宋協(xié)娜：信訪問(wèn)題關(guān)鍵在于統(tǒng)籌治理

統(tǒng)籌治理的急迫性

信訪問(wèn)題是從中央到地方困擾我們的大問(wèn)題，必須從政治的高度來(lái)看待，統(tǒng)籌治理。信訪問(wèn)題統(tǒng)籌治理，是通過(guò)國(guó)家不同層面的戰(zhàn)略規(guī)劃與管理，將信訪問(wèn)題相關(guān)主體、信訪問(wèn)題治理目標(biāo)—手段—效果相統(tǒng)一，從而尋求與國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)相適應(yīng)的社會(huì)治理形態(tài)。

信訪作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的綜合反映，涉及民主、民生、民權(quán)諸多方面，群眾切身利益與利益分配、權(quán)力邊界、價(jià)值訴求糾纏其中。由于這是黨的群眾工作在新時(shí)期遇到的新課題，從而使現(xiàn)今的信訪問(wèn)題與信訪工作乃至信訪制度具有非常意義。新形勢(shì)下，黨的群眾工作與信訪工作如何有機(jī)銜接、協(xié)同行動(dòng)，發(fā)揮兩方面積極作用，既是理論問(wèn)題，更是重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

信訪是人民群眾的合法權(quán)益。群眾來(lái)信來(lái)訪，不僅是在維護(hù)具體利益，而且公平公正、價(jià)值追求甚至心理平衡也成為其重要訴求。信訪問(wèn)題產(chǎn)生于各主體和多環(huán)節(jié)、系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程之中。國(guó)外解決信訪問(wèn)題有其自身特殊條件和環(huán)境，但沒(méi)有我黨和國(guó)家的整體優(yōu)勢(shì)，而這正是我國(guó)特色和優(yōu)勢(shì)所在。目前國(guó)內(nèi)信訪問(wèn)題的處理主體，主要是信訪部門及有關(guān)責(zé)任部門。應(yīng)當(dāng)看到，目前信訪問(wèn)題呈現(xiàn)多元復(fù)雜性傾向，問(wèn)題的解決需要經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)各領(lǐng)域、多方面推進(jìn)，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)和社會(huì)參與的各主體的良性互動(dòng)，需要一個(gè)超越信訪的部門來(lái)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)信訪工作——群眾工作——社會(huì)工作——維穩(wěn)工作在各個(gè)部門和層面協(xié)同，這樣才能促成社會(huì)和諧、科學(xué)管理。

群眾工作、社會(huì)工作對(duì)信訪工作的助推，有利于矛盾化解、關(guān)口前移。目前，在實(shí)務(wù)層面，黨的群眾工作如何與信訪工作機(jī)制有機(jī)統(tǒng)籌、銜接，還處于摸索階段。最新經(jīng)驗(yàn)是“以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”，但這尚停留在“概念”層面和信訪領(lǐng)域，沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，非常需要擴(kuò)大視野，總體思考，全面整合。是否應(yīng)改變“以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”的思路，從信訪問(wèn)題——信訪工作——群眾工作出發(fā)，從問(wèn)題入手，從問(wèn)題生成機(jī)制開(kāi)端破解，從對(duì)外管制轉(zhuǎn)而內(nèi)省自律，對(duì)黨與政府在體制、領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)略、系統(tǒng)、關(guān)系、主體、管理、過(guò)程、結(jié)果等各方面加以戰(zhàn)略反思、統(tǒng)籌治理。即著眼黨與政府總體戰(zhàn)略的統(tǒng)籌規(guī)劃，以群眾工作、信訪工作與社會(huì)工作有機(jī)結(jié)合而構(gòu)建群眾工作網(wǎng)絡(luò)，整合各主體及相關(guān)力量，在各組織中實(shí)行事業(yè)目標(biāo)——工作效果相統(tǒng)一的管理機(jī)制，促成信訪問(wèn)題的有效解決，形成中國(guó)社會(huì)矛盾化解的統(tǒng)籌治理模式。

