黃群慧：國企混合所有制改革應(yīng)分類推進(jìn)

作者為國家社科基金重大項目“深入推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整研究”首席專家、中國社科院研究員

積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、完善基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求。作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展龍頭的國企，理應(yīng)以排頭兵的姿態(tài)破除阻礙，率先垂范。

經(jīng)過30多年的改革，我國混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了很大成就，但國企母公司及二級以上公司層面的混合所有制改革，總體上成效還不顯著，絕大部分還是國有獨資。之所以如此，除了民營企業(yè)自身發(fā)展實力不夠、法律體系和市場環(huán)境不完善等原因外，對國企的使命存在“認(rèn)識誤區(qū)”和國企領(lǐng)導(dǎo)人存在“身份障礙”是兩個主要原因。

一方面，國企大多被認(rèn)為承擔(dān)著重要的國家政策使命，不適合民資介入的股權(quán)多元化。使命是企業(yè)的價值取向和事業(yè)定位，國企存在的一個重要理由是要承擔(dān)“國家使命”。但近些年的實踐表明，對國企而言，其不僅要承擔(dān)提供公共服務(wù)之類的“公共政策使命”，同時被要求實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的“盈利性使命”。為此，企業(yè)就有動機(jī)尋求一切機(jī)會盈利，包括利用行政資源獲取壟斷地位或者進(jìn)入利潤率高而非事關(guān)國計民生的行業(yè)等。這就使得國企陷入賺錢和不賺錢兩難的尷尬境地——不賺錢無法完成國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，賺了錢又被指責(zé)損害市場公平和效率。問題的關(guān)鍵是要具體界定每家國企的使命和功能，區(qū)分其“盈利性使命”和“公共性使命”。

另一方面，國企領(lǐng)導(dǎo)人的行政級別成為阻礙國企推進(jìn)混合所有制改革的“身份障礙”。按照現(xiàn)行的國企領(lǐng)導(dǎo)人管理制度，無論是董事會成員、黨組織班子、監(jiān)事會主席，還是經(jīng)理層，都基本上按照行政級別進(jìn)行管理，并保留國企領(lǐng)導(dǎo)人員與國家黨政干部交流任職的通道。同時，為調(diào)動國企領(lǐng)導(dǎo)人的積極性，按照市場經(jīng)濟(jì)體制要求，建立了針對國企領(lǐng)導(dǎo)人員的市場化薪酬激勵制度，國企領(lǐng)導(dǎo)人可享受市場化的工資水平。這意味著國企領(lǐng)導(dǎo)人同時承擔(dān)“企業(yè)家”角色和“黨政官員”角色。這種具有行政級別的管理制度使得國企領(lǐng)導(dǎo)人無法成為職業(yè)經(jīng)理人，從而也難以建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響國企向混合所有制方向改革。

要避免“使命沖突”，破除“認(rèn)識誤區(qū)”，就要準(zhǔn)確界定不同國企的功能，對國企實施分類改革治理。具體來說，應(yīng)將國企劃分為三類：“公共政策性企業(yè)”“特定功能性企業(yè)”和“一般商業(yè)性企業(yè)”。

“公共政策性企業(yè)”是帶有公共性或公益性的特殊國企，股權(quán)結(jié)構(gòu)是國有獨資，具體監(jiān)管方法是“一企一制”“一企一法”，確保企業(yè)活動始終以實現(xiàn)社會公共利益為目標(biāo)，這類企業(yè)數(shù)量少，但從長遠(yuǎn)看是國有資本投資和管理的重點；“一般商業(yè)性企業(yè)”即競爭性國企，它以營利性為目標(biāo)，其股權(quán)結(jié)構(gòu)是多元化的，具體監(jiān)管完全按照公司法規(guī)定，現(xiàn)有大部分國企應(yīng)屬這類；“特定功能性企業(yè)”具有混合特征，其承擔(dān)一種特定的國家功能，而該功能的實現(xiàn)又要求以企業(yè)自身發(fā)展和經(jīng)營活動營利為基礎(chǔ)，其股權(quán)結(jié)構(gòu)是國有控股的股權(quán)多元化，需要有具體行業(yè)方面的法律來監(jiān)管。

對于定位為“一般商業(yè)性企業(yè)”的國企，要大力引入民營資本，發(fā)展成混合所有制企業(yè)，部分國有資本可以退出轉(zhuǎn)而投向國家的其他公益性活動；對于定位為“特定功能性企業(yè)”和“公共政策性企業(yè)”的國企，要積極主動退出那些競爭格局趨于成熟、戰(zhàn)略重要性趨于下降的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，在公共服務(wù)和國家戰(zhàn)略方面作出更大貢獻(xiàn)。從順序上看，通過推進(jìn)國企戰(zhàn)略性調(diào)整，首先實現(xiàn)“一般商業(yè)性企業(yè)”的混合所有制改革，在未來進(jìn)一步實現(xiàn)“特定功能性企業(yè)”的混合所有制改革。

在分類推進(jìn)國企戰(zhàn)略性調(diào)整的同時，還應(yīng)完善國企領(lǐng)導(dǎo)人管理體制，由“集中統(tǒng)一管理”逐步轉(zhuǎn)向“分層分類管理”。具體而言，可將國企領(lǐng)導(dǎo)人員劃分為兩類角色。

一類是“黨政官員”角色。國企集團(tuán)公司的董事長及董事會主要成員、黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，整體上市公司的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、派出董事和內(nèi)設(shè)監(jiān)事會主席等，應(yīng)界定為這類角色。這些人員由上級黨組織和國有資產(chǎn)監(jiān)管部門管理。在選用方面，采用上級組織部門選拔任命的方式，享有相應(yīng)行政級別，選用、晉升和交流都可以通過行政方式和渠道實現(xiàn)；在激勵約束方面，應(yīng)該和黨政官員基本類似，但考核以企業(yè)整體經(jīng)營發(fā)展和功能實現(xiàn)程度為標(biāo)準(zhǔn)，激勵以行政級別晉升為主，報酬可以略高于同級別的黨政官員，但不能完全采用市場化的激勵機(jī)制，不能享受過高年薪和股權(quán)激勵。

另一類是“企業(yè)家”角色。國企中大量的經(jīng)理人員，包括母公司層面的經(jīng)理團(tuán)隊以及各子公司層面的董事會成員和經(jīng)理團(tuán)隊等都屬于這類角色。這類人員是職業(yè)經(jīng)理人，由董事會進(jìn)行管理，應(yīng)按照市場化辦法選用和激勵約束。在選用上，這類人員需要在職業(yè)經(jīng)理市場上通過競爭性的辦法由董事會進(jìn)行選聘；在激勵約束方面，考核以市場化的經(jīng)營業(yè)績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，董事會按照市場標(biāo)準(zhǔn)給予其薪酬待遇，采用市場化的薪酬結(jié)構(gòu)和水平，可以實施相應(yīng)的股權(quán)激勵制度，但原則上不能再享有相應(yīng)級別的行政待遇，也不能交流到黨政機(jī)關(guān)任職。