劉衛(wèi)東：當前我國土地改革中的若干重要問題

【摘要】土地改革是十八屆三中全會全面深化改革決定的重要內(nèi)容，有必要對其加以厘清并正確把握。城鎮(zhèn)化要在尊重其發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，合理確定發(fā)展水平和速度；我國土地產(chǎn)權(quán)制度最根本的問題在于產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，尊重和維護產(chǎn)權(quán)的意識不強；封建宗法觀念、迷信思想和風水文化可能成為農(nóng)村建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)的障礙之一，為此要樹立正確的土地價值觀、文化觀和社會觀；在集體建設(shè)用地進入市場的問題上，既要認識到建設(shè)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場對于農(nóng)民分享城市化紅利的必要性，也要高度重視集體建設(shè)用地進入市場所面臨的挑戰(zhàn)。簡言之，要尊重我國國情，實事求是地推進土地管理制度改革。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 土地產(chǎn)權(quán)制度 農(nóng)村集體建設(shè)用地 土地管理制度

【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，吹響了我國新時期改革和發(fā)展的勝利號角，令人十分振奮和鼓舞。作為一個長期從事土地管理研究的工作者，筆者深感責任重大，愿意就有關(guān)土地管理改革問題談?wù)劤醪娇捶ā?/p>

中國城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展方向

城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，是現(xiàn)代化的客觀標志。我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。但是，城鎮(zhèn)化必須尊重其發(fā)展規(guī)律，必須以生產(chǎn)力發(fā)展為前提，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為依托，以第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠創(chuàng)造的就業(yè)容量為依據(jù)，來合理確定我國的城鎮(zhèn)化水平和發(fā)展速度。我國目前城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過50%，有的人說高了，很多農(nóng)民工進城沒有享受到市民待遇。筆者認為，我國城鎮(zhèn)化速度還要加快，城鎮(zhèn)化水平是否合理應(yīng)該以就業(yè)狀況為依據(jù)。農(nóng)民工進城，沒有造成農(nóng)業(yè)發(fā)展損失，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的供應(yīng)能夠滿足社會需要，并且農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)就業(yè)，這就說明城鎮(zhèn)化水平?jīng)]有超前。至于農(nóng)民工沒有得到市民待遇，應(yīng)該說是農(nóng)民權(quán)利的落實問題，并不一定和城鎮(zhèn)化水平有必然聯(lián)系。

城鎮(zhèn)布局也要尊重城鎮(zhèn)發(fā)展的合理區(qū)位選擇，尊重生產(chǎn)力布局規(guī)律和人口遷移規(guī)律。我國城鎮(zhèn)化布局的模式應(yīng)該是“大集中，小分散”�！按蠹�中”是指從全國范圍或者每個省份來看，適合于城鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)位是有限的，不可能均衡布局。要認真研究現(xiàn)代生產(chǎn)力布局的要求，把人口、經(jīng)濟、技術(shù)集中在它們愿意集聚的空間中。例如，我國農(nóng)民工主要是流向長江三角洲、珠江三角洲、黃淮海地區(qū)的大城市，這里也是國內(nèi)外投資最為活躍的地方，充分說明這些地區(qū)城市化的發(fā)展有潛力。美國、歐洲、日本等發(fā)達國家的城鎮(zhèn)發(fā)展是在有限的空間里布局，我國國力有限，也應(yīng)該集中精力在最適宜的城鎮(zhèn)化空間發(fā)展城鎮(zhèn)。

我國城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的經(jīng)驗表明，新城市的建設(shè)應(yīng)該以老城市為依托，新城區(qū)建設(shè)需要老城區(qū)支持。深圳市的發(fā)展、上海浦東新區(qū)建設(shè)都是典型的成功案例。然而，城市規(guī)模過大，出現(xiàn)的大城市病問題，已經(jīng)影響到了城市生活質(zhì)量；這就要求我們注意控制城市規(guī)模，城鎮(zhèn)建設(shè)要實現(xiàn)多中心，不僅要建設(shè)原有城市，也要建新城。城市規(guī)模的確定以實現(xiàn)最佳的集聚經(jīng)濟效益和規(guī)模經(jīng)濟效益為準則，不必強求太大，但也不要太小，這就是“小分散”的本質(zhì)。