統(tǒng)籌治理的邏輯思路

從信訪環(huán)境改善角度談統(tǒng)籌治理，首先要求黨和政府“做正確的事”，然后是“正確地做事”，前提是實(shí)現(xiàn)“思想現(xiàn)代化”，創(chuàng)新理論，更新觀念，變革思路，使得權(quán)力、能力、智力三合力正向提升，發(fā)揮積極效用。

黨和政府要“做正確的事”，要求國(guó)家治理的基本制度符合時(shí)代潮流，國(guó)家治理組織架構(gòu)符合現(xiàn)代理念，能夠及時(shí)解決面臨的種種問(wèn)題，而國(guó)家治理的成本相對(duì)較低，效能卻比較高。黨和政府要“正確地做事”，要求各治理主體到位不越位，有為不亂為，市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)有序，調(diào)控主體主動(dòng)有度，社會(huì)主體積極有位，個(gè)人主體創(chuàng)業(yè)有利，形成讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)和讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流的局面。同時(shí)，在政府內(nèi)部科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和有效配置職權(quán)，建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策相對(duì)集中、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督有力到位。

從信訪問(wèn)題解決的實(shí)質(zhì)談統(tǒng)籌治理，涉及黨在執(zhí)政條件下采用什么方式構(gòu)筑國(guó)家——社會(huì)治理模式的問(wèn)題，與基本國(guó)情、政治體制、縣級(jí)政府行政職能和行政的時(shí)空環(huán)境條件緊密聯(lián)系，是“治道”的重大變革。信訪問(wèn)題統(tǒng)籌治理的大目標(biāo)，是堅(jiān)持人民主體原則，通過(guò)群眾工作——信訪工作——社會(huì)工作有機(jī)結(jié)合和全面貫徹，以為人民服務(wù)思維密切黨群關(guān)系，在黨與群眾、政府與社會(huì)多元主體之間建立相互尊重、平等協(xié)商、合作互動(dòng)、同構(gòu)共贏的橋梁及友好關(guān)系，形成共識(shí)、判斷與評(píng)價(jià)（執(zhí)政合法性）統(tǒng)一的社會(huì)條件和基礎(chǔ)。

1.厘清概念，實(shí)現(xiàn)觀念創(chuàng)新。

人的思想觀念更新是最困難的更新，它涉及一系列的權(quán)益和既得利益沖突。鑒于此，破除舊機(jī)制，應(yīng)先從器具更新開(kāi)始，其次是制度更新，最后才是觀念更新。信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分。從解決問(wèn)題出發(fā)，可嘗試先探索信訪問(wèn)題的警源、警兆，信訪事項(xiàng)與信訪矛盾升級(jí)原因之間的相互關(guān)系，厘清信訪問(wèn)題產(chǎn)生與解決過(guò)程的內(nèi)生性關(guān)系及內(nèi)在機(jī)理；采用新的信訪工作機(jī)制設(shè)置，在信訪活動(dòng)中通過(guò)各種器具性的形式和方法呈現(xiàn)，以有形的環(huán)節(jié)、流程、規(guī)范引導(dǎo)，產(chǎn)生有序的信訪活動(dòng)與信訪文化。從而逐步厘清黨委政府既有信訪工作系統(tǒng)現(xiàn)狀和問(wèn)題，界定其職責(zé)和功能，包括與信訪有關(guān)的基本概念和觀念。目前，涉法涉訴信訪已分類管理，歸口檢察院牽頭受理，但依然不能保證其不流于信訪部門。所以，信訪和諧與社會(huì)有序，到底與哪些機(jī)制相關(guān)，各主體又是一種怎樣的相互關(guān)系，仍有待統(tǒng)籌理論和統(tǒng)籌實(shí)踐的積極探索。

