盧洪友：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)須警惕“環(huán)境—貧困”陷阱

　　一般認(rèn)為，一國(guó)（或地區(qū)）在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，因?qū)�資源過(guò)度依賴(lài)造成資源枯竭、環(huán)境惡化、疾病多發(fā)進(jìn)而導(dǎo)致貧困加��；反過(guò)來(lái)，貧困加劇又迫使該地經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加陷入資源依賴(lài)，致使環(huán)境更為惡化，這一惡性循環(huán)就稱(chēng)為“環(huán)境—貧困”陷阱。需要強(qiáng)調(diào)的是，由此帶來(lái)的諸多“災(zāi)難性”后果，通常會(huì)落在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和弱勢(shì)群體身上，最終形成“代際貧困”。

　　實(shí)際上，歐美及拉美國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中都曾遭遇“環(huán)境—貧困”陷阱風(fēng)險(xiǎn)，所不同的是：前者在應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，一方面重視產(chǎn)業(yè)支撐和擴(kuò)大就業(yè)，及時(shí)跟進(jìn)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)均等化覆蓋，使流入城市人群有穩(wěn)定工作和持續(xù)收入，有效解決了“進(jìn)城失地人群”的貧困問(wèn)題；另一方面正視環(huán)境污染和公民環(huán)境權(quán)益訴求，統(tǒng)籌制定資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低能耗轉(zhuǎn)型，并輔之以環(huán)境立法、綠色創(chuàng)新、生態(tài)服務(wù)、污染損害賠償?shù)扰e措，基本消除了“環(huán)境污染”與“貧困加劇”的可能性關(guān)聯(lián)。

　　反觀大部分拉美國(guó)家，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中既沒(méi)有解決好貧困問(wèn)題，也沒(méi)有化解環(huán)境危機(jī)，致使“環(huán)境污染”與“貧困加劇”相互疊加，最終被長(zhǎng)期鎖定在“環(huán)境—貧困”陷阱而難以自拔。究其原因：在城市，由于產(chǎn)業(yè)支撐脆弱和就業(yè)崗位不足，涌入城市勞動(dòng)力長(zhǎng)期處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，加之環(huán)境設(shè)施及醫(yī)療服務(wù)匱乏，導(dǎo)致弱勢(shì)群體疾病多發(fā)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重；在農(nóng)村，面對(duì)環(huán)境退化和污染損害，由于醫(yī)療服務(wù)缺失和農(nóng)民財(cái)力有限，不少村民長(zhǎng)期遭受污染侵害，導(dǎo)致生產(chǎn)能力下降，只能在疾病和貧困中無(wú)奈掙扎。此外，大部分拉美國(guó)家財(cái)力薄弱、技術(shù)落后，發(fā)展模式長(zhǎng)期停留在過(guò)度采掘資源能源的粗放狀態(tài)，導(dǎo)致環(huán)境承載能力持續(xù)下降，“環(huán)境污染”與“貧困加劇”的鏈條越繃越緊。

　　當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的資源環(huán)境約束日益趨緊，某些地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題已呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、疊加式連片爆發(fā)特征，并與發(fā)展、疾病、不平等、減貧、“三農(nóng)”等問(wèn)題交織在一起，暴露出諸多風(fēng)險(xiǎn)。比如，“健康損害—貧困”陷阱風(fēng)險(xiǎn)、“環(huán)境衛(wèi)生—貧困”陷阱風(fēng)險(xiǎn)、“資源能源—貧困”陷阱風(fēng)險(xiǎn)、“生態(tài)保護(hù)—貧困”陷阱風(fēng)險(xiǎn)，等等。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，這些風(fēng)險(xiǎn)都需要引起我們高度重視，采取切實(shí)措施加以防范和解決。

　　城鎮(zhèn)化說(shuō)到底是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是讓有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序市民化。推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須扭住“就業(yè)”與“基本公共服務(wù)均等化”的牛鼻子，通過(guò)建機(jī)制、轉(zhuǎn)方式，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)，人口、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境相協(xié)調(diào)，大中小城市與小城鎮(zhèn)相協(xié)調(diào)，人口積聚、“市民化”與基本公共服務(wù)相協(xié)調(diào)，按照產(chǎn)城融合、節(jié)約集約、生態(tài)宜居的路子走下去。

