保人文、保歷史，即要從“人本”的角度，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)的發(fā)展要充分考慮人對自然環(huán)境的需求，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)規(guī)劃的“利人原則”。因此，“文化治鎮(zhèn)”的治理目標(biāo)是構(gòu)建“記得住鄉(xiāng)愁”的文化城鎮(zhèn)。

　　文化城鎮(zhèn)可以視為形象空間、功能空間和意象空間的復(fù)合體：第一層級的形象空間是城鎮(zhèn)景觀，它是真實的、具象的，可由經(jīng)驗來描述，街道上所看到的物質(zhì)、物理的自然空間即屬此類。第二層級的功能空間是產(chǎn)業(yè)集聚，人們往往將一個城鎮(zhèn)空間視為功能體，具有提供服務(wù)與功能的場域。第三層級的意象空間是文化空間，結(jié)合消費(fèi)情境與過程，消費(fèi)者在物質(zhì)、功能空間內(nèi)進(jìn)行欲望生成、消費(fèi)和想象，從而建構(gòu)起意象，它是依存物質(zhì)空間與功能空間而產(chǎn)生的。

　　從三重空間角度出發(fā)，“文化治鎮(zhèn)”要求在形象空間層面實現(xiàn)城鎮(zhèn)的物理空間和城市景觀具有宜人的尺度，保證城鎮(zhèn)的形象空間對人的生理及心理的尊重；在產(chǎn)業(yè)空間層面力圖實現(xiàn)通暢的交通、適度的城鎮(zhèn)規(guī)模，形成合理分工的城鎮(zhèn)格局和新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)；在意象空間層面實現(xiàn)具有強(qiáng)烈歸屬感的社區(qū)或村落設(shè)計，融洽的“鄰里”環(huán)境，最終使城鎮(zhèn)能夠傳承文化，具有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)。

　　匯聚多元主體，構(gòu)建多中心治理結(jié)構(gòu)

　　如上所述，“文化治鎮(zhèn)”概念下的治理主體跳出了單一政府主體的傳統(tǒng)窠臼，轉(zhuǎn)換為“內(nèi)外共同參與”的復(fù)合主體。這意味著各種社會主體都有參與地方治理的權(quán)利，同時，涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)利依賴，這些權(quán)利相關(guān)者之間將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。新型城鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是基于這一自主網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)上的多中心交互式結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)多中心治理結(jié)構(gòu)中每一行為主體都處于社會網(wǎng)絡(luò)之中，圍繞公共利益這一中心，在“多中心秩序”下追求一種動態(tài)的平衡。

　　在城鎮(zhèn)多中心治理結(jié)構(gòu)中，政府是治理結(jié)構(gòu)的核心，與其他主體是強(qiáng)連接關(guān)系；企業(yè)、媒體、學(xué)校與研究機(jī)構(gòu)、非政府組織是治理結(jié)構(gòu)的重要支撐點(diǎn)，發(fā)揮重要構(gòu)建作用；社區(qū)/公民是治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，因此，應(yīng)充分鼓勵公眾參與城鎮(zhèn)治理的積極性。這種治理結(jié)構(gòu)多元主體間的耦合性有強(qiáng)弱之分，它主要體現(xiàn)在以地方政府和社會為主體的兩套治理體系之間相互認(rèn)同、嵌入和滲透的程度。強(qiáng)耦合性的治理結(jié)構(gòu)是區(qū)域?qū)崿F(xiàn)良好治理績效的重要基礎(chǔ)和條件，弱耦合性的治理結(jié)構(gòu)則不利于良好治理績效的實現(xiàn)，甚至?xí)��?dǎo)致治理危機(jī)的不斷累積和治理體系的日趨衰弱。

　　進(jìn)行均衡分工，創(chuàng)新協(xié)同共治機(jī)制

　　多中心治理結(jié)構(gòu)的實質(zhì)就是將原本過度集中的權(quán)力進(jìn)行相對分散的排布，通過明確多元主體的權(quán)責(zé)利進(jìn)行均衡的分工，讓區(qū)域治理主體將相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向公民、社區(qū)轉(zhuǎn)移，這是促成多元主體之間合作互動、協(xié)同共治的基礎(chǔ)。

　　在多中心的城鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)中，政府作為最大的制度供給者，應(yīng)當(dāng)為區(qū)域發(fā)展提供有效的制度安排，政府要“掌舵”而非“劃槳”；社區(qū)與非政府組織重在發(fā)揮公民和社區(qū)的力量，積極參與城鎮(zhèn)規(guī)劃與戰(zhàn)略決策，對公共服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，協(xié)助解決經(jīng)濟(jì)和社會問題；企業(yè)可以提供更加專業(yè)、更有效率的公共產(chǎn)品，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；媒體則對社會認(rèn)同的推動、城鎮(zhèn)意象的構(gòu)建、公眾精神的凝聚具有不可或缺的作用；學(xué)校是以文化人的重要基地，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供智力支持和人才支撐。

　　在這一權(quán)責(zé)利的分配過程中，必須同時進(jìn)行配套的機(jī)制創(chuàng)新。在我國目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，首先要明確政府與各主體的地位，建立治理主體間的良性互動關(guān)系，促進(jìn)各個主體行為向有效協(xié)作的方向發(fā)展，形成區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)。其次要引入市場競爭機(jī)制，集合各方資源和優(yōu)勢，提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以取得整體大于局部之和的效果。最后要避免各主體尤其是企業(yè)在追求自身利益的過程中對社會利益的侵害和對政府權(quán)威的消減。這就需要構(gòu)建完善的管理機(jī)制、溝通機(jī)制以及分配機(jī)制。

　　總之，“文以治鎮(zhèn)，以文化城”的新型城鎮(zhèn)化治理模式，本質(zhì)上是通過建立多中心治理結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新協(xié)同共治機(jī)制，發(fā)揮文化的社會治理功能，增強(qiáng)文化網(wǎng)絡(luò)的政治功用。在這一治理體系構(gòu)建過程中，文化行政思維和文化治理理念是貫穿始終的主線，沿著這條主線，構(gòu)建記住鄉(xiāng)愁、傳承歷史和延續(xù)文脈的新型城鎮(zhèn)便是“文化治鎮(zhèn)”的最終目標(biāo)。