2.優(yōu)化信訪環(huán)境，明確邏輯關(guān)系。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，信訪問(wèn)題與政治環(huán)境有一種內(nèi)在聯(lián)系：剛性政治壓力——管制型行政——民生信訪（求決、訴求型）；彈性政治壓力——服務(wù)型行政——民主信訪（參政、建議型）。其中，信訪問(wèn)題演進(jìn)的生成機(jī)制是：信訪警源（日常矛盾糾紛、潛在利益沖突）——信訪警兆（與民眾生活直接相關(guān)的損害）——信訪警情（維權(quán)訴求，正常信訪事項(xiàng)）——信訪升級(jí)（處置不當(dāng)，非正常上訪），發(fā)展的次序是：一個(gè)信訪事項(xiàng)到多個(gè)信訪事項(xiàng)，一直到信訪事項(xiàng)多得成為問(wèn)題。應(yīng)該看到，最初的信訪事項(xiàng)與這個(gè)“信訪問(wèn)題”的產(chǎn)生和發(fā)展，是在體制內(nèi)各系統(tǒng)的日常工作基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，經(jīng)過(guò)了群眾工作+社會(huì)工作+基層組織工作+自組織工作，以及信訪部門的工作乃至維穩(wěn)工作的綜合治理、危機(jī)管理這樣的全過(guò)程的。尋此路徑，或許可以找到統(tǒng)籌實(shí)踐的著力點(diǎn)和切入點(diǎn)。

統(tǒng)籌治理的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)

信訪問(wèn)題統(tǒng)籌治理，必須跳出就信訪論信訪的思維，把信訪問(wèn)題置于更廣闊的時(shí)空中，從“源”和“兆”提前化解，建議五法并用：一是走法治之路。完善法制，依法行政，以法治國(guó)；加強(qiáng)信訪人與信訪工作人員行為的雙規(guī)范；實(shí)行全國(guó)信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的系統(tǒng)管理；從制度上要求企業(yè)追求利潤(rùn)最大化與社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)囊恢滦�、公共服�?wù)部門產(chǎn)品提供的卓越績(jī)效與群眾利益的一致性。二是走群眾路線。通過(guò)各種社會(huì)矛盾糾紛化解渠道，構(gòu)建群眾工作網(wǎng)絡(luò)，來(lái)化解矛盾、管理社會(huì)；依法執(zhí)政、依法行政的實(shí)施和操作，必須科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政，遵循從群眾中來(lái)、到群眾中去的路徑。三是著力發(fā)育社會(huì)。通過(guò)社會(huì)工作，培育社會(huì)工作者和志愿者，創(chuàng)新基層社會(huì)管理模式，發(fā)育群眾自救的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。四是注重國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)。信訪問(wèn)題解決的關(guān)鍵，是保障公民有序政治參與，保障群眾有地方說(shuō)話，說(shuō)話管用，真正保障其主體地位。五是信訪要走“轉(zhuǎn)化之路”�，F(xiàn)實(shí)中，雖然信訪制度飽受詬病且有存廢之爭(zhēng)，但一項(xiàng)制度產(chǎn)生與終結(jié)不可能一蹴而就。切實(shí)可行的是，通過(guò)信訪考核體系的全面革新，分類管理，與其他方式的功能承接，逐步完成信訪職能的轉(zhuǎn)化和信訪工作的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，使得信訪制度成為中國(guó)政治制度體系中充滿活力的組成部分，發(fā)揮積極作用。