理想的城鎮(zhèn)化模式是建設(shè)城市群，以目前的大城市、特大城市為依托，在其周圍廣大腹地建設(shè)新城市，并與區(qū)域內(nèi)部已有城市形成合理分工，形成城鎮(zhèn)規(guī)模體系合理的城市群或者城市帶。各個城市之間可以保持一定距離和足夠的開敞空間，因為現(xiàn)代交通運輸方式并不要求城市建設(shè)連綿發(fā)展。舉例來說，高速公路只有在出口才是目的地，一般高速公路出口的合理間距為30公里。如果高速公路出口設(shè)置得過于密集，間距太小，會影響汽車運行速度和交通的安全性。

我國的農(nóng)民工市民化，主要是要讓農(nóng)民工在現(xiàn)在的工作地能夠落地生根。如果他們現(xiàn)在主要集中在大城市地區(qū)，那么希望通過建設(shè)他們家鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn)，讓他們回去，把農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的想法，就不符合實事求是的原則，也可能達不到理想的目的。

正確看待明晰我國土地產(chǎn)權(quán)的意義

很多人認為，我國土地產(chǎn)權(quán)制度改革中最重要的事項是要明晰產(chǎn)權(quán)，同時，土地私有化是最佳選擇。筆者認為，持有上述觀點的人可能沒有認真調(diào)查或者沒有很好地進行理論聯(lián)系實際。

我國土地產(chǎn)權(quán)實行社會主義公有制具有很多的優(yōu)越性。在我國工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)發(fā)展為它們提供了資金積累的源泉，土地公有制起到了抑制個人私心和降低工業(yè)化與城市化的社會阻力的作用。我國土地公有制有利于城市規(guī)劃的實施，有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于農(nóng)地整理以及加快城市建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的速度。在我國工業(yè)化和城市化過程中出現(xiàn)“工占農(nóng)利”和“低價征地”等對于農(nóng)民經(jīng)濟利益不利現(xiàn)象的原因在于：一是我國的經(jīng)濟社會發(fā)展還處于相對落后的階段，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)化和城市化所需要的資金積累來源于農(nóng)業(yè)；二是我國農(nóng)業(yè)人口多，城市化和工業(yè)化水平低，“以工補農(nóng)”和“以城帶鄉(xiāng)”的經(jīng)濟社會發(fā)展格局必須在工業(yè)化和城市化水平達到一定程度時才能夠?qū)崿F(xiàn)。

土地公有制并不一定會侵害農(nóng)民的合法經(jīng)濟權(quán)益。很多學者認為，要切實防止“公地悲劇”，但是卻很少有人注意到歷史上不斷重演的“私地悲劇”。不可否認，土地私有制使得土地利用收益完全歸屬于土地所有者，增強了他們在土地利用和經(jīng)營中的自主性，同時可以有效地提高土地所有者愛護土地、增加土地投入的積極性。但是，土地私有化、土地分布碎化不利于土地的規(guī)模經(jīng)營。由于個人力量有限，不能很好地對基礎(chǔ)設(shè)施進行配套，導致抵御自然災(zāi)害和外來違法犯罪侵害的能力較弱。目前，我國征地制度侵害失地農(nóng)民合法土地財產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，但是應(yīng)該看到政府是人民政府，有維護社會穩(wěn)定的責任，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的力量大于單個農(nóng)戶的力量，只要集體經(jīng)濟組織健康發(fā)展，農(nóng)村干部廉潔奉公、替農(nóng)民謀利，大部分政府征地補償結(jié)果就會相對合理。如果實行土地私有化，貧困農(nóng)民更加容易失去土地，這在舊社會有很多的例子。

筆者認為，土地產(chǎn)權(quán)制度最根本的問題在于產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，尊重和維護產(chǎn)權(quán)的意識不強，而不一定是產(chǎn)權(quán)不明晰或需要私有化的問題。實際上，世界上幾乎沒有一個國家的土地是完全私有化的。土地產(chǎn)權(quán)制度改革的趨勢反而是有些國家在提高公有制的比例。

