柳建文：區(qū)域協(xié)調(diào)日益進(jìn)入議程

20世紀(jì)90年代以來，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合進(jìn)程正在加快，區(qū)域合作越來越多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)形成了300多個(gè)不同層次的區(qū)域合作組織。從某種意義上說，中國(guó)經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入“區(qū)域合作時(shí)代”，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的兩大重要課題也日益凸顯：一是各個(gè)區(qū)域合作組織內(nèi)部的行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，另一個(gè)則是各區(qū)域合作組織之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

關(guān)注未來區(qū)域調(diào)控的重點(diǎn)

從現(xiàn)實(shí)情況看，多數(shù)區(qū)域合作組織在內(nèi)部已經(jīng)形成了協(xié)調(diào)機(jī)制，就地方合作之間的利益沖突、成本分?jǐn)偟扔休^好的協(xié)商平臺(tái)，部分成立較早的區(qū)域合作組織如長(zhǎng)三角、珠三角在人才、勞務(wù)、農(nóng)業(yè)、物價(jià)、稅收、海關(guān)等多個(gè)領(lǐng)域達(dá)成合作協(xié)議，合作組織內(nèi)部的成員可以享受制度一體化帶來的好處，對(duì)于組織外部的地區(qū)則具有一定的排他性。由于區(qū)域組織之間缺乏相應(yīng)的協(xié)商平臺(tái)，區(qū)域之間存在利益競(jìng)爭(zhēng)、利益沖突乃至區(qū)域保護(hù)現(xiàn)象。比如，長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)便出臺(tái)了“入會(huì)規(guī)程”，將部分達(dá)不到入會(huì)“門檻”的城市拒之門外。從當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)來看，區(qū)域合作組織之間存在發(fā)展差異，在結(jié)合自己特點(diǎn)發(fā)展的同時(shí)還要相互配合。各個(gè)區(qū)域合作組織也意識(shí)到相互之間的協(xié)調(diào)問題，2006年底長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)首次邀請(qǐng)泛珠三角、環(huán)渤海地區(qū)的相關(guān)代表列席會(huì)議，正式啟動(dòng)了兩大區(qū)域合作組織間的互動(dòng)機(jī)制。

隨著中國(guó)區(qū)域合作組織愈加完善，行政區(qū)在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用逐漸弱化，與區(qū)域合作組織的興起相適應(yīng)，國(guó)家在政策制定和發(fā)展規(guī)劃上也出現(xiàn)了區(qū)域化的導(dǎo)向。截至目前，全國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了長(zhǎng)三角、關(guān)中—天水、成渝、珠三角、北部灣、江蘇沿海、遼寧沿海、皖江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)吉圖、黃三角、環(huán)鄱陽湖等11個(gè)區(qū)域規(guī)劃，這些區(qū)域規(guī)劃覆蓋了絕大多數(shù)區(qū)域合作組織。隨著區(qū)域合作組織的功能逐漸強(qiáng)化，區(qū)域間協(xié)調(diào)的任務(wù)增加，也出現(xiàn)了新的區(qū)域協(xié)調(diào)問題。值得注意的是，2011年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在江蘇連云港設(shè)立國(guó)家東中西區(qū)域合作示范區(qū)，一種新型的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式進(jìn)入實(shí)際操作層面�？梢哉f，政府已經(jīng)意識(shí)到各大合作區(qū)域之間的協(xié)調(diào)問題。中國(guó)未來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)是協(xié)調(diào)不同區(qū)域合作組織間的關(guān)系。因此，研究區(qū)域合作組織之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于各大合作區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、政府合作和區(qū)域經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)具有重要意義。