統(tǒng)籌兼顧，實(shí)施“前后內(nèi)外上下左右解決戰(zhàn)略”。統(tǒng)籌兼顧是現(xiàn)實(shí)復(fù)雜多變問(wèn)題獲得有價(jià)值、能匹配、少后患解決的必由之路。因此，要以信訪問(wèn)題解決為中心，把空泛議論引導(dǎo)到對(duì)群眾利益及具體問(wèn)題的直面和解決上�！扒昂蟆保喊褜�(duì)信訪事項(xiàng)的解決關(guān)口前移到對(duì)信訪原因查找和消除上，注重發(fā)揮信訪信息的預(yù)警功能，變反饋為前饋；“內(nèi)外”：把教育、改變、完善的對(duì)象，由對(duì)方或群眾轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)黨政自身的內(nèi)省，建設(shè)信訪文化和信訪倫理；“上下”：強(qiáng)化“基層、基礎(chǔ)、基本”信訪工作標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，在此基礎(chǔ)上，全國(guó)逐步自上而下革新考核制度；“左右”：社會(huì)所有部門特別是公共服務(wù)部門要追求管理與服務(wù)的卓越績(jī)效。

統(tǒng)籌治理作為戰(zhàn)略管理最重要的一環(huán)，其基礎(chǔ)性機(jī)制應(yīng)從單一向多元轉(zhuǎn)變。目前需要建設(shè)的基礎(chǔ)性機(jī)制有：（1）以紀(jì)檢、督察等部門組成的黨政正職監(jiān)督機(jī)制；（2）以政府為責(zé)任主體的信息溝通與社會(huì)回應(yīng)機(jī)制；（3）以工會(huì)等體制內(nèi)組織為依托的勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制；（4）以社區(qū)組織為依托的個(gè)體心理健康防衛(wèi)、救護(hù)機(jī)制；（5）以第三部門（體制外力量）為主體的社會(huì)矛盾組織化化解機(jī)制；（6）以信訪部門為主體的信訪信息預(yù)警管理系統(tǒng)及其軟件的應(yīng)用平臺(tái)。具體工作部門，要注重研究依法按政策處理信訪問(wèn)題、確保政策執(zhí)行到位、問(wèn)題處理到位、教育疏導(dǎo)到位的保證機(jī)制，掌握防止局部性問(wèn)題轉(zhuǎn)化為全局性問(wèn)題、非對(duì)抗性矛盾轉(zhuǎn)化為對(duì)抗性矛盾的規(guī)律。

信訪問(wèn)題統(tǒng)籌治理，要求全國(guó)上下、各個(gè)部門作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，貫徹黨的宗旨意識(shí)、宗旨理念及宗旨設(shè)置。實(shí)現(xiàn)這個(gè)整體的統(tǒng)一，形成以黨和政府組織管理與服務(wù)體系為核心的機(jī)制群，是社會(huì)主義基本制度結(jié)構(gòu)內(nèi)生性關(guān)系、系統(tǒng)狀態(tài)和整體功能綜合體現(xiàn)的動(dòng)態(tài)平衡過(guò)程和復(fù)雜工程，貫徹的是信訪主體、客體與環(huán)境相統(tǒng)一原則，追求的是社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的整體綜合效用。由此要求黨的群眾工作必須跟上時(shí)代步伐，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，與專業(yè)社會(huì)工作相結(jié)合，以黨的社會(huì)化群眾工作，來(lái)統(tǒng)攬信訪工作。只有更好地發(fā)揮社會(huì)工作主體“第三方”作用，提前介入群體、個(gè)體之中，深入社區(qū)民眾之中，在矛盾糾紛產(chǎn)生之前，在群眾與黨和政府之間，增進(jìn)友誼、溝通、連接，才能及時(shí)反映民意、集中民智，紓解糾紛矛盾，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，維護(hù)公眾利益。

作者:中共山東省委黨校�？�部主任

[本文系作者主持的國(guó)家課題成果的結(jié)晶。一是2011年國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目《信訪問(wèn)題統(tǒng)籌治理研究》（項(xiàng)目編號(hào)：11BZZ020）；二是2012年國(guó)家社科成果文庫(kù)《信訪和諧問(wèn)題研究》（獲山東省社科重大成果獎(jiǎng)）。]

來(lái)源：社會(huì)科學(xué)報(bào)