我國土地公有制和發(fā)達國家土地公有制的最大差別在于我國國有土地是質(zhì)量最好的、價值最高的土地——城市土地，而發(fā)達國家的國有土地是質(zhì)量比較差的邊際土地——自然保護地。我國土地所有權(quán)格局容易引發(fā)政府與民爭利，而政府力量強大，集體土地產(chǎn)權(quán)相對于國有土地產(chǎn)權(quán)容易被改變。

目前，我國各地除有邊界爭議的地塊以外，大多數(shù)地塊的土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的邊界是明確的，特別是在城市里，各單位喜歡建圍墻，應(yīng)該說比國外的土地產(chǎn)權(quán)邊界更加清楚。集體土地征地補償標準低，國有土地資產(chǎn)流失，本質(zhì)上是因為我國存在著城鄉(xiāng)二元分割，農(nóng)民的一些權(quán)利沒有落實，特別是個別地方政府領(lǐng)導腐敗造成了把“土地公有”變成為了“土地官有”的現(xiàn)象。

如何認識我國集體所有土地

從一般意義上來講，我國城市土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于集體所有。實際上，我國大城市內(nèi)部也存在集體土地，例如城市化過程中征地批準村級建設(shè)留用地。農(nóng)村中的國有土地則更多，例如主要的交通運輸用地、獨立工礦企業(yè)用地等。

我國城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有的格局是和過去“城市—工業(yè)和商業(yè)、農(nóng)村—農(nóng)業(yè)”的生產(chǎn)力布局相一致的。區(qū)分兩種公有的所有制，有利于保證“農(nóng)地農(nóng)用”，控制城市建設(shè)用地規(guī)�；蛘哂媱澖�(jīng)濟條件下的建設(shè)投資規(guī)模。

改革開放以來，我國農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展打破了城鄉(xiāng)原有的生產(chǎn)分工格局。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展形成了很多經(jīng)營性的非農(nóng)用地。而隨著農(nóng)民工進城，農(nóng)民收入增加、建房能力增強，農(nóng)村居民點用地相應(yīng)擴大，農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理任務(wù)變得復雜而艱巨。

我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的形成，往往具有歷史的繼承性。一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有的土地，可能被現(xiàn)在的人看作是該組織中的人的祖產(chǎn)。土地的轉(zhuǎn)讓在個別地方有可能被視為數(shù)典忘祖、離經(jīng)叛道的“敗家子”行為。一些早已在城市安家落戶，甚至移民海外的成功人士也有要想盡辦法在家鄉(xiāng)修建住宅的人。封建宗法觀念、封建迷信思想和風水文化也可能成為農(nóng)村建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)的障礙之一。在我國工業(yè)化和城市化發(fā)展進程中，樹立正確的土地價值觀、文化觀和社會觀也非常重要。

隨著我國房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，城市房產(chǎn)價格不斷上漲，這直接促進了城市郊區(qū)農(nóng)民的土地資產(chǎn)意識的提高。在沿海富裕地區(qū)，農(nóng)村居民戶口比城市居民戶口更具有價值，使得很多實際移民外地的人（考上大學的學生、已經(jīng)出嫁的女子和在城市有正規(guī)職業(yè)的人）選擇把戶口留在家鄉(xiāng)，從而導致這些農(nóng)村地區(qū)的人口只增不減，集體建設(shè)用地、特別是宅基地供不應(yīng)求。城市房地產(chǎn)市場的發(fā)育限制了集體建設(shè)用地進入市場，容易產(chǎn)生灰色土地交易和違法土地利用。

正確看待農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價問題

相對國有土地而言，我國集體建設(shè)用地的確在進入市場時受到了限制。建設(shè)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場對于廣大農(nóng)民群眾充分分享城市化紅利而言非常必要。但是，目前對于集體建設(shè)用地進入市場面臨的挑戰(zhàn)還沒有引起高度重視。