　　一是以就業(yè)為導(dǎo)向推進(jìn)產(chǎn)城融合和產(chǎn)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型。拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化教訓(xùn)表明，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)的，否則就會(huì)形成“空城”，貧困也就不可避免。因此，一方面要促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)以工業(yè)融農(nóng)業(yè)、公司帶農(nóng)戶、生產(chǎn)促生態(tài)。另一方面，應(yīng)將宏觀經(jīng)濟(jì)政策向促進(jìn)就業(yè)傾斜，貨幣、財(cái)政、結(jié)構(gòu)性改革措施應(yīng)更加注重對(duì)就業(yè)的影響，稅收、民生支出、社保政策也要更加注重?cái)U(kuò)大內(nèi)需和居民增收。同時(shí)，加快放寬私人投資領(lǐng)域，采取抵免稅收、加速折舊等政策鼓勵(lì)私人投資；加大就業(yè)服務(wù)力度，完善就業(yè)服務(wù)體系，為求職者提供免費(fèi)職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)。

　　二是建立健全“服務(wù)跟人走”的基本公共服務(wù)供給機(jī)制。政府能否及時(shí)跟進(jìn)基本公共服務(wù)并實(shí)現(xiàn)均等化覆蓋，是避免城市出現(xiàn)“貧民窟”和“邊緣群體”的基本條件。應(yīng)緊緊圍繞“進(jìn)城人口權(quán)益市民化”，加快改革基本公共服務(wù)與公民戶籍、職業(yè)、居住地等身份特征掛鉤的各種制度（包括戶籍、公共服務(wù)供給和分享、轉(zhuǎn)移支付制度等），使就業(yè)、醫(yī)療、教育、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等各種公共服務(wù)都“跟人走”，切實(shí)幫助農(nóng)民在城鎮(zhèn)融入社會(huì)，實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)。

　　三是推動(dòng)建立“環(huán)境利益共同體”。要按照“把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民”的要求，科學(xué)評(píng)估城市生態(tài)承載力，制定土地、資源、能源分級(jí)效率標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)占用補(bǔ)償、生態(tài)績(jī)效問(wèn)責(zé)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和生態(tài)控制的法規(guī)政策，通過(guò)構(gòu)建自然生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與居民生活環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估化解機(jī)制、生態(tài)環(huán)境多元投融資保障機(jī)制，建立公眾、企業(yè)、社會(huì)和政府協(xié)調(diào)互動(dòng)互補(bǔ)、激勵(lì)約束兼容的“環(huán)境利益共同體”。

　　四是構(gòu)建市場(chǎng)主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償和健康損害賠償機(jī)制。一是對(duì)產(chǎn)權(quán)清晰、可自由交易且費(fèi)用較低的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，實(shí)行市場(chǎng)化補(bǔ)償，根據(jù)受益范圍和程度確定補(bǔ)償主體及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是提高均等化轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總量比重和生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)占重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金比重，加大對(duì)生態(tài)功能區(qū)提供“生態(tài)公共品”的補(bǔ)償力度。三是按污染者承擔(dān)原則，對(duì)病因明確的污染健康損害實(shí)施賠償，對(duì)病因不確定、受害等級(jí)高的弱勢(shì)群體，通過(guò)建立污染健康救助基金予以補(bǔ)償。

　　五是設(shè)置中央城鎮(zhèn)化專(zhuān)項(xiàng)基金，定向扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)和資源依賴(lài)型地區(qū)城鎮(zhèn)化。由于這類(lèi)地區(qū)普遍面臨經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱與發(fā)展能力不強(qiáng)的雙重困境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)變方式的雙重壓力、資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的雙重矛盾、改善民生與遏制生態(tài)惡化的雙重挑戰(zhàn)，建議中央財(cái)政設(shè)置城鎮(zhèn)化專(zhuān)項(xiàng)基金，用于扶持此類(lèi)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)崗位和提供公共服務(wù)，以更好補(bǔ)齊城鎮(zhèn)化“短板”。

　　最后需要指出的是，環(huán)境問(wèn)題的根本是發(fā)展問(wèn)題，離開(kāi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展抓環(huán)保是“緣木求魚(yú)”，脫離環(huán)保搞經(jīng)濟(jì)是“竭澤而漁”。發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律是：科技革命先于增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷實(shí)現(xiàn)，而在增長(zhǎng)方式未轉(zhuǎn)變情況下，環(huán)境治理成效并不顯著。因此，對(duì)我國(guó)而言，當(dāng)務(wù)之急是以科技為先導(dǎo)，以市場(chǎng)激勵(lì)為手段，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。