隨著國(guó)內(nèi)區(qū)域合作組織日益增多，各個(gè)合作區(qū)域之間的利益沖突和制度對(duì)接使得區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制包含了更為豐富的內(nèi)容。從現(xiàn)狀看，長(zhǎng)三角、珠三角、西南六省區(qū)市經(jīng)濟(jì)區(qū)等合作區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)，具有垂直分工的廣闊前景和產(chǎn)業(yè)緊密協(xié)作、資源優(yōu)化配置的巨大空間，隨著經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的發(fā)展，長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域合作組織之間的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)會(huì)越來越頻繁，未來的發(fā)展趨勢(shì)是區(qū)域合作組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域合作組織之間的協(xié)調(diào)發(fā)展并存。如何建設(shè)各大區(qū)域合作組織之間有機(jī)整合的特色平臺(tái)、構(gòu)建區(qū)域合作組織之間的 “大協(xié)調(diào)機(jī)制”，是推進(jìn)區(qū)域合作組織間的合理分工和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化深入發(fā)展的關(guān)鍵因素。

建立完善多層次區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)目前已經(jīng)形成了多層次的區(qū)域合作組織。在區(qū)域合作的空間范圍從區(qū)域合作組織內(nèi)部各行政區(qū)域之間的合作關(guān)系拓展到合作區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展后，就形成了兩個(gè)層次的合作：第一層次是區(qū)域合作組織內(nèi)部的合作，第二層次是區(qū)域合作組織之間的合作。目前國(guó)內(nèi)區(qū)域合作組織內(nèi)都有一套正式的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制，這些合作機(jī)制屬于第一層次。區(qū)域合作組織之間的協(xié)調(diào)機(jī)制屬于第二層次，兩個(gè)層次的協(xié)調(diào)機(jī)制在協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)主體、協(xié)調(diào)制度設(shè)計(jì)上都有差別，但同時(shí)還要考慮兩個(gè)協(xié)調(diào)層次的對(duì)接問題。未來區(qū)域的大協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)包含以下內(nèi)容。

第一，區(qū)域合作組織間利益協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，是促進(jìn)區(qū)域合作組織協(xié)調(diào)發(fā)展的核心。

第二，“更高級(jí)別”協(xié)調(diào)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立。與地方合作的層次相適應(yīng)，在機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)上也需要考慮跨合作區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這是適應(yīng)區(qū)域合作組織間的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、保持行政協(xié)調(diào)靈活性的一個(gè)重要條件。

第三，不同層次、類型區(qū)域組織間的協(xié)調(diào)機(jī)制。包括大經(jīng)濟(jì)區(qū)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，比如長(zhǎng)三角和珠三角；城市群之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，比如武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群，以及不同類型功能區(qū)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制等。由于不同層次和不同功能的區(qū)域合作組織在行政層級(jí)上存在差異，因此在府際關(guān)系、政府職能的設(shè)定上也存在差別。

第四，區(qū)域合作組織的快速發(fā)展使原有的制度安排難以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)需求，需要通過有效的改革措施予以改進(jìn)。中央和地方政府需要提供完善的法律體系的支持，需要運(yùn)用行政性力量進(jìn)行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合。

第五，多層次的區(qū)域合作組織需要實(shí)行多層次的協(xié)調(diào)互動(dòng)。與區(qū)域合作組織內(nèi)部的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建不同，區(qū)域合作組織間的協(xié)調(diào)發(fā)展主體更加多元，包括政府間協(xié)調(diào)，也包括非政府協(xié)調(diào)。在區(qū)域合作組織之間的合作層次上，非政府協(xié)調(diào)的作用可能更大。在構(gòu)建跨地區(qū)行政協(xié)調(diào)機(jī)制時(shí)，政府需要?jiǎng)?chuàng)造體制條件，把非政府協(xié)調(diào)主體吸納進(jìn)來，積極發(fā)展各種類型的非政府的跨合作區(qū)域協(xié)調(diào)。此外，有助于促進(jìn)區(qū)域合作組織間聯(lián)系與溝通的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介組織建設(shè)，也是需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“區(qū)域政策創(chuàng)新與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（13ZD017）階段性成果）

（作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院）