首先，農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村集體農(nóng)用地，其所有權(quán)人是相同的，土地非農(nóng)使用的經(jīng)濟報酬比土地農(nóng)用的報酬要高得多。自己的土地如何使用由自己做主看似天經(jīng)地義，實際上，如果沒有對集體建設(shè)用地進入市場進行必要的條件限制，會影響農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。不光是保護耕地有問題，林地、草原、水域也可能被占用，考慮到其所帶來的社會損失和生態(tài)損失，必須要三思而后行。

其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地是特定歷史條件下的產(chǎn)物，存在著一定的不合理性和不公平性。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括宅基地），在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部存在著嚴重的分配不均問題。在同一個集體經(jīng)濟組織中，有的家庭屬于無房戶，沒有宅基地；有的家庭一戶多宅，最多的甚至有五、六處宅基地。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制形成的集體建設(shè)用地使用權(quán)，占地多的農(nóng)村家庭擁有集體建設(shè)用地土地使用權(quán)的土地面積可能是占地少的農(nóng)村家庭的數(shù)十倍、甚至上百倍。如果簡單地讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場，那就違背了“農(nóng)地農(nóng)用”原則，土地非農(nóng)開發(fā)就沒有實現(xiàn)“漲價歸公”，容易使一些農(nóng)村不合理建設(shè)的現(xiàn)象合法化。如果農(nóng)村集體建設(shè)用地顯化土地資產(chǎn)價值，就有可能會出現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部土地財產(chǎn)權(quán)分配的巨大不公平，給農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來沖擊。

再次，農(nóng)村集體土地與國有土地同地同價，是農(nóng)村集體建設(shè)土地與國有建設(shè)土地在所有權(quán)上保持平等的合法要求。應(yīng)該看到，地價是地租的資本化，土地開發(fā)程度影響土地價格，不同用途的土地有著不同的價格。農(nóng)村集體土地與國有土地的同地同價，只可能在城市建成區(qū)實現(xiàn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的來源可能是土地出讓收入（土地出讓和農(nóng)民征地補償?shù)牟顑r），農(nóng)民和政府對于城市建成區(qū)的貢獻可謂是不分上下。在城市規(guī)劃區(qū)，我國城市建設(shè)遵循“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一施工，合理配套，綜合開發(fā)”的原則，基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和建設(shè)主要是由政府承擔，農(nóng)村集體建設(shè)用地的配套條件一般低于城市建設(shè)規(guī)劃標準，有的甚至存在基礎(chǔ)設(shè)施不配套的問題，所以，農(nóng)村集體土地與國有土地應(yīng)該“同地異價”。在農(nóng)村地區(qū)，國有土地主要是公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地是居住用地和產(chǎn)業(yè)用地，應(yīng)該說屬于“同地異用”。如果用途不同，要求同地同價是不可能的。

農(nóng)村集體建設(shè)用地如何進入市場

農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場有利于土地節(jié)約和集約利用，有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，有利于社會公平正義，有利于保護耕地和環(huán)境。這就要求我們樹立正確的土地價值觀，深刻理解“農(nóng)地農(nóng)用”、“漲價歸公”的合理性。

對于目前農(nóng)村建設(shè)用地進入市場，首先要按照城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)建設(shè)要求，弄清哪些土地是應(yīng)該保留的建設(shè)用地，哪些是屬于復墾為農(nóng)用地的。其次，要弄清農(nóng)村建設(shè)用地的合法來源，對于非法取得的農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)該不予確權(quán)，符合土地利用規(guī)劃的土地應(yīng)該直接由政府按照農(nóng)用地價格收購為國有土地。以小產(chǎn)權(quán)房為例，如果簡單地采取拆除方式對待，顯然會造成社會資源浪費，由政府按照適當方式來收購就比較合理，但絕不能讓違法用地者贏利。再次，明確土地開發(fā)權(quán)為國有，核算人均合法擁有的土地開發(fā)權(quán)面積。對一些發(fā)達地區(qū)人均農(nóng)村建設(shè)用地很多的個人或者企業(yè)擁有的超過國家核算人均合法擁有土地開發(fā)權(quán)面積的建設(shè)用地，在進入市場前要征收土地非農(nóng)開發(fā)增值稅，不能固化歷史上形成的不合理土地財產(chǎn)權(quán)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進入市場，對于盤活一些城市建成區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的存量集體建設(shè)用地具有直接作用。在經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)（其原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達，集體建設(shè)用地多，分布相對集中），這種作用就越明顯。對于廣大農(nóng)村地區(qū)而言，農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)村宅基地）呈現(xiàn)出零散分布的特點，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市主要是保護原有非農(nóng)利用的土地開發(fā)權(quán)，往往需要通過空間置換來實現(xiàn)土地利用的合理布局。即需要將原來分散的集體建設(shè)用地先復墾為農(nóng)地，然后在沒有改變原來各個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔的耕地保護任務(wù)、農(nóng)地和建設(shè)用地土地使用權(quán)價值的前提下，按照等價交換或者等質(zhì)量交換的原則進行產(chǎn)權(quán)調(diào)整，在城鎮(zhèn)建成區(qū)、工業(yè)園區(qū)或者開發(fā)區(qū)附近按照土地利用規(guī)劃補劃一定面積的開發(fā)農(nóng)用地為建設(shè)用地。將原來分散的集體建設(shè)用地復墾為農(nóng)地的面積必須大于或者等于按照土地利用規(guī)劃補劃開發(fā)成為建設(shè)用地的農(nóng)用地面積，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力不降低。農(nóng)村集體建設(shè)用地的空間置換，避免了以往土地征收過程中對于集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民已經(jīng)擁有的土地非農(nóng)開發(fā)權(quán)被剝奪，并以市場機制實行土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，使得集體建設(shè)用地能夠保值增值，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民直接享受工業(yè)化和城市化的紅利。

農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進入市場，使得其價值顯化，具有等價交換的公平、公正和合理的價格。農(nóng)村集體建設(shè)用地也可以通過市場機制而非行政機制，來實現(xiàn)和國有土地的等價交換。在一般情況下，國家按照市場價格收購集體建設(shè)用地，也不需要征地補償標準了，就談不上侵害農(nóng)民的合法土地財產(chǎn)權(quán)益和土地開發(fā)收益分配不合理的問題。農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進入市場進行公平交易，也為其轉(zhuǎn)為農(nóng)用地的經(jīng)濟補償提供了科學的依據(jù)。進城農(nóng)民落戶城市，放棄農(nóng)村宅基地，農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)也能夠根據(jù)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場價格順利轉(zhuǎn)讓，不僅不會產(chǎn)生經(jīng)濟損失，反而能夠增加進城安家落戶的資本。

最后應(yīng)該強調(diào)的是，我國土地管理制度存在許多有待改進的地方，需要實事求是地認真加以研究和解決。

（本文系國家社科基金重大項目“中國非傳統(tǒng)安全威脅識別、評估與應(yīng)對研究”的階段性成果，項目編號：12&ZD099）

Some Important Problems about China's Current Land Reform

Liu Weidong

Abstract: Land reform is the important content of the decision of the Third Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee on deepening reform. Therefore, it is necessary to clarify and correctly grasp it. In promoting urbanization, we need to respect the law governing its development, and reasonably determine the development level and speed; the fundamental issue about China's land property rights system is that property rights are unstable and people are yet to strengthen their awareness of respecting and protecting property rights. On the issue of allowing collective land used for construction purposes to enter the market, we need to recognize the necessity of building an integrated market of urban and rural land market in order to have the farmers share in the dividends of urbanization, and pay high attention to the ensuing challenges. In short, we need to respect the conditions of our country, and promote reform of the land management system with a down-to-earth manner.

Keywords: urbanization, land property rights system, rural collective land used for construction purposes, land management system

作者簡介

劉衛(wèi)東，浙江大學土地科學與不動產(chǎn)研究所教授、博導。研究方向為土地評價與規(guī)劃、房地產(chǎn)估價與投資分析、區(qū)域經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展研究。主要著作有《土地系統(tǒng)研究的理論與實踐》、《城市地價評估理論探索與實踐》、《土地資源學》等。